土地开发论文土地复垦论文土地利用论文:美国矿山土地复垦制度对我国的启示.doc
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1、 土地开发论文土地复垦论文土地利用论文:美国矿山土地复垦制度对我国的启示摘要:如何有效地开展矿山土地复垦、恢复生态环境,达到人口、资源和环境的可持续发展是我国矿山环境保护工作的重中之重。我国的矿区土地复垦工作远远滞后于发达国家,与美国的矿山土地复垦制度相比,我国的矿山土地复垦制度发展滞后。本文在借鉴发达国家矿山土地复垦制度成功经验的基础上,针对我国矿山土地复垦制度的不足提出了予以完善的建议和措施。关键词:矿山;土地复垦;立法;启示;美国0 引言矿山开采活动在为人类社会提供必要的生产和生活资料的同时,也对矿山土地产生了严重的环境和生态问题。因此,对矿山土地进行修复已成为当务之急。土地复垦是修复被
2、采矿破坏的土地、保护矿区生态环境、提高土地利用率的重要手段。这其中涉及多种调节手段和方式,法律的主要作用之一就是调整及调和各种相互冲突的利益,无论是个人的利益还是社会的利益1。而在土地复垦中,国家应当通过完善土地复垦立法和制度建设来协调相互冲突的利益关系,进而实现公平正义的社会秩序。美国矿山土地复垦立法和相关制度较为完善,值得借鉴。1 美国矿山土地复垦制度评介美国的土地复垦率高达50%以上,取得了为世人所瞩目的成就,其中关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度,形成了一套从联邦到州(省)的完整矿山土地复垦法律制度体系,并针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规,其立法较为详尽、
3、明确,且可操作性强。1.1 统一的矿山土地复垦法美国西弗吉尼亚州于1939年颁布了第一部复垦法案,后来其他一些州政府也纷纷效仿。到1975年,美国有38个州制定了本州的土地复垦法规,其他各州也有自己的土地复垦的相关规定,但各州的规定不尽一致。1977年美国出台了露天开采治理与复垦法案(以下简称复垦法案),其立法宗旨和目的是处理好煤炭资源的开采与环境保护的关系,预防并治理因开采煤炭资源而造成的环境破坏,并为其他矿种进行露天开采提供法律依据。经过1990年和1993年两次修订,该法案也适用于地下矿产的开采。复垦法案以法律的形式规定并建立了统一的露天矿管理和复垦标准,对新破坏土地实行边开采边复垦,同
4、时要求对复垦以前废弃的土地进行治理。该法案具体规定了:露天采矿复垦管理局的职责范围;废弃矿山复垦;露天采矿环境影响的控制,原有矿和新开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标;开采计划;土地复垦的标准;环境保护的要求;监督和执行;公众参与;等等相关条款。1.2健全的矿山土地复垦机构在美国,矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头。美国内政部露天采矿与恢复(复垦)办公室专管全国矿山的土地复垦工作,其主要任务是:贯彻执行复垦法案,监督其检查实施情况;负责制定颁布复垦法案的实施细则及有关规定;审批矿山开采与复垦计划;审查批准(或否决)各州制定的对采矿作业和废矿区的回填恢复(复垦)计划;组织废弃矿山的复垦工作;负
5、责向各州发放复垦补助资金以及规定法律责任等。矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿区的复垦工作。1.3建立开采许可证制度许可证申请是矿山开发前必经的法律程序,未取得许可证的矿山,不得进行开发活动。复垦法案规定:采矿者在对采矿前矿山的各种自然环境情况做详细调查基础上提交开采计划,在开采计划中介绍要用的采矿方法和设备,并在地图上标明将受采矿影响的地区范围。除此之外,要得到管理部门许可,还必须提交与采矿同时进行的土地复垦计划,并交纳复垦保证金。对不遵守规定的企业和个人,管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。美国露天采矿与恢复(复垦)办公室或
6、其州分理处负责颁发许可证。1.4实行矿山土地分类复垦制度矿山土地分类复垦的主导因素是矿山采取的不同开采方式和矿山复杂的地形条件。复垦法案划定矿山复垦的界限,将矿山复垦分为法律颁布前和法律颁布后,使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿山土地破坏问题,要求全部复垦;对于法律颁布前已废弃的矿山,则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。1.5 实行矿山土地复垦基金和保证金制度矿山土地复垦基金和保证金制度有效地保障了矿山土地复垦的资金来源。前者是针对已废弃矿山的复垦,在国库中设立废弃矿复垦基金,复垦基金除包括现有采矿企业缴纳的费用露天开采煤矿每吨交纳35美分,地下开采煤矿每吨交纳15美分或按
7、每吨销售价格的10%交纳(两者中取少者交纳),褐煤每吨交纳10美分或每吨销售价格的2%交纳(两者中取少者交)2外,还包括捐款、罚款、滞纳金及基金用于投资所得。为了保证基金的征收,复垦法案还规定:对弄虚作假、不如数交纳废弃矿复垦基金的,根据情节轻重,罚1万美元以下的罚金或处1年以下监禁,或两者并处。后者是针对在建矿山,复垦法案规定,矿主必须向美国内政部交纳复垦保证金,完成复垦且验收合格后予以返还。保证金的形式可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。保证金的数额因各采矿山的地理、地质、水文、植被的不同由管理机关决定。一般而言,一个许可证所呈交的保证金不少于1万美元,这样使得美国土地复垦工
8、作能够落到实处。2 我国矿山土地复垦制度的立法现状及存在的问题我国矿山土地复垦工作起步较晚,在环境保护法(1989)、矿产资源法(1996)、煤炭法(1996)、土地管理法(2004)、土地复垦规定(1988)、矿山生态环境保护与污染防治技术政策(2005)等法律法规中,都有土地复垦方面的规定,全国大多数省级人民政府也制定了土地复垦规定实施办法。这些对于我国矿山土地复垦工作起到了指导和推动作用。但是,我国不像美国那样有一部完整的土地复垦的法律,不能够满足矿山土地复垦的需要。具体而言,我国矿山土地复垦制度存在如下问题:(1)缺乏统一的矿山土地复垦法律。我国目前没有一部矿区土地复垦的专门立法,有关
9、矿区土地复垦的法律规定只散见于一些法律规定中。如1988年土地复垦规定只是国务院颁布的行政法规,规定得比较笼统和原则,仅对复垦组织、土地权属、资金来源等做了原则性规定,没有明确规定破坏土地者的责任和义务,也没有规定土地复垦的标准和程序。此外,对于废弃矿山如何复垦、由谁复垦都未明确,管理监督、复垦后利益再分配和所有权等问题也没有相关条款规定,缺乏可操作性,不适应矿山土地复垦实际的需要。(2)缺乏专门的复垦管理机构。我国土地复垦规定第6条规定:“各级人民政府土地管理部门负责管理、监督、检查本行政区域的土地复垦工作。各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作。各行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制
10、定和实施。”由于矿区土地复垦是一项涉及技术、组织和管理等的综合性系统工程,涉及地方政府及土地、矿业、农林、财政等多个部门,土地复垦过程中涉及的权利关系容易产生利益冲突,往往会造成相关部门间缺乏合作与信息沟通,制约了土地复垦的顺利进行。因此,有必要建立一个权威主管部门来组织协调整个矿山土地复垦工作,提高复垦的成效。(3)融资渠道不畅通。我国土地复垦规定第13条规定:“在生产建设过程中破坏的土地,可以由企业和个人自行复垦,也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。”这一规定太过笼统,且缺乏激励机制,很难达到复垦的目的。土地管理法第31条规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按
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