土地开发论文土地复垦论文土地利用论文：美国矿山土地复垦制度对我国的启示.doc

土地开发论文土地复垦论文土地利用论文：
美国矿山土地复垦制度对我国的启示
摘　要:如何有效地开展矿山土地复垦、恢复生态环境,达到人口、资源和环境的可持续发展是我国矿山环境保护工作的重中之重。我国的矿区土地复垦工作远远滞后于发达国家,与美国的矿山土地复垦制度相比,我国的矿山土地复垦制度发展滞后。本文在借鉴发达国家矿山土地复垦制度成功经验的基础上,针对我国矿山土地复垦制度的不足提出了予以完善的建议和措施。
关键词:矿山;土地复垦;立法;启示;美国
0 引　言
矿山开采活动在为人类社会提供必要的生产和生活资料的同时,也对矿山土地产生了严重的环境和生态问题。因此,对矿山土地进行修复已成为当务之急。土地复垦是修复被采矿破坏的土地、保护矿区生态环境、提高土地利用率的重要手段。这其中涉及多种调节手段和方式,法律的主要作用之一就是调整及调和各种相互冲突的利益,无论是个人的利益还是社会的利益[1]。而在土地复垦中,国家应当通过完善土地复垦立法和制度建设来协调相互冲突的利益关系,进而实现公平正义的社会秩序。美国矿山土地复垦立法和相关制度较为完善,值得借鉴。
1 美国矿山土地复垦制度评介
美国的土地复垦率高达50%以上,取得了为世人所瞩目的成就,其中关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度,形成了一套从联邦到州(省)的完整矿山土地复垦法律制度体系,并针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规,其立法较为详尽、明确,且可操作性强。
1.1 统一的矿山土地复垦法
美国西弗吉尼亚州于1939年颁布了第一部《复垦法案》,后来其他一些州政府也纷纷效仿。到1975年,美国有38个州制定了本州的土地复垦法规,其他各州也有自己的土地复垦的相关规定,但各州的规定不尽一致。1977年美国出台了《露天开采治理与复垦法案》(以下简称《复垦法案》),其立法宗旨和目的是处理好煤炭资源的开采与环境保护的关系,预防并治理因开采煤炭资源而造成的环境破坏,并为其他矿种进行露天开采提供法律依据。经过1990年和1993年两次修订,该法案也适用于地下矿产的开采。《复垦法案》以法律的形式规定并建立了统一的露天矿管理和复垦标准,对新破坏土地实行边开采边复垦,同时要求对复垦以前废弃的土地进行治理。该法案具体规定了:露天采矿复垦管理局的职责范围;废弃矿山复垦;露天采矿环境影响的控制,原有矿和新开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标;开采计划;土地复垦的标准;环境保护的要求;监督和执行;公众参与;等等相关条款。
1.2健全的矿山土地复垦机构
在美国,矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头。美国内政部露天采矿与恢复(复垦)办公室专管全国矿山的土地复垦工作,其主要任务是:贯彻执行《复垦法案》,监督其检查实施情况;负责制定颁布《复垦法案》的实施细则及有关规定;审批矿山开采与复垦计划;审查批准(或否决)各州制定的对采矿作业和废矿区的回填恢复(复垦)计划;组织废弃矿山的复垦工作;负责向各州发放复垦补助资金以及规定法律责任等。矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。各州资源部负责辖区内矿区的复垦工作。
1.3建立开采许可证制度
许可证申请是矿山开发前必经的法律程序,未取得许可证的矿山,不得进行开发活动。《复垦法案》规定:采矿者在对采矿前矿山的各种自然环境情况做详细调查基础上提交开采计划,在开采计划中介绍要用的采矿方法和设备,并在地图上标明将受采矿影响的地区范围。除此之外,要得到管理部门许可,还必须提交与采矿同时进行的土地复垦计划,并交纳复垦保证金。对不遵守规定的企业和个人,管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。美国露天采矿与恢复(复垦)办公室或其州分理处负责颁发许可证。
1.4　实行矿山土地分类复垦制度
矿山土地分类复垦的主导因素是矿山采取的不同开采方式和矿山复杂的地形条件。《复垦法案》划定矿山复垦的界限,将矿山复垦分为法律颁布前和法律颁布后,使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿山土地破坏问题,要求全部复垦;对于法律颁布前已废弃的矿山,则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。
1.5 实行矿山土地复垦基金和保证金制度
矿山土地复垦基金和保证金制度有效地保障了矿山土地复垦的资金来源。前者是针对已废弃矿山的复垦,在国库中设立废弃矿复垦基金,复垦基金除包括现有采矿企业缴纳的费用[露天开采煤矿每吨交纳35美分,地下开采煤矿每吨交纳15美分或按每吨销售价格的10%交纳(两者中取少者交纳),褐煤每吨交纳10美分或每吨销售价格的2%交纳(两者中取少者交)][2]外,还包括捐款、罚款、滞纳金及基金用于投资所得。为了保证基金的征收,《复垦法案》还规定:对弄虚作假、不如数交纳废弃矿复垦基金的,根据情节轻重,罚1万美元以下的罚金或处1年以下监禁,或两者并处。后者是针对在建矿山,《复垦法案》规定,矿主必须向美国内政部交纳复垦保证金,完成复垦且验收合格后予以返还。保证金的形式可以是现金、担保债券、信托基金和不可撤销的信用证。保证金的数额因各采矿山的地理、地质、水文、植被的不同由管理机关决定。一般而言,一个许可证所呈交的保证金不少于1万美元,这样使得美国土地复垦工作能够落到实处。
2 我国矿山土地复垦制度的立法现状及存在的问题　
　我国矿山土地复垦工作起步较晚,在《环境保护法》(1989)、《矿产资源法》(1996)、《煤炭法》(1996)、《土地管理法》(2004)、《土地复垦规定》(1988)、《矿山生态环境保护与污染防治技术政策》(2005)等法律法规中,都有土地复垦方面的规定,全国大多数省级人民政府也制定了《土地复垦规定实施办法》。这些对于我国矿山土地复垦工作起到了指导和推动作用。
但是,我国不像美国那样有一部完整的土地复垦的法律,不能够满足矿山土地复垦的需要。具体而言,我国矿山土地复垦制度存在如下问题:
(1)缺乏统一的矿山土地复垦法律。我国目前没有一部矿区土地复垦的专门立法,有关矿区土地复垦的法律规定只散见于一些法律规定中。如1988年《土地复垦规定》只是国务院颁布的行政法规,规定得比较笼统和原则,仅对复垦组织、土地权属、资金来源等做了原则性规定,没有明确规定破坏土地者的责任和义务,也没有规定土地复垦的标准和程序。此外,对于废弃矿山如何复垦、由谁复垦都未明确,管理监督、复垦后利益再分配和所有权等问题也没有相关条款规定,缺乏可操作性,不适应矿山土地复垦实际的需要。
(2)缺乏专门的复垦管理机构。我国《土地复垦规定》第6条规定:“各级人民政府土地管理部门负责管理、监督、检查本行政区域的土地复垦工作。各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作。各行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定和实施。”由于矿区土地复垦是一项涉及技术、组织和管理等的综合性系统工程,涉及地方政府及土地、矿业、农林、财政等多个部门,土地复垦过程中涉及的权利关系容易产生利益冲突,往往会造成相关部门间缺乏合作与信息沟通,制约了土地复垦的顺利进行。因此,有必要建立一个权威主管部门来组织协调整个矿山土地复垦工作,提高复垦的成效。
(3)融资渠道不畅通。我国《土地复垦规定》第13条规定:“在生产建设过程中破坏的土地,可以由企业和个人自行复垦,也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。”这一规定太过笼统,且缺乏激励机制,很难达到复垦的目的。《土地管理法》第31条规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照‘占多少、垦多少’的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。”这一条只是针对耕地的复垦资金且缺乏具体金额,这种规定很可能导致复垦资金支付迟延或筹措困难。此外,颁发许可证与矿山土地复垦没有制约关系、缺乏关于矿山土地分类复垦的相关规定都成为矿山土地复垦的桎梏,亟待解决。
3　美国矿山土地复垦制度对我国的启示
我国有必要借鉴美国成熟的矿山土地复垦立法经验,建立适合中国国情的矿山土地复垦制度,以恢复被采矿业破坏的土地。
3.1　制定统一的矿山土地复垦法
通过比较研究,能够使人们看到国际社会面临的共同环境和生态问题,并且从解决这些环境和生态问题的不同方法中获得解决这些问题的共同原则或规范的启迪。就矿山土地复垦而言,借鉴美国的做法,有必要制定一部统一的《矿山土地复垦法》。在立法中,首先,明确规定复垦计划必须与矿山开采土地利用计划相衔接,以期实现社会、经济和环境效益的协调和“共赢”;其次,确立"谁破坏、谁复垦、谁受益"的原则,明确复垦者享有的权益,尤其是在土地复垦后的利益分配和使用权问题上应该给予明确的规定;再次,严格矿山土地复垦的程序,规定详细的复垦技术合格标准,以便在检查验收时有章可循;最后,规定矿山企业在申请采矿许可证得到批准尚未正式颁发之前,应缴纳复垦保证金。当复垦的阶段性工作完成或全部工作完成时,且符合复垦要求,即可根据复垦计划中不同工作的完成情况,返还部分或全部保证金[3]。这样,可以促进企业缴纳复垦保证金的积极性,并有效地推进矿山土地复垦工作。
3.2　健全矿区土地复垦机构
矿山土地复垦涉及多方利益,为了协调和平衡各方利益,建议成立国家土地复垦管理办公室,统一实施和监督复垦,并且在省、市级地方也设立相应职能的复垦管理机构,垂直于国家土地复垦管理办公室管理,并明确界定国家和地方各级主管部门土地复垦的行政职能[3],赋予其独立的执法权[4]。这种垂直领导的方式可以有效地防范地方保护主义。另外,矿山土地复垦管理机构在贯彻执行《矿山土地复垦法》的过程中,应给矿主、其他公众留有足够的参与空间,让他们有一个发表意见的讲坛,在决策过程中充分发表自己的意见,如参加关于矿山土地复垦保证金数额确定的听证会等。
3.3　完善开采许可证制度
关于矿业活动的申请程序,我国采取的是矿产资源的勘查、开采许可证制度,实行申请—审批—登记程序。《矿产资源法》第3条规定:勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请,经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记;但是,已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。《矿产资源法实施细则》第5条规定:“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源,必须依法申请登记,领取勘查许可证,取得探矿权;开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权”。该细则第29条规定:“单位或者个人开采矿产资源前,应当委托持有相应矿山设计证书的单位进行可行性研究和设计。开采零星分散矿产资源和用作建筑材料的砂、石、黏土的,可以不进行可行性研究和设计,但是应当有开采方案和环境保护措施。矿山设计必须依据设计任务书,采用合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山设计必须按照国家有关规定审批;未经批准,不得施工。”但是,至今尚没有关于矿山土地复垦的详细规定,这不利于协调相关利益和保护土地的总量平衡。因此,对于未来的开采项目,可效法美国的经验,将矿山土地复垦的要求作为签发采矿许可证的前提条件,促使采矿企业在开采项目作业中符合相关的环境标准。
3.4 实行矿山土地分类复垦
我国矿山开采方式多样,土地状况也呈现多样化,应当推行多元综合治理的土地复垦模式。对于已经关闭的废弃矿山,由国家通过多种方式筹集资金进行土地复垦;对于新建矿山,将签发采矿许可证与提交复垦计划、缴纳复垦保证金结合,促使采矿企业边开采边复垦,以期返还复垦保证金。同时,国家制定优惠鼓励政策,如对于使用复垦后土地用于生产或基本建设的单位给予减免土地使用税等优惠;对于自行复垦的矿山土地予以登记、确权发证,切实保障复垦者的权益。
3.5 建立矿山土地复垦基金和保证金制度
借鉴美国的矿山土地复垦的立法和实践的经验,对于废弃矿山,建立“废弃矿山土地复垦基金”。所得资金列入财政预决算,专款专用,并建立一种有效机制来保证复垦专项基金的合理使用与管理。建议矿山土地复垦管理机构负责使用和监管这笔资金。拓宽国家复垦专项基金渠道,鼓励各类社会资金投资于矿业破坏土地复垦,还可考虑通过发行土地复垦彩票吸纳民间资本,争取尽可能多的国际国内捐款等方式来筹集资金。
对于在建矿山,应建立矿山土地复垦保证金制度。美国为了保证土地复垦保证金的征收,规定了严格的法律责任,取得了较好的效果。我国也应该在《矿山土地复垦法》中规定保证金交纳的时间、方式和数额等事项,以及不按法律规定的时间、方式和数额交纳保证金的,应承担的法律责任。建议可以考虑保证金的缴纳方式根据不同矿业公司的情况(主要根据该公司是否有良好的信誉),允许采取不同的缴纳方式[6]。而保证金额度应足以保证遵照《矿山土地复垦法》的环境标准,可以参考各采矿区的地理、地质、水文、植被等因素,由矿山土地复垦管理机构决定。同时,政府也应该规范自己的行为,如果采矿权人按规定履行了矿山土地复垦的义务,府一定按照规定退还保证金,以消除采矿权人心,自觉采取措施开展矿山土地复垦的相关工作
4 结　语
1992年联合国环境与发展大会确立可持展战略,各国纷纷将其作为自己的发展道路的指为了缓解全球性环境、土地和人口问题的压力,提土地的可持续利用能力,世界各国普遍注重开展地的复垦工作。而矿山土地复垦是其中很重要的分,其工作成效直接关系到矿区的生态环境和生可持续利用能力。因此,矿山土地复垦是一项必长期坚持的重要任务,需要从法律、管理、技术、资等方面加以规范。而这其中法律手段是至关重要一环。法律的宗旨就是为了确认、保护和增进的正当利益,并在利益受损时提供救济,同时抑否定非法利益。这正是法律的本质特征和任务。众多调节机制中,法律理所当然地成为利益的主调节机制和形式。据此,我国应当制定《矿山土地垦法》并予以实施,在开采矿山的活动中既达到发经济的目的,又通过矿山土地复垦保护人类赖存的环境和自然资源,实现人与自然的和谐共处,而增进全人类的普遍的共同的利益。
参考文献:
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