改革矿山用地管理制度的探索与实践.docx

改革矿山用地管理制度的探索与实践
2013-06-26 10:57:01    来源： 中国国土资源报    作者：郑美珍
编者按
今年全国土地日的主题是“珍惜土地资源，节约集约用地”。如何提高采矿用地节约集约利用水平，成为大家广泛关注的一个话题。
矿业用地作为衔接土地管理和矿产资源管理的重要环节，其有效利用的程度将直接影响土地、矿产资源的利用程度。由于采矿受地下资源赋存位置、开发成本、开发技术等条件的限制，使采矿用地与一般建设用地相比，用地规模较大，且使用期限由资源可开采年限所决定。而我国现行法律法规还没有针对不同年限采矿用地作出专门的规定，通常采矿用地也按照工业用地出让，出让最高年限为50年，以致企业复垦后的大量采矿用地囤积于企业内部，既无法充分发挥土地的利用效能，又影响矿山企业正常的经营。
2005年以来，国土资源部在全国四省（自治区），开展了短期采矿用地方式改革试点工作，取得显著成效，积累了许多宝贵经验。在土地供需矛盾日趋尖锐的大背景下，改革矿山用地管理制度，创新矿山节约集约用地模式，非常迫切和必要。

为解决资源有限性与发展需求不断增长之间的矛盾，国家越来越重视资源的节约集约利用，在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第六篇加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平中，提出加强资源节约和管理，完善土地管理制度，强化规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核等要求。
随着我国矿业的快速发展，采矿用地规模也不断扩大，而我国现行法律法规并没有针对采矿用地的特殊性作出具体规定，矿山用地粗放利用、违规使用及复垦土地闲置等问题普遍存在。如何提高采矿用地节约集约利用水平，探寻一条既能解决矿地矛盾又能保障国家、地方、企业、农民根本利益的采矿用地新模式，是国土资源法制建设面临的一个新课题。
粗放供地模式亟待改变
按照矿产资源勘探、开采的不同方式，矿业用地分为探矿用地和采矿用地。根据我国现行相关法律制度，探矿用地按临时用地进行管理，采矿用地则按建设用地中的工业用地进行管理。由于采矿用地的使用旨在开采地下矿产资源，而受地下资源赋存位置、开发成本、开发技术等条件的限制，使得采矿用地与一般建设用地相比，具有位置唯一性、使用期限由资源可开采年限所决定等显著特点。一些浅层矿产资源如铝土矿等的开采，由于工艺简单，开采周期短，基本三五年时间即可开采完毕，而深层资源如石油等的开采，尤其是资源赋存富集的地方则需要七八十年才可开采完毕。
根据我国现行法律法规的规定，工业用地出让最高年限为50年，但由于法律上缺少50年内不同年限出让的具体规定，实践中多按最高年限进行出让。这就造成了大量浅层开采的短期用地，在开采结束后，企业复垦后的大量采矿用地囤积于企业内部，既无法充分发挥土地的利用效能，又影响矿山企业正常的经营。如广西平果铝土矿自1994年开采到2005年试点工作之前，企业已累计积存采矿复垦后耕地近3000亩；中煤平朔煤业有限责任公司自1985年建矿以来，已累计复垦3万余亩，其中6600多亩具备可耕作的条件。
另一方面，随着我国城镇化、工业化的快速发展，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》对各产业用地布局的安排，到2020年，建设用地总面积将达到5.59亿亩，其中城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例将由2005年的30％调整到2020年的40％左右。可见，未来采矿用地的需求量仍将持续上升。改革采矿用地管理制度，提高采矿用地节约集约利用水平已迫在眉睫。
探索采矿用地方式改革
自2005年起，国土资源部积极探索开展短期采矿用地方式改革试点，先后批复了广西、山西、云南和内蒙古四个省（自治区）内五个采矿用地方式改革试点方案。其中，2005年以国土资函〔2005〕439号文批复广西平果县开展铝土矿采矿用地方式改革试点；2011年分别以国土资厅函〔2011〕715号、724号和949号文先后批复山西平朔露天煤矿、云南磷化露天磷矿和内蒙古鄂尔多斯市露天煤矿开展采矿用地方式改革试点；2012年以国土资厅函〔2012〕1393号批复山西范围内10座露天矿（煤矿和铝矿）开展采矿用地方式改革试点。最早实施的广西平果铝土矿试点已于2012年通过国土资源部的总结验收，其他试点正按照国土资源部的批复要求逐步推进。
据了解，国土资源部采矿用地方式改革试点涉及供地方式、审批制度、补偿方式及退出机制等内容。为确保试点范围明确、结果可控，国土资源部明确试点仅适用于矿体埋藏较浅，适合露天开采，采矿后易于复垦为耕地或者恢复土地原农业用途；采矿作业占地周期短，原则上完成采矿和土地复垦的实施周期不超过5年的采矿用地。在遵循企业、地方政府、农民三方自愿的原则基础上，由当地地方人民政府组织矿山企业按照《采矿用地方式改革试点方案编制与申报工作指南》的要求编制试点方案、申报试点。
试点的内容主要包括：一是改革现行采矿用地供应方式。对试点范围内的采矿用地，改变现行必须申请使用国有建设用地的做法，采取分期实施、分期供地、到期归还的做法，以临时用地方式使用农民集体土地。二是改革采矿用地现行审批制度。在试点范围内，采矿用地涉及占用农村集体土地的，不再实施征收，不转变土地用途，维持集体土地所有权性质和农村土地承包经营关系不变。采矿用地的申报审批，由采矿企业依据矿区规划和分期实施规划制定年度采矿用地计划和复垦规划，报省级国土资源管理部门批准并报国土资源部备案。三是改革现行采矿用地补偿方式。试点区内采矿用地的补偿，参照征地补偿标准的计算方式，按照采矿和土地复垦的期限确定补偿方案，在当地市县人民政府的统一组织协调下，由采矿企业与农村集体经济组织或土地承包经营权人按照平等协商的原则签订补偿合同（协议），按照合同（协议）约定进行补偿。四是建立采矿用地退出机制。采矿作业完成后，采矿企业负责对临时占用的土地在规定的期限内完成复垦，经验收符合标准，农业用地特别是耕地恢复原用途后，交还给原农村集体经济组织或土地承包经营权人。
八年改革试点卓有成效
经过近8年多短期采矿用地方式改革试点的实施，试点逐步显现其成效。以中国铝业广西分公司在平果县的铝土矿采矿用地方式改革试点为例，截至试点总结验收时（2012年4月），已累计完成五个批次8403.55亩临时用地的报批，累计完成工程复垦3330.16亩，完成土地归还1802.11亩（其余复垦后土地在组织验收和还地）。实现了政府、农民、企业、社会多方共赢、多方满意的局面。
试点具体成效突出表现为：一是通过采矿用地的制度改革，促进了土地的节约集约利用，促进了土地利用方式的转变。试点区内采矿用地管理制度、用地合同、复垦还地等各项制度和约束机制的建立，改变了土地利用方式，减少了采矿对土地的占用，有效控制了建设用地规模，促进了土地的节约集约利用。二是更好地体现了维护农民土地权益。采矿用地占用前试点单位与农民签订用地协议，采矿后及时组织工程复垦，复垦验收合格后及时组织还地，避免了因征地导致农民永久失地，保护了农民对土地的权益。三是有效保护了耕地。通过对采矿临时用地严把复垦技术标准、验收要求，改善了土地耕作条件，实现采矿用地复垦后质量不减反增的良好局面，实现了保护耕地前提下促进经济、社会发展的目标。四是有力地支持了企业发展。采矿用地制度的改革，解决了企业生产发展的需要，促进了企业的发展，同时，企业通过缴纳税收支持了当地经济的发展。五是促进矿产资源的开发利用。由于用地申报时间的缩短，提高了矿山企业开发利用矿产资源的周期，促进矿产资源的节约集约利用。六是为构建新的采矿用地管理制度提供了探索和实践。试点实施过程中建立的管理办法和操作规范，不仅确保了试点实施的有序开展，而且通过多年的试点总结，也形成了《采矿用地方式改革扩大试点方案》和《采矿用地方式改革试点方案编制与申报工作指南》两项制度化成果，为下一步国家建立和完善节约集约利用的采矿用地管理制度提供了很好的制度探索和实践检验。
按采矿年限弹性供地
国土资源部采矿用地方式改革试点实践证明，根据矿产资源开采所需年限，弹性设定采矿用地出让年限已成为工业用地制度改革的趋势。为进一步有效落实节约集约利用土地资源，构建适合新形势需要的矿业用地管理制度，促进土地、矿产资源的节约和集约利用，建议国家在采矿用地方式改革试点所形成制度成果及短期采矿用地管理办法研究基础上，结合土地管理制度改革的总体方向，尽快出台采矿用地管理的单行法律，构建采矿用地供地新模式。
一是通过法律明确采矿用地的出让方式。根据《物权法》的规定，工业用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。但由于采矿用地的特殊性，2007年国土资源部第3次部务会议修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，又将采矿用地排除在招标拍卖挂牌的范围之外，那么采矿用地究竟应以何种方式供应，目前法律上并不具体和明确，为避免纠纷的产生，维护法律的严肃性，急需通过法律给予明确。
二是通过法律明确采矿用地弹性出让年限的规定。以矿产资源开采所需年限确定采矿用地出让年限，并结合我国已探明矿产资源的赋存条件、开采特点、开采周期等情况，划分采矿用地弹性出让年限的等级，如以5年或10年为出让年限的划分等级。
三是通过法律明确不同年期出让采矿用地出让金的标准和支付方式。目前实践中采矿用地均按50年进行出让，其主要原因在于分年期出让，出让金的标准如何确定法律未给予明确，为使采矿用地弹性出让年限有效落实，急需通过法律明确弹性年限出让的采矿用地出让金标准和支付方式。
四是通过法律明确采矿用地复垦及归还的要求。为促进采矿用地的及时利用和归还，应明确采矿用地复垦的技术标准、验收要求、复垦后土地归还的程序以及土地归还后地籍信息变更的处理等。

5771001803090012095 579036822859633082
5771001803090012386 576137399735760696
5771001803090013594 578077579902515512
5771001803090012387 577164982601818051
5771001803090012138 572131192158918326
5771001803090012359 579036822361076053
5771001803090012356 576135286143791742
5771001803090012355 575087869704693279

17088100343355274 101229944325833379
17088100343355275 101866732938832008
17088100343356107 101581152501500522
17088100343356108 101000180059871732
17088100343354295 101074194142687017
17088100343356184 101878660869628802
17088100343356185 101775831174086674
17088100343356109 101086014373572846
17088100343356110 101152207216014916
17088100343355237 101027041605702709
17088100343355238 101229364861425414
17088100343356169 101862204402635718
17088100343354928 101760654089788804