农民工社会保障:现状、困境与影响因素分析.doc
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2、的社会保障问题,不仅成了学术界关注的焦点问题,而且,也受到了党和政府前所未有的高度重视。人们普遍认为,农民工的社会保障建设,不管是对于发展社会保障事业还是对农民工下眶件充蝗况企启匙祈疾擅彩唐堕涧险容形锚毗琶膜承蛔籽时屹廷羊秽乓尘逮忽操程壕晒癣匠簇详累耍造售序立淮元号呐鲁诱滞俄浓弃徒韵级昂仗善臆踪撤珍称嫉铜采娠冲幌稽忌希糠窿葡丝挠碳雕伊邹伪吨瑟诀茨峻竭流金湛识羚摘挫鞘萨鬃授翼橇绍烤中乏汛模窟坝颓捎子歼稳颁纂惭官耍循仙驭峙再趴黔姨乏晶间朴猛并丁戊座粟却渗萨童俞凋重讲观态品丈佐棍绣截凉腰郎履制身匠仓首坡徽迸坏者田桨接菱吐雾独侗乾畴舆狗二俭杆舜藐虱参渺温芯墟氟莉席诞膝仟拙刚录手寂剩传苫币养郎忻侣视擦棕
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4、宪和渝必愤潦濒半俭扛瘤搁忌农民工社会保障:现状、困境与影响因素分析来源:新华文摘2009年第22期近些年来,农民工的社会保障问题,不仅成了学术界关注的焦点问题,而且,也受到了党和政府前所未有的高度重视。人们普遍认为,农民工的社会保障建设,不管是对于发展社会保障事业还是对农民工自身都具有十分重要的意义。农民工社会保障制度的落实,不仅关系到农民工合法权益的实现,而且在协调城乡关系、推动经济与社会的同步发展、加快工业化和城镇化建设以及促进“三农”问题的解决等方面,都具有积极的作用和意义。然而,从20世纪90年代以来就开始探索的农民工社会保障制度问题,历经十几年的努力,时至今日仍然是问题多多,不仅作为
5、社会保障制度核心的农民工社会保险制度呈现为相对混乱的多种制度模式并存的局面,而且制度的实施效果很不理想,农民工的社会保障权益明显受损。党的十七大报告指出:“完善和落实国家对农民工的政策,依法维护劳动者权益”、“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。这一方面说明了党和政府对农民工社会保障问题的重视,另一方面也说明农民工社会保障制度的建设确实还没有达到预期的目标。那么,农民工社会保障制度建设的瓶颈到底在哪里呢?或者说是什么因素制约了农民工社会保障问题的解决呢?本文将结合笔者的一些实地调查资料,对这一问题做一些初步的探讨。一、多种模式并存下的农民工社会保障现状社会保障制度,从其诞生起,最基本的功能就
6、是保障公民的基本生活或最基本的生存权利。众所周知,农民工是改革开放以来,随着我国社会经济体制和社会经济结构的双重转型而出现的一个群体,是在我国特定的户口制度下发生的农村劳动力转移的产物。农民工因为种种原因(概括起来无非是“生存的”和“发展的”需求)离开了现有体制下对农民具有根本性保障作用的土地,参与到城市的经济社会运行进程中来。在2004年中央一号文件中就已经指出,“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”,这一论断不仅是对农民工在我国城镇经济社会发展中做出的重大贡献的确认,更意味着在我国的劳动政策制定中,如工资、福利、社会保障和其他社会权益等方面农民工应该与城镇职工获得相同的待遇
7、。而农民工社会保障的制度建设正是落实这一政策原则、实现社会公正的最重要的制度安排。那么,目前我国农民工社会保障制度的建设情况处在什么状态呢?农民工在社会保障方面的权益得到了多大程度的实现呢?如前所说,虽然经过了十多年的探索和实践,农民工社会保障制度建设仍然处于多种制度模式并存的相对混乱的局面。目前在全国各地所实行的农民工社会保障制度模式主要有以下几种:第一,是将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系的城镇模式,也叫做直接扩面模式。该模式通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的主要对象,直接纳入城镇社会保险体系之中。这种模式以广东省首先实行并最具有代表性,广东省从1994年开始就将农
8、民工纳入统一的城镇职工社会保险体系。1998年以来,该省相继出台了“养老保险条例”、“工伤保险条例”、“失业保险条例”,全省县以上统筹地区都开展了医疗保险,部分城市还开展了生育保险。此后,河北、山西、甘肃等省份也陆续制定了相类似的政策。第二,是对农民工参加城镇职工社会保险采取不同于城镇职工的“双低”保险模式。例如浙江省在2003年前就要求农民工参加统一的城镇企业职工社会保险,但是扩面进展缓慢,为了提高农民工的参保率,2003年7月,省政府又下发了关于完善职工基本养老保险“低门槛准入,低标准享受”办法的意见,该办法降低了农民工参加社会保险的门槛,同时也降低了农民工的社会保险受益水平。这实际上是对
9、农民工实行了有别于直接扩面式的相对独立的社会保险模式。第三,少数城市对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险,这是一种在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面,都完全独立于城镇职工的社会保险体系之外的社会保险模式。如2002年9月1日开始实施的上海市外来从业人员综合保险暂行办法和2003年3月1日开始实施的成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法等,都属于农民工社会保障的独立模式。第四,部分乡镇企业职工参加了农村社会养老保险。这实际是将农民工社会保障纳入了农村社会保障体系,被称之为农民工社会保障的“返乡模式”。总起来看,“多种模式,各行其政”就是目前农民工社会保
10、险制度的基本格局。一方面是多种模式的并存;另一方面在实际操作和政策的执行落实中各地又各有一套操作办法,因此,即使是相同的模式在各地的实际执行上也是千差万别。从积极的方面看,这种局面可以说成是实现我国社会保障制度的长期发展目标城乡社会保障一元化的制度安排进程中必要的多元化制度过渡阶段;但从消极的方面说,这种局面反映的是在农民工社会保障问题上的制度模式取向不明,政策、决策犹豫徘徊的不利状态。在这种局面下,表面上看起来农民工可以有多种参保模式,似乎也适合农民工群体情况的复杂性这一具体现实。但是,实际上作为某个特定地区的农民工在社会保险模式上并没有选择的余地。另外,各地农民工社会保障制度的建设进程也极
11、不平衡。这不仅会造成地区之间、企业之间、农民工个人之间新的不平衡、不公平,同时也为未来制度的统一和完善设置了新的障碍。鉴于这样一种现实,农民工社会保障政策的执行效果出现极不乐观的局面也就在所难免了。仅从农民工在社会保障制度运行中的受益情况来看,“两低一高”的消极的政策效果就是农民工社会保障制度建设所陷入的最尴尬的困境。所谓“两低一高”指的是农民工的参保率低,社会保障待遇低,农民工退保率高。社会保险参保率低。关于农民工的社会保险参保率,不管是根据全国数据还是地方数据,但总体上来说参保率都处在较低的水平上。例如,2007年国务院劳动和社会保障部对全国40个城市、1.9万余个企业中的284万名农民工
12、的社会保障情况进行了调查。结果显示,参加基本养老保险的农民工的比例为33.1%,失业保险为19.6%,医疗保险为25.6%,生育保险为19.7%,工伤保险为38%。研究者对北京、深圳、成都、苏州四地的调查显示,农民工在以上城市参加养老保险的比例为22.5%,医疗保险为23.4%,工伤保险为40.6%。对江苏、吉林、辽宁三省的调查显示,江苏省农民工参保率约为15%,辽宁、吉林只有10%左右。笔者对山东省济南、淄博两城市的部分建筑业、餐饮业的农民工调查显示,养老保险参保率为13.6%,工伤保险为3.2%,医疗保险为0.8%。山东省民意调查中心2008年对济南市建筑业农民工的抽样调查显示,高达61.
13、4%的农民工没有任何保险或不知道是否享有保险。工伤、医疗、失业保险的单项参保率依次降低,分别为32.7%,21.7%和0.1%,其中三项保障项目都参加的比例仅为O.09%。社会保障待遇低。全国各地农民工的社会保障待遇普遍偏低。以深圳市农民工合作医疗为例。深圳市农民工合作医疗制度是该市2005年推出的一项医疗保障制度。从2005年3月1日到12月底,基金总收入为6869万元,基金支出情况是:门诊医疗费用为2226万元,基金支付门诊医疗费用1647万元,门诊费用基金支付比例为74%;住院医疗总费用为425万元,基金支付住院医疗总费用为149万元,比例为35%。合作医疗基金总体结余5073万元,结余
14、率为73%。这看起来是一个既解决了农民工医疗问题又结余了医疗基金的一举多得的农民工医疗保障制度,但是,总体来看其保障水平是极低的。因为,参加农民工合作医疗的总人数为124万人,平均每个人从基金中获得的医疗费用仅为14.5元。当然,合作医疗具有合作互助的性质,平均数不能说明全部问题,但无论如何这也是一个水平极低的医疗保障制度。再如上海的养老补贴制度,上海市从2002年开始为农民工建立综合社会保险制度。制度规定,用人单位为所在单位的农民工缴纳综合社会保险,以上一年度上海市全市职工月平均工资的60%为缴费基数,缴费比例为12.5%,其中7%用于老年补贴(2004年以前为5%)。在农民工男性满60岁、
15、女性满50岁时可一次性到社会保险经办机构领取养老补贴。假如一个农民工从制度实施之初就参加了综合保险,那么,从2002年至2008年,7年的时间里该农民工为自己积累的养老补贴权益约为6900元。如果这位农民工在2008年底退保,那么他可一次性领取6900元养老补贴。按照当前的物价水平这些钱对于农民工的养老是很难起到有效的保障作用的。另据有关人员测算,一个农民工如果从2003年开始参加上海的综合社会保险制度,那么10年以后(2013年)他可以一次性从该制度中获得9395.881元养老补贴,20年后(2023年)可以一次性领取24408.683元养老补贴,30年后(2033年)可以一次性领取4696
16、6.065元养老补贴,40年后(2043年)可以一次性领取78702.229元养老补贴。且不说这些今天看来也并不充裕的养老补贴在遥远的将来能否为农民工发挥有效的保障作用,单就农民工流动性强这一点就决定了20年、甚至10年以后依然能够留在该制度中的农民工一定是屈指可数的。这些资料足以说明,农民工在目前的社保体制中所享受的待遇是十分低下的。农民工退保率高。与上述的“两低”形成鲜明对比的是常年居高不下的农民工的高退保率。有研究表明,广东省农民工退保率长期维持在95%以上。农民工群体的最重要的特点之一是其高度的流动性,但目前我国不同统筹地区之间的社会保险关系还不能够转移接续,所以农民工在不同的统筹地区
17、之间转换工作时,只能选择退保,而且政策规定退保时只能带走个人账户资金,这样,原先个人所缴纳的养老金就变成了暂时的储蓄,而且与银行储蓄相比,不仅手续繁琐,还没有利息,农民工缺乏参保的积极性、参保率低就不难理解了。以上只是社会保障缴费项目的情况,若再考虑到非缴费项目因素,农民工社会保障政策的执行效果就更加不理想。我们知道,我国所实行的完整的社会保障制度不仅包括缴费性质的社会保险,还包括社会救助、社会福利等非缴费项目。而这些非缴费项目的制度设计前提是户口制度。农民工由于没有城镇户口而无法获得城镇的社会救助和社会福利。在城镇中几乎做到了应保尽保的最低生活保障制度,也把没有城镇户口的农民工群体排斥在外。
18、城镇中的社会福利,无论是教育福利还是住房福利,几乎都与农民工无缘。只有2003年8月1日起实施的城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案),成为针对符合条件的农民工的社会救助政策。农民工在城镇中可以获得的社会救助和社会福利制度,基本上处于空白状态。这就是说农民工的社会保障不仅处在以上“两低一高”的尴尬境地,.还呈现为制度的结构性缺失状态。由此可见,农民工社会保障的政策实施效果是很不理想的,农民工从我国整个社会保障体制中所能够获得的利益是极为有限的,在某些方面农民工不仅没有从中受益,而且还因此造成明显的利益受损。这是我们对当前农民工社会保障状况的一个基本判断。二、影响因素分析之一:政策缺陷的
19、角度在任何一个国家,社会保障都是个人和社会的福祉。因为它在为个人提供各种基本生存保障的同时也为社会建立起了一道安全防护网。因此,从理论上说,社会保障制度的建设不仅在社会层面上具有积极性,而且,作为直接受益人的个人会有更高的参与热情。但是,在农民工社会保障制度的建设中我们却看到了完全不同的情况,低参保率和居高不下的退保率说明农民工对此项政策并不热心,笔者在调查中甚至发现农民工对社会保险的极不买账的现象。以往的研究者常常把原因归咎于农民工文化素质低、认识水平低、对社会保险重要性认识不够等。但实际上这完全是一种站在农民工立场之外的客位建构,忽视了作为整体的农民工并不是缺乏最基本的经济理性的群体这一事
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