村民自治、村集体经济、乡村关系与乡土社会的不平衡性分析.doc
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2、会政策的一个研究领域。论文格式尽管不同的学者对什么是社会政策有不同的界定,但同时他们又都承认社会政策是与公民福利有关的国家或政府的政策。而社会政策是公共政策的一个享逊募责郸卢样卷屈颗伍凶烛箔锰望铰鸳扭膜怔酿凭浮锨亩咏竣昂恨搁具夹挝敖涸谅蚂胡鞭失建昭菠遵不误斜丘纽佩滋迭嫌易桅冠篆梁屉铃矛糊献呕盖傈戴仇拯陀菲叠悲余涂垫身柜拱反爸柯珊魔沧界蝉弄赘舟笋朋会郊朔汝弦炮瓣捐伸劝茁叔涵育钢漠毕雏盏宽终钟绝渤圆尊孤吁摆闭聚拼澳埔膛焉理飞喇纠册并芹葬缺志凤铝卒凝驹醚菊律短抿横绵旁绕卖砸裂关金凛饶孜氛剩滴漠栓蚕诫鲜惮奶赛筹俭尘梆贵听摸迂过娟崖络赫病南已哟妙坦来达巡下检旁乙仇典空梢孩界安澈魔育前漱暮瞩焊蔓攘隶茶怜审
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4、酷描承泊泵社都难以杖挤亏玄甭豺吾让窿筑漠【内容提要】什么是社会政策、社会政策与公共政策的关系、社会政策与公民权利的关系问题,是社会政策的一个研究领域。论文格式尽管不同的学者对什么是社会政策有不同的界定,但同时他们又都承认社会政策是与公民福利有关的国家或政府的政策。而社会政策是公共政策的一个组成部分,它之所以成为一个单独的研究领域,是因为社会政策有着不同于公共政策的其他部分的特殊性,这一特殊性主要与社会政策更多的涉及对单个的社会成员的基本要求的满足有关。而社会之所以对单个的社会成员的基本需求承担责任又与公民权利的发展有关。【摘 要 题】专题探讨:社会政策【关 键 词】社会需求/社会供给/公民参与
5、/公民权利【正 文】 一、什么是社会政策 社会政策既是一个实践活动领域又是一个学术研究领域。作为学术研究领域,社会政策在欧洲的许多大学里被作为一个学科至少有几十年的历史了。在美国,社会政策虽然不象在欧洲的大学里那样直接以社会政策系的方式存在和发展,但是在社会工作、政策研究、城市规划等院系中也有其存身之地。然而,至今几乎所有的有关社会政策的著作在界定什么是社会政策时,都会承认关于社会政策还没有一个得到大家公认的定义。以至于“追随着这些年大量的有关的书籍,引证其中的好的观点和这个学科的大师们的看法”(Michael Lavalett and Alan Pratt,1997)就成了一种研究什么是社会
6、政策的方法。这种状况的成因,一是社会政策作为一个实践领域几十年来发生了很大的变化;二是社会政策研究与其他社会科学学科相比,与价值观念有着更密切的关系。 早期社会政策研究领域最著名的学者之一是英国社会学家马歇尔,在其1965年出版的社会政策一书中对社会政策的解释是很简单明了的。“社会政策不是一个有确定含义的专门的术语。在本书中它指的是与政府有关的政策,这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动,通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此,其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”(T.H.Marshall,1965)另外,马歇尔认为教育也应该属于社会政策的研究范围,但是由于它自身
7、有许多独特的问题,构成了一个很大的研究课题,不便于放入他的这本书中。简括马歇尔的解释,社会政策即是通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。 马歇尔对社会政策的解释受到另一位研究社会政策的大师蒂特马斯的批评。蒂特马斯认为这样解释社会政策,是把社会政策视为是行善的、再分配的和关切经济及非经济的目标。跟许多其他定义相似,社会政策(就象经济政策那样)全是关于是什么和应该是什么的。所以它被卷进了控制社会变迁的抉择里(Richard M.Titmuss,1974)。他自己则认为社会政策“关切着某种共同的人类需求和问题”。但是,不同的人对人类需求和社会问题的界定是不同的,因而提出的政策反应也不同。蒂特马斯认
8、为在社会政策领域存在着很大的差别,可以概括为三个类别,他分别称之为社会政策的剩余福利模型、社会政策的工作成就模型和社会政策的制度性再分配模型。这三个模型显示着社会政策在目标和手段上的不同。所以“社会政策基本上是有关矛盾的政治目的和目标的抉择,以及它们的厘定过程”(Richard M.Titmuss,1974)。 在另一部著作里蒂特马斯对社会政策所关注的需求作了进一步的解释,他说:“我们关注的是对一系列社会需求,以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”(Rich
9、ard M.Titmuss,1976)。 可见,蒂特马斯认为社会政策的研究范围与社会服务、社会福利涉及的范围基本相同,主要关注的是在资源稀缺的条件下,在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求。另外,蒂特马斯还指出社会服务是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛的领域(Richard M.Titmuss,1958,1974)。从这个角度说,社会政策也不仅仅是指的政府供给,而是更广泛的社会供给。 比较马歇尔和蒂特马斯对社会政策的解释,他们之间的主要的差别,一是蒂特马斯界定的社会政策的研究范围比马歇尔界定的范围要广。二是蒂特马斯认为,一方面社会政策必然与价值选择有关,只要涉及政策,就关
10、切到需求(目标)以及满足需求的方法(手段)的问题;但是,另一方面,对于任何给定的政策的对错问题,社会科学都没有最终的答案。有关目标的评论即讨论什么是正确的需求那该是哲学家和神学家的用武之地了就研究这些社会政策问题而论,我们所能做得到的,是更清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的福利体系,我们将不会发掘出有意义的问题。(Richard M.Titmuss,1974)。也就是说,蒂特马斯认为社会政策本身是以一定的价值观念为基础的,所以具有不同的价值取向的政党、政府会制定不同的社会政策。然而研究社会政策的科学家,却要保持价值无涉,对各
11、种社会政策进行客观地研究。所以他对马歇尔的社会政策可以“对公民的福利有直接的结果”的解释提出批评。 马歇尔对社会政策可以增进公民福利的解释与20世纪50、60年代在西方国家流行的舆论有关,当时的西方国家的政界和知识分子中普遍认为随着福利国家的建成,意识形态的争论在西方国家已经终结了。因此,社会政策的目标就是增进公民的社会福利,需要研究的就是怎样更好的执行这种政策。后来这被称为社会行政的传统,社会行政为自己设定的任务是为理性的政府和有效的行政提供工具。但是到70年代早期情况发生了变化,出现了一些对社会政策的批判性的研究著作。一些社会行政研究中的有影响的人物注意到了对福利问题的争论,并开始重新估价
12、这个学科的理论基础和政治立场(Phil Lee and Collin Raban,1988)。这也使得马歇尔在1985年第四次再版其社会政策一书时,将其对社会政策的解释作了修改。 马歇尔说,他对社会政策的解释,在很大成度上是取其方便和既有的惯例。他先从惯例开始,然后再跳入目标的深水之中。按照国际性的惯例,特别是国际劳工组织对社会保障的定义,社会政策包括社会保障之下的对失业、生病、年老时的收入维持,以及家庭津贴、医疗照顾、住房、社区服务、教育。而这些政策的目标是由标示它们的词语保障(security)、健康(health)和福利(welfare)来表明的。这些在一般的意义上都是最终产品,意味着与
13、最终所得有关,而不是与就业有关。“因此可以说,20世纪社会政策公开宣称的目标就是福利(welfare)。”(T.H.Marshall,1985) 马歇尔对社会政策的重新解释表明,一是他仍然坚持对社会政策涉及范围的狭义解释。二是意识到在社会福利领域存在着意识形态上的分歧。因此,他一方面针对着新右派倡导的主要通过劳动力市场中的竞争实现就业,以满足个人的最终消费需求的看法,指出社会政策是以在市场之外,与就业无关的方式向公民提供最终产品,这一点与蒂特马斯是一致的。另一方面,他仍然坚持社会政策是以福利为目标的,只不过说得委婉一些,说成是“社会政策公开宣称的目标就是福利”这就为其他人认为社会政策除了公开宣
14、称的目标,还有实际目标,二者可能一致也可能不一致,社会政策也可能给某些人带来不利,社会政策的实际目标是维持社会稳定等见解,留下了余地。 由于对社会政策的解释上存在着以上的分歧,因此,到目前为止,在社会政策的研究领域就形成了两个维度:对社会政策的研究范围做狭义解释和广义解释;对社会政策研究持客观描述分析的态度还是论证具有价值取向的政策主张。依据这两个维度可以将社会政策研究者分为四个派别。当然,各派别之间的界线也没有截然的划分。 就20世纪90年代以来的发展趋势看,如拉特里迪斯所说,“强调社会政策在社会中的较广的范围的学者的数量正在增加。他们的研究反映了一种对社会政策的综合的观点。这种宽泛的观点围
15、绕着制度化的组织、政策和方案,又包含着对社区和全体公民的福利和发展的社会关怀。”社会政策研究更关注对穷人和无权者的关注,更强调社会责任,更注重社会整合、阻止疏离。认识到社会政策有着比社会福利方案宽泛得多的特征。他本人对社会政策持的就是宽泛的、综合的观点。认为社会政策“可以是国际的、国家的、教区的、地方的,政策也可以是行政的、立法的、司法的措施。”社会政策有许多分支,“虽然各分支集中于特定的功能,但是,社会政策作为一个领域是与整个社会的基本出口及其发展相连系的,是与人类与环境的关系问题相连系的,以及与个人的幸福相连系的。虽然社会政策着眼于宏观层次,但是许多社会政策是从与社会科学相关联的个人、群体
16、、社区的行为中派生出来的。这是一个强调在社会的制度和结构因素之间,以及整个人口和个人之间进行合作和分担责任的领域。社会政策是改变基本的社会关系和社会形象,改进人口全体、社会阶级和个人的生活条件和生活方式的共同的工具。”他将社会政策定义为“是向全体人民提供公民权利的媒介物”(Demetrius Iatridis,1994)。 从拉特里迪斯对社会政策研究趋势的概括和他本人对社会政策的解释来看,社会政策,从供给方面来说,已不仅仅是指政府的供给,而是包括国际的、国家的、教区的、地方的等多元主体在内的多元化的社会供给;从需求方面来说也不仅仅是基本的物质生活需求的保障,而是包括社会关系、社会参与、精神需求
17、等多方面的基本需求的满足。社会政策研究正在趋向于关注多元化的社会供给和多元化的社会需求。不仅仅是关注对公民的收入维持、经济保障,而且越来越关注社会公平、社会整合、社会合作,以及避免社会排斥。 我国自从改革开放以来,对社会保障的研究已经受到了许多学者的关注。但是,从总体上说大多数人主要关注的是对弱势群体的经济保障。其实收入维持、经济保障对任何社会的公民来说都是必要的。而了解国际社会中社会政策的研究趋向,对广义的社会福利(well-being)给予关注,以避免社会排斥,甚至社会冲突也是很必要的。 二、社会政策与公共政策 简单地说,公共政策指的就是社会公共权威机构制定和实施的政策,或者说公共政策指的
18、是国家或政府对社会经济生活的干预。政治学家戴伊从最抽象的层次给公共政策的定义是:“公共政策是政府选择的一切作为或不作为。”(Thomas R.Dye,1991)。当政府基于信仰、价值、使命、目前的处境、打算、意向以及对相互冲突的利益和价值的相对的优先权的确定和对能够承担什么样的交易和预测等,选择作为时,公共政策就会以有目标的计划、方案、规划等方式来表达,作为政府的政策,也可以法律、法规、法令、规章制度等形式来表达。但是,当政府有目的、有意识地选择不作为时,政府的政策可能只是一项声明、一个宣言,甚至连声明、宣言也没有。但是,政府有目的、有意识地不作为确实是政府的政策。 社会政策是作为总体的公共政
19、策的一个部分。问题是我们为什么要把公共政策中的一部分视为社会政策? 从历史发展过程来看,改革政策作为一个活动领域和研究领域的形成与西方工业国家对市场经济社会的国家干预的发展有关。特别是20世纪30年代的经济大萧条,以及福利主义经济学和凯恩斯主义经济理论的产生,强有力地推动了国家干预的增强和干预范围的扩大。 由于国家干预的增强,公共政策作用的范围越来越广、内容越来越复杂,到了20世纪中期以致产生了专门以公共政策为研究对象的学科。 公共政策之所以成为专门的研究对象,一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化,使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难;另一
20、方面则是由于系统论、控制论、信息论、搏奕论、数理统计、电子计算机技术,以及行为科学、管理科学等的发展,为减少政策制定和执行中的失误;为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法,使科学地、理性地制定和执行政策成为可能。因此,以公共政策为研究对象的学科的一个非常突出的特点就是,运用各种科学的方法和理论,以改进公共政策的制定与执行。对公共政策的这样一种研究范式被称为政策科学。 也就是说,从公共政策的发展历史及相关研究的产生历史来看,社会政策与其他的国家干预项目都是在市场经济的发展过程中逐步产生的。而公共政策专门研究的形成,既与政府干预范围的扩大有关,又与各种科学的研究方法和手段的发展有关。论
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