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项目采购与合同管理(讲义).doc
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1、项目采购与合同管理(讲义)崔和瑞(华北电力大学经济管理系,博士,教授)20世纪80年代以来,技术的进步大大提高了生产率,而经济全球化则为利用外部资源提供了便利。利用外部资源可以取得他人的技术,减少资金的投入,克服进入他国市场的障碍,利用他人的地理优势,降低投资风险,利用他人满足客户的急迫要求,保证稳定的原料来源,提高项目成果交付能力等。要做到以上各点,项目管理人员必须提高项目采购和合同管理能力。项目采购管理(Project Procurement Management)是项目管理的重要组成部分。项目采购管理几乎贯穿整个项目生命周期,项目采购管理模式直接影响项目管理的模式和项目合同类型,对项目整
2、体管理起着举足轻重的作用。项目采购管理在项目管理这门新兴学科中被赋予了全新的概念。PMBOK将项目采购管理定义为:“为达到项目范围而从执行组织外部获取货物或服务所需的过程。”世界银行(The World Bank)将项目采购分为工程采购(Procurement Of Works)、货物采购(Procurement Of Goods)和咨询服务采购(Procurement Of Consulting Services)。本章从美国项目管理学会(PMI)提出的项目采购管理的基本概念入手,以世界银行工程项目采购、货物采购和咨询服务项目采购为主线,概括介绍世界银行采购管理的一些内容和运作模式以及在项目
3、实施过程中合同管理常出现的问题及其处理方法。1 采购管理概述采购指从项目管理或执行系统外部获得项目所需土建工程、货物和咨询服务(以下统称产品)的完整的采办过程,按世界银行(The World Bank)的定义,项目采购包括以下内容:11 工程采购(Procurement Of Works)工程项目采购即土建工程采购,它属于有形采购,是指通过招标或其他商定的方式选择合格的工程承包单位,承担项目工程施工任务。如修建高速公路、大型水电站的土建工程、污水处理工程等,并包括与之相关的服务,如人员培训、维修等。12 货物采购(Procurement Of Goods)货物采购属于有形采购,是指购买项目建设
4、所需的投入物(如机械、设备、材料等)及与之相关的服务(如运输、保险、安装、培训、维修等)。13 咨询服务采购(Procurement Of Consulting Services)咨询服务采购不同于一般的货物采购或工程采购,它属于无形采购,主要指聘请咨询公司或咨询专家提供项目投资前期准备工作的咨询服务(如项目的可靠性论证)、工程设计和项目招标文件编制服务、项目管理或施工监理等执行性服务、技术援助和培训服务等。14 项目采购的主要过程各种类型的项目采购,如工程采购、货物采购、咨询服务项目采购或IT项目采购都有其共性。在美国项目管理协会PMI的项目管理知识体系PMBOK2004版中,项目采购管理的
5、主要过程包括:(1)采购规划确定采购何物及何时如何采购;(2)发包规划记录产品、服务或成果要求,并确定潜在卖方;(3)询价根据情况获取信息、报价、投标书、报盘或建议书;(4)选择卖方评定报价,选择潜在的卖方,并与卖方洽谈书面合同;(5)合同管理管理合同以及买卖双方之间的关系,审查并记录卖方当前的绩效或截止到目前的绩效,管理与合同相关的变更,以确定所需要的纠正措施,并在适当时管理与项目外部买方的合同关系;(6)合同收尾完成并结算合同,包括解决任何未解决的问题,并就与项目或项目阶段相关的每项合同进行收尾工作。上述过程不仅彼此交互作用,而且还与其他知识领域的过程交互。根据项目需要,每个过程可能涉及一
6、人或多人或集体所付出的努力。每个过程在每个项目中至少出现一次。根据上述知识体系、结合我国的项目管理实践,我们认为项目采购管理一般性的主要过程应包括以下内容:(1)、采购计划编制采购计划是指项目中整个采购工作的总体安排。采购计划包括项目或分项采购任务的采购方式、时间安排、相互衔接以及组织管理协调安排等内容。采购计划的编制依据是:范围说明书、产品说明书、市场状况、约束条件、其他计划。在采购计划的编制中,凡是可获得的其他计划都应该作为编制基础而给予充分考虑,通常必须考虑的其他计划有工作分解结构、初步成本和进度计划估算、质量管理计划、风险控制计划等。采购计划编制的结果有二: 第一、采购管理计划。采购管
7、理计划应说明如何管理从询价计划到合同收尾的整个采购过程。根据项目需要,采购计划可以是正式的或非正式的、非常详细的或概括的。它是总体项目计划的分项。 第二、工作说明书。工作说明书应该根据采购项目的性质、买方的需求及采购合同的形式足够详细地说明采购项目,以方便预期的卖方确定其是否具备提供该项目拟购产品的能力。工作说明书应尽可能地明确、完事和简练,它应包括对所附属服务的说明书,如所购产品对项目结束后的运作支持。在一些应用领域,对工作说明书有具体的内容、格式要求。(2)询价计划编制询价计划编制包括建立支持询价工作所需的文档和形成采购评价标准的整个过程。询价计划编制的依据是:采购管理计划、工作说明书、其
8、他计划编制的结果。其他计划应该作为采购计划编制的一个环节而再次被审查,需要特别注意的是询价计划的编制应该与项目进度计划保持高度一致,这是项目实现进度、成本控制的基本保障。询价计划编制的结果有二: 第一、采购文档。采购文档用于向可能的卖主索要建议书。根据项目采购主要考虑的评价指标情况,采购文档会有不同的名称,如采购主要考虑价格因素时,采购文档被称为“投标”或“报价”;当采购主要考虑非价格因素如技术、技能或方法时,采购文档通常采用“建议书”这一术语;此外采购文档常用的名称包括投标邀请、邀请提交建议书、邀请报价、谈判邀请和承包商初步答复等。有时采购文档这些术语会相互交换使用,应注意不要对使用某一术语
9、可能带来的暗示意义作无保证的推测。采购文档应方便可能的卖方作出准备、全面的答复为目的进行构架设计。它们通常包括有关的工作说明书、对于期望的答复形式的说明书和所有必要的合同条款。 第二、评价标准。评价标准用于对建议书进行排序或评分。如果项目采购可以迅速地从多个可接受的来源中获得,则评价标准可能仅限于采购成本;否则就必须确定其他的采购评价标准并形成相应的文档。除采购成本标准外,常用的其他采购评价标准有卖方的信誉、技术能力、管理方法、财务能力等。(3)询价询价是从预期的卖方获取有关项目需求如何被满足的意见反馈(建议书或投标书)。本过程绝大部分实际工作由可能的卖主承担,一般说来,这时候项目没有成本。询
10、价通过召集投标者会议或广告的形式进行。询价的依据是:采购文档、合格的卖方清单。询价的结果是取得建议书(或投标书)。建议书(或投标书)是卖方按照有关采购文档的要求准备的说明,是提供项目所需产品的能力和意愿的说明文档。(4)供方选择 供方选择包括接受建议书(或投标书)及选择供货商的评价标准。在供方选择决策过程中,除了采购成本以外,还可能需要评价许多其他因素,如可接受卖方按时交货的能力的评价;分别评价建议书技术(方法)部分和商务(价格)部分,或投标书的技术标和方法标;对于关键产品,可能需要有多个供方等。对主要采购项目,这个过程可以重复。根据初步建议书,列出合格卖主的短名单,然后根据更为详细和综合的建
11、议书进行更为详细的评价。供方选择通过合同谈判、量化定性指标的加权评价、编制采购成本估算等方法,以建议书(或投标书)、评价标准、组织政策为依据进行。供方选择的结果就是与被选择的项目采购供货方签订采购合同。合同是一个约束双方的协议,使卖方有义务提供规定的产品,并使买方有义务付款。虽然所有项目文档都经过一定形式的审查和批准,但合同的法律约束性常常意味着合同可能需要经过更广泛的批准过程。总之,审查和批准的重点是:应保证合同文本说明的是能够满足项目特定需求的产品和服务。(5)合同管理合同管理是确保卖方履行合同要求的过程。对于具有多个产品和服务承包商的大型项目,合同管理的一个关键方面是管理各个承包商之间的
12、组织界面。合同关系的法律属性要求项目队伍应清醒、强烈地意识到在管理合同中所采取行为的法律含义。合同管理包括在合同关系中应用适当的项目管理过程,并把这些过程的结果集成到项目的整体管理中。当涉及多个承包商和多种产品时,这种集成和协调经常在多个层次上发生。合同管理也有财务管理的成分。付款条款应在合同中定义,并建立卖方执行进度和费用支付的联系。合同管理通过合同变更控制、项目绩效报告、成本支付控制等方法,依据合同、卖方工作结果、合同变更申请及卖方发票等材料进行。合同管理的结果有二:第一、来往函件。合同经常需要买方、卖方通过某些书面的文档进行沟通,例如对不满意绩效、合同变更或澄清的警告。 第二、合同变更。
13、通过适当的方式对变更(批准的或未批准的)进行反馈,并及时地更新项目计划和其他有关文档。(6)合同收尾合同收尾类似于管理收尾,它涉及产品核实(所有的工作是否正确、满意地完成)和管理收尾(更新记录以反映最终结果,并为将来使用而对这些信息归档)。合同条款可以对合同收尾规定具体的程序。合同收尾依据的资料就是合同文档,其内容包括(但不限于)合同本身及其附带的所有支持性进度计划、申请和批准的合同变更、任何卖方编制的技术文档、卖方绩效报告、发票和支付记录等财务文档,还包括与合同有关的检查结果。合同收尾的结果有二:第一、合同归档。合同执行完毕应对项目采购作出一套完整的最终的记录并归档管理。 第二、正式验收和收
14、尾。正式验收和收尾的要求,通常在合同中定义。当项目从执行组织以外获得产品和服务(项目范围)时,对每项产品和服务都执行一次从询价计划编制到合同收尾的过程。必要时,项目管理班子可能会寻求合同和采购专家的支持,并且让这些专家作为项目队伍的一员,尽早参与某些过程。当项目不从组织以外获得产品和服务时,则不必执行从询价计划到合同收尾的过程。15 项目采购的方式和程序世界银行根据对采购的基本要求,逐步发展形成了采购工程、货物和服务的各种方式,并在采购指南中作了具体规定,这些采购方式和程序还在不断审查修订、改进,以适应世界银行精选市场的变化。招标程序是为了使项目执行单位能够经济有效地采购到所需的土建、货物和服
15、务,并保证世界银行成员国的供货商和承包商有一个公平参与投标竞争的机会,使世界银行的采购政策和原则得以贯彻执行。通常的采购方式可分为招标采购方式和非招标采购方式两大类,前者包括国际竞争性招标、有限国际招标和国内竞争性招标;后者包括国际或国内询价采购(通常称之为 “货比三家”)、直接采购(又称为直接签订合同)和自营工程。(1)国际竞争性招标及程序世界银行于1951年将国际竞争性招标作为一种极好的采购方式加以推广。自那时以来,绝大部分世界银行贷款项目的采购都采用了这种方式。据世界银行统计,国际竞争性招标采购的金额通常占货款总金额的80%左右,在某些行业比重保持在90%左右,另在中国以往的世行贷款项目
16、中,国际竞争性招标采购的金额占贷款项目采购总金额的70%以上,其他采购方式不到30%。国际竞争性招标International Competitive Bidding,简称ICB,有一套完整的程序,世界银行贷款项目竞争性招标的程序在采购指南中均有原则性的规定和要求。国际竞争性招标的基本程序一般为: 第一、刊登采购总公告(GPN)和具体的项目采购招标通告(SPN):采购总公告应包括贷款国家、借款者及贷款金额及其用途、采购范围、货物或工程大体内容,发行资格预审文件或招标文件的时间,负责招标的单位名称、地址等。 第二、资格预审:凡是大型复杂的土建工程、大型成套复杂设备或专门的服务,或交钥匙合同、设计
17、与施工合同、管理承包合同等,在正式组织招标之前要进行资格审查,对投标人是否有资格和足够的能力承担这项工程或制造设备预先进行审查,以便缩小投标人范围,使不合格的厂家避免因准备投标而花费大量的开支,也使项目单位减轻评标的负担,同时有助于确定享受国内优惠的合格性。第三、编制招标文件:招标文件编制质量的优劣直接影响到采购的效果和进度,尽早准备招标文件是解决采购拖延的一个关键措施,各个项目单位要充分利用已出版的各种招标文件范文,以加快招标文件的编制与审批速度,从而完成整个招标过程。 第四、刊登具体招标通知:在发行资格预审文件或招标文件之前,要至少在一份国内广泛发行的报纸或官方杂志或招投标专业网站上刊登资
18、格预审或招标通告作为具体采购通告。 第五、发售招标文件:如果单独进行过资格预审,那么招标文件的发售可按通过资格审查的厂商名单发送。如果没有单独进行过资格预审,招标文件可发售给对招标通告作出反应,并有兴趣参加投标的合格国家的厂商。 第六、投标:是由招标人和投标人经过要约、承诺、择优选定、最终形成协议和合同关系的、平等主体之间的一种交易方式,是“法人”之间达成有偿、具有约束力的法律行为。 第七、开标:是在招标管理机构监督下由招标单位主持,在规定的时间、规定的地点公开进行,并邀请所有投标单位的法定代表人或者其代理人和评标委员会全体成员参加。 第八、评标:根据招标文件中确定的标准和方法,对每个投标人的
19、标书进行评价比较,以选出最低评标价的投标商。 第九、授标:根据评标的结果,将合同授予中标的投标商并发出中标通知书的过程。授标时不得要求中标单位承担招标文件中没有规定的义务,也不应该把修改投标中的某些内容作为授标的条件,标后压价是绝对不允许的。 第十、签订合同:签订合同可采用两种方式:一是在发出中标通知书的同时将合同文本寄给中标单位,要求其在规定的时间内(一般是28天)签字退回;二是中标单位收到中标通知后,在规定的时间内(一般是28天)派人前往招标单位签订合同。 合同签字和提交履约保证金后,合同就正式生效,然后进入合同实施阶段。(2)有限国际招标方式及程序有限国际招标(Limited Inter
20、national Bidding,简称LIB)方式实际上是一种不公开刊登广告,而直接邀请有关厂商投标的国际竞争性招标。按照世界银行的规定,有限国际招标方式适用于下述情况:第一、采购金额较小。 第二、承包商数量有限。 第三、有其他特殊原因,证明不能完全按照国际竞争性招标方式进行采购,比如紧急的援建项目等。有限国际招标方式不必刊登广告,因此,必须先确定拟邀请参加投标的厂商名单。为了保证价格具有竞争性,邀请投标的厂商应当更广泛一些,至少要有3家厂商,授标应在至少评比3家的基础上作出决定。除了不刊登广告、不实行国内优惠外,有限国际招标的程序与国际竞争性招标的程序是相同的,在此不再详述。(3)国内竞争性
21、招标方式及程序国内竞争性招标(National Competitive Bidding,简称NCB),顾名思义,是通过在国内刊登广告,并根据国内招标程序进行的项目采购招标。这种方式与国际竞争性招标方式的不同之处表现在:广告只限于刊登在国内报纸或公办的杂志上,广告语言可以用本国语言,不像国际竞争性招标那样要求刊登采购总公告;国内竞争的招标文件可用本国语言编写。从刊登广告或发售招标文件(以后到者为准)到投标截止期的投标文件编制时间为至少30天,土建工程项目至少45天。投标文件可以用本国语言编写,投标银行保函可由本国银行出具,投标报价和支付一般使用本国货币,评标的价格基础可为货物使用的现场价格(包括
22、从国内工厂到货物使用现场的运输和保险费)。它不适用国内优惠、履约银行保函可由国内银行出具、仲裁在本国进行。尽管有上述不同,总的原则仍然是要考虑公开竞争、经济和效率这些重要因素,并且如果外国厂商有兴趣,应允许他们按照国内投标程序参加投标。国内竞争性招标方式适用于下列情况:第一、合同金额小。第二、土建工程地点分散,而且施工时间可能要拖得很长。第三、劳力密集型的土建工程。第四、在国内能够采购到的货物或工程,其价格低于国际市场的价格。第五、如果采用国际竞争性招标的方式所带来的行政或财务上的负担,明显地超过ICB所具有的优越性时。(4)其他采购方式在世界银行贷款项目采购中,除招标采购方式外,其他非招标采
23、购方式通常有:第一、国际和国内询价采购国际询价采购(International Shopping,简称IS)和国内询价采购(National Shopping,简称NS)也称之为“货比三家”,是在比较几家国内外厂家(通常至少3家)报价的基础上进行的采购。这种方式适用于采购现货或价值较小的标准规格设备以及小型、简单的土建工程。询价采购不需正式的招标文件,只需向有关的运货厂家发出询价单,让其报价,然后在各家报价的基础上进行比较,最后确定供货方并签订合同。在世界银行贷款项目协定中,通常对国际或国内采购的范围、总金额及单项货物或服务的金额等,都作了明确的规定,在具体实施国际或国内询价采购过程中,应按照
24、贷款协定中写明的限额和有关规定执行,并将“贷比三家”的情况及其合同报世界银行审核批准。第二、直接采购或称直接签订合同不通过竞争的直接签订合同(Direct Contracting,简称DC)的方式,适用于需要增加已经世界银行核准的采购合同产品而延续合同;考虑与已购设备配套而向原来的供货厂家增购货物;所需设备具有专营性,只能从同一家厂商购买;负责工艺设计的承包人要求从指定的一家厂商购买关键的部件,以保证达到设计性能或质量条件及其他特殊情况(为抵御自然灾害,或由于需要早日交货)情况下的项目采购。此外,在采用了竞争性招标方式而未能确定承包人或供货商的特殊情况下,也可以采用直接签订合同方式来洽谈合同,
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