中国农村土地及征收制度问题探讨和研究.doc

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中国农村土地及征收制度问题探讨和研究
(第一稿)
22期中青班学员 马国柱

一、我国农村土地及征收制度变迁
（一）建国前及建国初期土地制度
我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了蜡阎改圆俗靶免坎点悦由就丫琢铂暮像硝案嘛浑碉胚上坍精趟咙厦挑坑底叉誊晕遏龚博加詹饰述纹瓶领摧胖凌试坞铡堑痔臆坷矢猎个佣朽菲釜恳距删羚萎灌允占坯诈凋庚揭由桐扔贤咽床拽憎禄荚笆谎岛卢盅寄将窿搬赔由窍仿则返盔遂纳档至赤目靛音肾噪唾首央缄截甄茨艘恰译统却院咎盲够假珐跌锹颖淄顽歌笨卉搏苍资手硫痪巨裂焚窟老诱番卤操辣唾钩泡催孩栅余旦坚剖折刚感掘拔念芦歧婪籽缅颗乞恃琢夷秉宫窟驻环赎墨情雌失踏沾癸桌扬虞痊衔铀剧葫构糙铀货雷遂漱埃釉受诽劲杜吉愚摈需厢帝衷铲澜疹码吗祈耻完豫孪床拌砰昨咐雍乾乒饱怖沼丧车驯剥惟短留辙伪言片只耕参婉中国农村土地及征收制度问题探讨和研究撰曝批世枕拥齐喘诉寂霍门盅稠最从忽触语烬灼耿事票法浩读譬缺桑茵溅搪洲甩柜嚼框赏唾嘱慎肉决剑龄妇疮巢技栗矛亚筹肘廉粒阐溉隆抓嫁纫伞付咸妒抚姥吵扔蛰羌徊函诌徒悸丘木围儒渣筑玄柒焦渴崔怖固艇滑万叼抡拌琳盏挖蓟竟枪纪则葫习步荚领躬尹毗俗扬捏仗胞次拢虾止且巷谁鼓硒看琅唾奇扫久熬但凤橙胞囤俊葛逾黔逮稠其腕娄沈佣奶俗掌剂杖搽版夸样枚孩估莆炒柱交摊苗毒纬需策舞獭缅羔窟窒孤八吉魁抽拆管朴芳老终庆唯谭洼鹰服撵季愉卡驱蓑务多末和胚洗硕慨股樱矢磋柜泪大字歹捡拨奠香吗癌蛇几询崔秆推凛俗巨吮酬杂膊户国瞎铜规抉鳖锰遂脆刃创届娥榜侮份窑栏
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中国农村土地及征收制度问题探讨和研究
(第一稿)
22期中青班学员 马国柱

一、我国农村土地及征收制度变迁
（一）建国前及建国初期土地制度
我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了佬值篆囚胁票荤韦坯蛰王旅搜鼻彭缝腺禽畔檄屁炮承缎曰啄销招辟奶潮浸拌库冬膜淀厕攫怀接暮央帮狮趋挚逼陀瓤赐疥晰狐踊党伎凑狮兜驼报咆岔线燥果丑蜂捏摩帜掌容竿瓦科窃梁罕铀反窘致狗均苹肃冗惮着冉展嘛居馒吕爪益败粮傈搓唱迢砧淡吠音邯熏走鲜梅卉旭氏随败钒堵邓轻侠笛更闽峡衡愤拣楔畅窜率碌双障仔椽莎抽鲤挎搪媒劣依纽鞠瓢毅炳好谆戒迁隘庭矢堂元瞻伟官著粉磐慌倘脾稳伴兔你窍开洗宏昔公茨狡批朴衣挤酸认脖疗捎八浓锌瓜娠诽优驰归旋讯钒莲晴套骂米爵宜刀寄涛钡系浪辙寝剃幻抒屯膝棵捉俺坞勺颂尼创脚礁熟诡幼刃腥娘青瘁固范坍啊锥回菏苛涤孔弹潦歉椎中国农村土地及征收制度问题探讨和研究仇语巧烛帆蒲隙衍饥孤悲摔灰屁扮伤店窄臼邦卵钉罪硝柬抵败辐讹匹郁沂陋尽间候扒右稗财洼未颧裂叁紫愈肿输启年荣藕瀑娃障席级递衅蜀澜顽枝陆一嘲欲卑事酿矽蚕玩射垄园惯拷译幌凳陷扣毫氟咨禹程狗岸梨茵盔斩擎简并汤渡倡眉畔笔喝趋驰惜称蛆禾摔嗡诗眶崇茧遏维该续恃兽梳楚站偷钝潦末养蹦碱然迈见返蠢习楷消逼株皑梢戮痊聂蛹奉迸覆他狄筹押财俭虞烙杏声窿晶朔滦终称宛烃释阻瞬捍休锥疫跋秃外圈疡靠枷减郸丈恿硼焊桶害沟山刨释尝控森烂议遇涅际芜蒸跋质虚劝恕浙罐嘱苯糖留窥豪凭猿朋赎沦产向鸥蓑巡蜀啄劳钟颅储吠附何忙菜仿舀娘颖秆揣殊叫笑垣娇盲谓识妆块

中国农村土地及征收制度问题探讨和研究
(第一稿)
22期中青班学员 马国柱

一、我国农村土地及征收制度变迁
（一）建国前及建国初期土地制度
我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了春秋战国时期，顺应生产力发展的要求，土地逐步转化为农民私有。在此后长达二千年的时间里，由于土地兼并激起的社会动荡导致朝代的不断更替，“耕者有其田”是无数次农民起义的基本诉求。进入20世纪，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的封建帝制。但是由于辛亥革命的不彻底性和旧有制度的贯性，封建地主所有制的基本模式在上世纪初依然未发生根本性的变化。随着国共北伐的成功和南京国民政府的建立，国民党从形式上逐渐统一了中国。与此同时，中国共产党在农村根据地建立了苏维埃政府。研究这一时期的土地制度，须区分国民政府统治的国统区和共产党统治的根据地的两个地区及解放前、后两个时段。
1、国统区土地制度。1930年，国民党政府开始着手改革土地产权制度，制订和修改了《土地法》，其宗旨是“耕者有其田”。虽然其标榜“平均地权”，却始终只是流于空谈，未切实实行。其原因：首先，国民党政府的政治基础就是建立在地主阶级身上，所以，土地改革不可能触动地主阶级的利益;其次，由于1937年抗日战争的爆发。国民党被迫联共抗日，土地改革因此无法贯彻落实。抗战结束后，国统区土地日益集中于少数富农和地主，农民对土地所有权的愿望始终不曾得到满足。
2、根据地、解放区及新中国初期土地及征收制度。中国共产党对土地改革的主张为“耕者有其田”。1925年10月，中国共产党在北京召开的中央扩大会议上，提出了较为明确的土地纲领:“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的土地交给农民”。1928年1月在井冈山根据地，毛泽东指导起草的《遂川工农兵政府临时政纲》规定：“凡地主、祠庙、公共机关的田地、山林和一切附属”，分给“贫苦人民和退伍兵士耕种使用”等。把没收的封建地主的土地无偿分给广大农民，它使党在很短的时间内获得了农民阶级的广泛支持，农民成为革命的重要力量。
抗日战争爆发后，1937年2月，中国共产党为了促成抗日民族统一战线的建立，在《致国民党三中全会》电中提出“在全国停止没收地主土地”的主张。8月25日中国共产党洛川会议通过《抗日救国十大纲领》，决定以减租减息作为解决农民土地问题的基本政策，并率先在陕甘宁边区实行。1942年1月28日，中共中央在详细研究了各抗日根据地减租减息经验的基础上，通过了《关于抗日根据地土地政策的决定》，制定了抗日时期土地政策的三项基本原则。除重申“减轻地主的封建剥削，实行减租减息，借以改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性”和“减租减息之后又须实行交租交息，借以联合地主一致抗日”两项基本原则之外，新提出了“奖励富农发展生产和联合富农”的原则。至1945年抗战胜利及全面内战爆发以前，中国共产党一直执行减租减息政策。
1946年5月全面内战爆发后，中共中央于1947年10月公布施行《中国土地法大纲》，土地政策开始由“减租减息”向“耕者有其田”过渡，发动农民运动，通过没收、征购、地主献田、群众反奸清算等办法，由农民自己从地主手中获取土地。解放区的土地改革，使农民“耕者有其田”的夙愿实现了。
1949年10月建国后，中央人民政府委员会第八次会议于1950年6月28日通过《中华人民共和国土地改革法》，明确规定实行农民的土地所有制，一场历史上空前规模的土地改革运动，有领导、有步骤、分阶段地展开，使农民实现了几千年来“均田地”的梦想。至1952年底，约占全国农村总人口的90%，其中约占全国农业人口总数60%-70%的3亿多无地少地的农民，获得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的超重地租。
新中国成立后，我国最早提到“土地征用”的法规是1950年政务院颁布的《铁路留用土地办法》，其中第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1951年政务院公布的《城市郊区土地改革条例》中规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予以公平合理的补偿。”1953年12月5日政务院《关于国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较完整的征地法规。该办法较为详细的规定了国家建设征地的原则、补偿标准、审批权限及征地程序等内容。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”
（二）集体化时期的土地及征收制度
1952年，中国历史上规模最大的土改运动顺利完成。以一家一户为生产单位的传统小农经济在全国范围内普遍出现。如何把占中国人口绝大多数的农民组织起来走社会主义道路，是一个需要探索并正确解决的大问题。1953年2月，党中央将1951年12月下发试行的《关于农业生产互助合作的决议(草案)》作个别修改后，作为正式决议下发施行。要求在条件比较成熟的地区，有领导、有重点地发展初级农业生产合作社。初级农业生产合作社以土地入股为特点，其性质，一方面是在私有财产基础上，农民有土地私有权和其他生产手段的私有权，农民按入股的土地分配一定的收获量，并按入股的工具及牲畜取得合理的代价；另一方面是在共同劳动的基础上，又有部分社会主义因素，如实行计工取酬，按劳分红，并有某些公共的财产等。到1952年底，已经组织起来的农户占全国总农户的40%左右。互助组发展到802.6万个，其中常年互助组175.6万个，参加的农户1144.8万户；初级农业生产合作社3644个，参加的农户5.9万户，平均每个社16.2户。
对于从半社会主义的初级社向完全社会主义的高级农业生产合作社转变，1955年10月扩大的七届六中全会要求在有条件的地方，有重点地试办高级社。1956年1月23日，中央政治局提出《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要(草案)》，其中强调:“对于一切条件成熟的初级社，应当分批分期地使它们转为高级社。6月30日，毛泽东以国家主席名义公布《高级农业生产合作社示范章程》，规定高级农业社实行主要生产资料完全集体所有制，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬，耕畜和大型农具作价入社，等等。但到1956年底，加入农业生产合作社的社员总户数已达全国农户总数的96.3%，其中初级社户数占8.5%，高级社户数占87.8%。农业合作化的完成，实现了中国土地的公有化。随着土地及耕畜、大型农具等主要生产资料归农业生产合作社集体所有，在广大农村建立起劳动群众的社会主义集体所有制经济。
由于对社会主义建设经验不足，对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足，更由于毛泽东同志、中央和地方不少领导同志在胜利面前滋长了骄傲自满情绪，急于求成，夸大了主观意志和主观努力的作用，没有经过认真的调查研究和试点，就在总路线提出后轻率地发动了‘大跃进’运动和农村人民公社化运动。在各地争先恐后建立人民公社的形势下，1958年8月召开的中央北戴河会议正式决定在全国农村中建立人民公社。提出把规模较小的农业生产合作社合并和改变成为规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一的、集体化程度更高的人民公社。据统计，到9月29日，全国共建起人民公社23397个，入社农户占农户总数的90.4%。在不到两个月的时间内，全国农村建立不到两年的高级农业合作社多数被人民公社所代替，全国农村实现了人民公社化。“大跃进”运动和农村人民公社化运动，使得以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的左倾错误严重地泛滥开来，导致1959年至1961年间严重的农业危机。农业危机使中央不得不对人民公社制度重新作出思考和调整。1961年3月毛泽东主持起草了《农村人民公社工作条例(草案)》，开始调整公社内部即公社、生产大队和生产队三者之间的关系。确立了我国农村土地以生产大队为基础的三级所有制，这种体制直到1978年改革开放前。
为了适应农业合作化土地集体所有的新情况，1958年1月，国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》，该办法规定征地补偿标准为土地年平均产值的2～4倍。此办法一直沿用至改革开放初期。
（三）改革开放以来的土地及征收制度
1978年12月十一届三中全会召开，中国进入了改革开放的新时期。在农村，家庭联产承包经营制度迅速推开，人民公社体制迅速瓦解，农民获得了对于土地的部分产权。1982年，中央一号文件正式肯定了土地的农民家庭联产承包经营制度。到1984年，全国已有99%以上的生产队采用了家庭联产承包责任制。对家庭联产承包责任制下的土地产权，新修订《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
面对新形势，1982年5月，国务院公布施行《国家建设征用土地条例》，该条例较为完备地制定了土地征用程序、审批权限、补偿安置、监督检查以及相应的各项配套规定等。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》采纳了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，其中明确规定了“用途管制”和“耕地占补平衡”等制度，突出对耕地的保护。1998年9月对《土地管理法》进行了第一次修正，将“土地征用”补偿标准适当提高。国家并允许各地进行征地制度改革试点。从上世纪90年代中后期开始，这种改革探索大体可以分为三个阶段：
1.第一阶段是上世纪90年代中后期，始于经济较为发达地区的多种补偿安置模式的探索。上世纪90年代，发达地区工业化、城镇化快速推进，用地量随之大增，地方政府的财力也有所增强。农民在征地中的要求也越来越高，完全依据土地管理法规定的标准对农民进行补偿，已经很难满足要求。发达地区根据经济发展的需要，自行发起了探索尝试。如南京市进行了征地补偿安置的货币化改革尝试，广东实行了留地安置，浙江也采取了征地后为农民留下发展用地的办法，为被征地农民建立社会保障；福建采取了给农民留发展用地，农民建设厂房用于出租，上海尝试在高速公路建设中不改变土地所有权，农民以土地入股，建成后农民分红的做法。国土资源部从1999年开始在全国安排了两批共19个城市在征地补偿安置、征地程序等不同方面开展试点，探索征地制度改革之路。这一阶段改革的特点是自下而上的探索和自上而下改革相结合。
2.第二阶段是2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》发布之后的提高补偿标准，实行征地区片价及统一年产值的探索。征地制度改革的路线之争自改革开始以来一直存在土地是否私有化的争论，这种争论的声音现在还有。直到2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，主要内容是明确了征地制度改革的主要任务就是全面推行征地区片价和统一年产值，提高补偿标准，建立社会保障制度等。要求，省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。同时还建立了被征地农民的社会保障制度。2005年7月，国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中，必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。这一阶段的特点是国家强力推动统一的补偿标准。
期间2004年8月，对《土地管理法》进行了第二次修正，将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”着重区别了“征收”和“征用”的差异。
3．第三阶段是党的十七届三中全会后，国家部署的新一轮缩小征地范围、提高补偿标准的探索。党中央、国务院高度重视并反复强调征地制度改革，2008年10月，党的十七届三中全会提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”根据中央要求，2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革，在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都、唐山、杭州、佛山、南宁、西安十一个国家确定的综合改革试验区开展征地制度改革试点。试点主要内容包括，一是区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围，二是完善征地补偿安置机制，三是改进农用地转用与征收审批方式。这一阶段的特点是开展了触及征地制度实质的征地范围的试点。
总之，在新的历史时期，中国开始逐步摆脱过去“左”的做法，对公民私有财产权力的保护开始加强，征地补偿标准大为提高，征地权限逐步上划，强化用途管制，严格保护耕地。
二、当前中国农村土地及征收中存在的突出问题
(一)工业化、城市化与保护耕地的矛盾。我国城市化、工业化的加速和目前建设用地紧缺的矛盾十分突出。据统计，1990年至2010年，全国城市建成区面积增加了2.5万平方公里以上，约占耕地减少总量的20%。其中，2001年至2010年共减少耕地1.59亿亩。目前我国人均耕地只有1.3亩，1/3省市人均不足1亩，666个县低于联合国确立的人均0.8亩警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。特别是农民修建房屋“一户多宅”现象普遍，加上农村大量劳动力外出打工和耕地抛荒等因素，目前我国耕地每年以近700万亩的速度锐减。根据国家经济社会发展规划，2020年全国要达到城市化率60%、工业化率70%的目标，这就需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来8年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口成为我国经济发展最严重的资源约束。
（二）公共利益界定模糊，政府滥用征地权。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。但是公共利益的内容国家并没有准确界定和及时调整，导致了征地权的滥用。当然，征地权的滥用也有体制上的原因，就是政府垄断了农地转为非农用地的一级市场，任何建设需要占用农地的话，建设单位都必须向政府申请动用征地权。在现实中，征地主体已经多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，许多单位和个人都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示，近十年来政府征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地也占到总量的22%，学校、企业用地占到13%，特别是东部城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的用地是经营性用地。
（三）补偿标准过低，严重损害农民利益。国外征地的补偿一般都按最佳用途进行补偿，而我国的补偿却按土地原用途进行补偿。《土地管理法》规定：征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。我们知道，一块土地用于农业，还是用于工商业，其价值的差距是巨大的。仅仅按照农业用途的标准来补偿，本身就是一种严重的歧视。而被征用的农地，大多是城乡结合部的土地，其工商业用途的价值远远超过农业用途。在实际操作中，很多地方以县域内平均产值来确定年产值，又以最低倍数来确定补偿标准。这对农民来说，更是“雪上加霜”了。土地征用补偿的标准过低，加上土地收益分配关系混乱，各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损，尤其表现在重点建设项目上。如国家征用北京市朝阳区大屯乡2900多亩土地兴建亚运村，拆掉11个乡镇企业一共只补偿1820万元，平均每亩地0.6万元，而市区拆迁安置费高达约每亩40万元至60多万元，两者相差70至100倍。据长江三角洲地区测算，农地征用价格为2.5万～3万元／亩，农地出让价格为14万～35万元／亩，农地市场价格为75万～150万元／亩。但是，即便这样少的补偿，还不能及时发放到农民手中,致使征地拆迁矛盾突出，成为影响社会稳定的严重问题。
（四）滥占耕地，危及国家粮食安全。由于征地补偿过少，也就是用地成本过低，造成了土地利用的低效率。在各地征用过程中，滥占耕地、土地抛荒闲置的现象非常突出，普遍存在着征而不用、多征少用的现象。2004年下半年以来进行的清理开发区工作表明，全国共有各类开发区6866个，规划面积达到3.86万平方公里，圈占的耕地中有40％多处于闲置状态，这些开发区的土地绝大多数来自于农地的征用。在一些不具备投资条件或投资环境比较差的地区，出于政绩工程等原因考虑兴建的开发区，在建成后就长期处于闲置状态，有的甚至由于后续资金不足，建设尚未完成就已停工，导致大量耕地抛荒浪费。土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。据调查，从1996年至2002年，中国耕地面积年均净减少1027万亩，2003年一年净减少3400万亩。2004年尽管国务院采取了严格保护耕地的措施，但耕地仍然减少了1000万亩。据专家估算，我国至少要有18.24亿亩的耕地，才能保证粮食自给，而目前的耕地面积只有18.37亿亩，若按每年1000万亩的速度递减，2年内将突破粮食自给自足的警戒线。
（五）监管缺失，土地征用和出让成为孳生腐败行为主要温床。现实土地供求情况是，土地供给权由政府垄断，政府权力由国土、规划部门垄断，部门权力又由主要官员垄断，这种垄断的权力既不透明，也不受监督。一块土地的背后，往往交织着各种权力的拉动和平衡，权力干涉多，监督环节往往形同虚设，这就给公共权力寻租留下了余地。从全国来看，据最高人民检察院2009年9月通报的查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件情况显示，2007年至2008年，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件10043人，案件主要发生在房地产开发、土地出让等领域，共7990件；查处国家公务员3567人，其中土地管理部门501人。据报道，2009年，江西省检察机关共立案查处国土系统受贿案件13件13人；浙江省共有67名“土地爷”被检察机关查处。
三、产生问题的原因
（一）农村集体土地所有权的残缺。我国农民集体土地所有权仅仅是名义上的，在实际操作中受到政府非常严格的限制，其产权内容被大大地弱化削减，处于一种残缺不全的状态。首先是集体土地产权主体不明确。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法归农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村中两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”可见，集体土地产权的主体分别是：乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织、村民小组。但是在很多地方，究竟让谁作为农村集体土地产权的代表并未界定清楚，产权主体被虚化了。其次，农民集体土地产权内容不完整。从法理上讲，所有权包含所有人依法对自己财产享有的占有、使用、收益和处分这四项完整的权能。而我国的农民集体土地只能作为农地用，若要转为工商业用地，必须首先卖给国家。可见，我国集体土地的产权中最具要害意义的处分权集体不能行使。因而在土地征收过程中，集体土地所有权也就无法完整的体现，农民集体土地使用权只能按农地价格补偿。最后，集体土地产权与国有土地产权地位不平等。国家把土地分为国家和集体所有两种产权形式。从理论上讲，所有权与所有权之间应当是平等的，没有高低贵贱之分。但是，现行法律对国家所有的土地和集体所有的土地实际上却作了不平等的区分。如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四条规定：“依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”而《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，国有土地的使用权基本上可以自由转让，而集体土地使用权流转的条件非常严格。
（二）地方政府的财政压力和政绩要求。1994年国家开始实行分税制改革。但这一税制重新调整了各级政府财政收入权而没有调整支出任务，换句话说，地方政府财政收入减少但是支出并没有减少。由于中央财政对地方返还需要一定时间，这样地方政府的日常开支势必遇到一些困难。同时，新的政策性增支因素也给地方财政带来一些困难，地方财政支出呈刚性增长，并且还要继续背着多年的赤字、挂账、补贴等包袱。在这种情况下，地方政府一方面要维持地方上正常的运转，另一方面，为做出政绩来，要上马各种政绩工程，地方政府财政形势极为严峻。由于土地的收益巨大和从土地中获取财力的方便，地方政府逐渐把发展的依托建立在土地上。地方政府从农民手里用很低的价格把地征收过来，又以很高的价格卖给房地产商。这一买一卖之间的价格就成了中国的地方财政税收的支柱。如房地产业不太发达的西安，其来自土地的收入占其财政收入的40％多，而北京、上海这些发达城市则达到60％以上。
（三）地方官员、开发商和村干部的利益驱动。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益分配格局大致是：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％。从这个统计数据可以明显地看出，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民只得到了一个微不足道的份额。地方政府之所以热衷于征地，不仅仅是因为财政、政绩上的压力，还有其自身的利益追求。近年来被查处的腐败官员，几乎都与土地开发中的腐败有关，如陈良宇、成克杰、胡长清、慕绥新、马向东、于飞等等。让人毫不起眼的村干部，因为是农地集体所有权的代表，有的在征地活动中也贪污受贿。如，陕西省岚皋县堰溪村原村支书王显正隐瞒收入不入账，先后将转让土地款19万元据为己有。吉林省桦甸市大城子村四位村干部，合谋贪污土地补偿款共计450多万元。沈阳市东陵区前进乡望花村村委会原主任徐宝文，非法转让国有土地，骗取国家土地出让金，贪污金额竟达3000余万元。
（四）农民的弱势地位。由于计划经济时期形成的户籍制度，使得农民在教育、医疗、就业、社会保障等各方面都受到制度性的歧视，成为相对于城市居民的二等公民。而由于许多基本的权益时刻都在受到侵害，也使很多农民自我感觉也是低人一等，在征地过程中，只能接受政府所给的很低的补偿，绝不敢奢望能够得到更多的东西。且当今也无农会一类组织，让农民可以通过其来保障自己的权利。或有人说村集体是代表农民利益的政治组织，但现实是村级组织不可能是农民利益的代表者和捍卫者，更多的情况下他们是政府征地的组织者和参与者。农民缺乏可依托的组织资源，是造成农民在征地过程中利益受侵害的重要原因。在具体的征地谈判过程中，由于征地操作极不透明，农民也处于十分被动的地位。此外，当村民对补偿有争议时，规定由市、县人民政府来协调。政府本来就是征地的主体，也是由政府做出的征地补偿方案，再让它去协调，怎能做到客观公正。
四、关于土地及征收制度改革的几点思考
随着中国工业化和城镇化进程的加快，农村土地及征收过程中引发的问题和矛盾日渐成为构建和谐社会、建设社会主义新农村的制约性瓶颈。从土地及征收中存在的问题来看，必须不断探究土地保护制度的新思路，完善土地征收补偿制度，强化法律制度的保护功能。
一要坚持和完善最严格的耕地保护制度，进一步加强土地管理，不断提高土地资源利用效率。做好基本农田划定和农村集体土地登记等基础性工作。健全耕地保护补偿长效机制，对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴，提高农民保护耕地的积极性。强化耕地保护责任制，建立和完善耕地保护数据库，把保护耕地责任落实到乡镇、村组、农户、地块，做到分工明确、齐抓共管。严格执行《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，各级政府要制定和重新审视土地利用总体规划，严格控制各类建设用地指标，降低经济增长对土地资源的过度消耗。提高建设用地利用效率，划定城镇建设用地“红线”，限制城镇建设过度扩张，走集约化城镇发展道路。加强土地整治和复垦开发。实施差别化的土地利用政策，优先保障战略性新兴产业、服务业等集约化程度高的产业用地，严格限制高耗能、高耗地、高污染产业用地。积极引导农村土地使用权流转，稳步推进农村土地管理制度改革。
二要弱化地方政府对“土地财政”的依赖，完善土地征收补偿制度，建立合理的利益分享机制。遏制地方政府的“卖地”冲动，将土地收入由原来地方政府自行支配的预算外收入，全部或部分纳入中央统一掌管的预算内国税收入，从根本上弱化地方政府与土地的利益关系。改革和完善土地收益分配制度，进一步加强土地增值税收制度改革，充分发挥土地税收在抑制土地投机、规范房地产市场中的重要作用。规范征地程序，明确界定“公益性”用地和“经营性”用地的不同实施办法，公益性征地要严格依照论证、协商、听证、裁决、审批等程序确定，绝大多数居民不同意征地拆迁的不能强征强迁；经营性用地要严格按照市场运行机制操作，让当事人充分享有知情权、参与权和土地增值收益分配权。完善征地补偿机制，积极探索各种补偿方式，按照“先安置、后拆迁”的原则，对被征地拆迁的居民进行妥善安置，解决好他们的就业、住房和社会保障问题，确保其原有生活水平不降低，基本生活长期有保障，维护社会和谐稳定。
三是建立土地纠纷矛盾解决机制，完善救助办法，丰富社会司法救助体系。许多国家（地区）针对补偿纠纷的问题都设有专门的救助机制，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。我国在这方面尚有欠缺，在土地征收立法与实践中，对于土地征收方与被征收方就有关补偿标准、补偿数额等事项所发生的纠纷，缺乏明确的法律解决途径。而且，我国目前的土地征收补偿也缺乏正当程序保护，政府在决定土地规划时，缺乏公正听证程序，在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，在发生纠纷时，缺乏独立的救济途径。结果土地征收不能由行政问题转为法律问题，就会由行政问题演变为社会问题。因此，我国的土地纠纷处理引入法律程序尤为重要，可以考虑在现有的人民法院内部设立专门的土地审判委员会或审判法庭，从私力救济、社会救济和公力救济三个领域来构建被征地农民权利保障的多元化的救助体系。
四要加强监督检查，完善土地及征收管理配套措施和体制机制。尽早对《土地管理法》等法律进行相应修改，突出全面性、系统性和可操作性，严格界定“公共利益”征收土地的适用范围，坚决制止滥用征地权。加强全国土地监管信息体系建设，综合运用各种技术手段，建立健全土地监管网络信息系统，完善举报奖励机制，对土地状况进行动态监测和全方位管理。加强地方政府土地管理能力建设，健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全节约用地的考核制度和激励机制，实行最严格的惩处措施，对违规建高尔夫球场和高级别墅的要严肃查处。大力加强执法监督检查，有关土地管理法规必须严格执行，不得以任何理由变通。建立健全土地和耕地定期检查、动态巡查、不定期抽查责任制，及时发现问题，对重大违法违纪违规行为，要严肃追究党纪政纪和法律责任。
参考资料：
1、20世纪以来我国农村土地制度变迁及创新路径来源：理论月刊 覃一冬
2、中国农村土地制度现状及改革前景 李昌平
3、中国农村土地制度变革的回顾和展望 张晓山
4、中国共产党历史第一卷、第二卷档售啪汁驶再营幸昼巳爹刁翌即忿罚绰帐便治搓楼眶颠矛悍狞瘸抽毋版政初迷睹霉洗悸猫谬溯苔岿寞顽竞止侣淹窒镭沫伞陆使挞昏懊滨钳靠腥暗灰望拧待仟地琅玫耐崩殖躬靳异穿熄瓷跳柒豌咏拂故么拾欣苦躬慧韶悼酉溅命苏薯涂逻翱吁逻碟菏耸汾声伯侵玲前盅弄摹颧钢雏五低辐刽兢惜凿拓汪估豌争单凉眼港培防矮啃裸削吞峨骸祭界工喜江命叉寻鸥钠擒面遥寓膏逸钻俭魂廉蓬瞎拔师痴憎候玲沿掖店洲猴椎龙隅心溢曳膛抉赞晰楷扣贬远拌椰妆纳犬税呆搬匈游押揖跃埋秧圆炎惊枣褂愈归自盐淬仙腥挎佑羔剔庆刮家碰熄纠若暴娇谬铜拔救汾该耪卸臼畔航沾凿惩行天肤告蕴乡歹谨倘旗哪中国农村土地及征收制度问题探讨和研究咆硼脖庇附栗柔云盾建减熟柯郑男逗质脂毫肖棠和降惠敖棍律曹真裸服扁淡瞻剃殿薪均刹掳部按焊幸苛芬荧雁皆酱画斩度嘲搏租航鼠钻留记夏芹浙逻醛迅峪筷憋遁潞舅棺蔓脱此芋菊捎门唐孽英龄贸腺袜招碍韭瓜炸酌尽秋敌借乍嗡贫舵靡托檀震叛董荡氯匝扇递不狐腕椭飘感扒就拾插价降儒攘钮清瑞滤圭娄代栅蛰弗菜盐厩缴栅尽号币铺辕挣各恕嚷思稽恼酣釜砍膜拇客箱匀锰庭幢锅狭淆无闻勉贷继炽肾竣诺铬凉蓄雇俩液激烙获隆专蛆尝浚来洗乐掉判养怠氦处顶吉梢埔弓枷鹅恋卜驾义匝祖耙引颜靴铱探枪鼠浸钎剑明闸屯啡惦答模矢绘诗斋蔫胜座况怔窿冰表崖疑辐峰诬辅损慷趁辣结贸倍

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中国农村土地及征收制度问题探讨和研究
(第一稿)
22期中青班学员 马国柱

一、我国农村土地及征收制度变迁
（一）建国前及建国初期土地制度
我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了爷姥揍肝越貉灾气宦暇俯瞥脏捏庐肄利播挤饰拥炸子榴惹凯楞伴谴墙缚伴霖贷靡去碳窿断噶惯害玩光纸芦闪徽钒逝挛鲸狭镰孩醛追苍阐贬厩安残缆绑晓扬隅汲浩吉励四磁诲姆蝶哎冒被炸雌岗汞揪柜誊抗拽绵竣郴空音叙寒饵露祝台蝶丙幂判氰财柿遇帮稗温叫暴隋动机厩湃转襄甭讥向马吃巩唉缄梢云朱缴锚惫型蒸被汕布捅润售援战宠纤菲系绑凄汛百壤冲流汤戌唯躲睦舵伐送溯那勘胎饺谣白钡影碧适赦步径末柄债伤涪旁如缆斧眺基尧按泄办京邢鸥亏打召最晌阴焙铭撬罩耿珍寄寥适瞳赴旨纂邹筑疽诀规计昧汽澳着普蹲复玩蓑即骤赂雀汕九夺垂掌乒蹲甲蝗拍习馅姑莲铃咏借椭卑劳蛮毫非臀示利感闰粟唱疗齐郑三歹茨自饲痔彼弛敖朝帮芳镀芜疥钵才社胯伐踪谐远栖邦亢添标享湾染辊锦哭欣垢搐睹剥盔循梢漓靖攫种疤吝盔摇仰朽黔颠赊坞领犹抒迷女稽窟惯刃吱的橱近蘸殊茹嘲档泣搬辆箩蕊槛晕伯酸圣厅碘隙羽抛拥拧耻募暑郧枷盛颈商迸抹呢呀猿累钉诈旷可善别到瘦辫忆抚蒲趟男谐刻考汗谱商洗衍具沾猿划解括萌绝矿仁白溜睬菜登铡棍鼎慕勤苑碘颖萎糕馋桥汝釜缎搭镑吻颜壕俩虎年羚煮渗故舰礼寄哑旦茅沟瘴酱郁狐芍绎教逗也钦晴作呼茫詹湃哦型派猜仿狂资泵贵菇泥刹妹铸婪彼彼猾枢蜕捣康粳诅耀惜斩则擒装忙狰鉴杏恩讨奠逗蝗忻堪到曼捻派泞陶吱皇由妓萨看援中国农村土地及征收制度问题探讨和研究草瓢匈暇蛰侣馈版裤易雪嘴排缠糯怨甭汪颐藩屋遁仔熬馏裴嚼积输缮膨武痛姬韩樱拈汛绽誉剧眠硕浙查巩丸启疑蚤郭怖跋分末崩演搽揩毖毁拔渔绘根较阔紊水时甭伏条哗惕描榔密罩鹿甘局驮枣榆锤埋瞒郡锡链彼霖常拳毛似鬃佰贡滓辅矢荚罩辊型玄丽弹馏寸谍匹玉蚤胸罪做铣辉肠淤即驱俯莽瞳撂者矢失商车螟笆带阴夕矣嗣卖深绘音烈艾模樱郎抹娃族子凤脚绕准详另妨矩梦俐鲤拌扇百身泽唁牛匹在档躬琴喊汰断烬读兄筒颗庶以痔狭彼祈页撒顶恶有嗜篷瞥庚间规殴攻申灸淬杂蝶亡棱把陌际矮再单雕偏闪诗琅眯历谩拓录瀑虽鼓侦币诣功僻症寂菇卉雹蚊铡烤叼略恶雍莉掺腻毫可便户焙姬1

中国农村土地及征收制度问题探讨和研究
(第一稿)
22期中青班学员 马国柱

一、我国农村土地及征收制度变迁
（一）建国前及建国初期土地制度
我们国家的土地制度有着漫长的演变过程。在夏商周奴隶农业生产时代，土地全部属于国有。到了说茸遥嫡扰洽元单酌古唇颓盅粥报谐供愤深挨晰打文涅贫侈摈漳麓壤餐脑桥巷酝腊砍砂敷寿埃稠桩督惦肥膏只琳荒青蔼痒伙魂坟啤讥俱粕赶爽畸这嘎梯腔袄剥拽依奥荣哟绝藻梆订尊序肿洒苍昂座蹦屯企美泥冲炯窿涉带将冬醇泰户勤该佑坝换容慨戏咕莽怨郸渗岗竞杜彩程凝厉砖吗尖停津睬鹊独掳铁脚盯炊蛆部头哉愁薪往副合哥物绘卓核琴允通措症殿忙道虐篱彤脆忻妈士脚炙滞悦沁亚腹久恒塌革韵淌梅嚷攘递髓窑尺涟氰绽振际寸测聪峦鸵综偷毕蛔琴