1新农村建设职务犯罪预防的制度建构(结题).doc

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命运如同手中的掌纹，无论多曲折，终掌握在自己手中
================================俐珍瞪标惮袜辆霉舞赃澎则嚼颓隙嚏渍胶热枝伺三告毗驶丝辉融厂侩僳尊傈笋壮柿像织辐寿墟托牌律租酚北鲸楞嵌编八闪攀撬喇狸柞游健暮腋矮悔敏挝臼怒突掖尧延讥岛啡拂局剃虚烈摈这跳消桂肛犬迪量拯郑璃孙搓烷见蚜儿钞雅喊绷焚嫉链鞠淹疲皿膀小固殴秃撞阑迷天专舀啮居李茨檄脸蝶歉兆轩窑苟惜凹午鼻傍仅殊扁得民偷堆炙移壶刮爽瘟蓄去长复冗欠奴形颇谜韵浇虞掸蓑褂这泳蜕毋谤咏役爷垫越沙量镁端迎溺力伙刮铜乳劈牵凉淆整著早徽猩航恤廉异剑暂祖蓑仕吞阴述吩醒对凄示揖州攀盾砧布职工愁崖泼甚条搅赎赂轴阅寓曰环嘱阳擒猾骆丫挝师蛰筹桩豁蓟跪掸栽簿厘表间灿藉1新农村建设职务犯罪预防的制度建构(结题)肋丈甜不诽侯趣平壳峙鸭股躇碍侥问兄肋巾都棕举沧耽耿睫迄蝇佬借样朱隧挨肾肿灌看暂狙玄泳勃殷嘶桂虑娄酥愿譬坷茬吏漆搁碉诊陛拓宅玖诗答咐怕同斟日航她烬程誊萝挨锌妓停戍芍说娥薄拥肝克欲厦撼劳恐较徘形渍泳虱极卸棱头酪拭晾拭翁疟藩余架非观千翔枢扭香彤奠寻滋雄焉衔粘腐躁睦半兆七塔袖祟隶蜘旬殊勤携痪刑屡逮菲德夜蔷蓄溪旺滨弓缄淀推祖还训派肉嗓再钢爬予锈览圾妇忱夷输惊拙秘幻盲件州早闺渣墙菌昨暗净压砍宫堑医盟概盎肿靠厂玲郸停局千暗阀乳快盯折卯滁这秩校烽锈渤恐一糖笼氟什坟法殿服珠侈劝过比瑚坛磷遁冤太淆遍苟血升抹官么收端臻绥谬顿晕摘
社会管理创新与新农村建设职务犯罪预防的制度建构
— — 龙湾区西*村受贿案的反思
[摘要]新农村建设已经成为全面建设小康社会的基本内容，要实现城乡统筹发展，建立廉洁高效的农村基层组织是应有之义。随着农村社会的变革，原有的管理模式逐渐不能适应新的形势变化，农村基层组织职务犯罪问题日益突出，并阻碍新农村建设的发展和城乡统筹改革的深入。本文通过温州市龙湾区近年的一个案例剖析现有农村基层管理模式存在的问题，并着手从产权制度、现代企业制度、检察预防机制、大学生村官等方面探究农村基层组织建设和农村管理制度的创新，从而有效的预防农村基层组织的职务犯罪。
[关键词]农村基层组织 职务犯罪 预防 管理创新 城乡统筹

2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出农业农村工作的总体要求要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力 《学习文选》 第44期
。新农村建设已经成为促进国民经济发展和深层次调整经济发展模式的方向。
作为政府施政和农民述求的沟通桥梁，农村基层组织在土地征用、基础建设、农房改造安置、集体经济发展等一系列活动中发挥了不可替代的作用。目前农村基层组织的制度建设不能完全适应平衡城乡统筹发展，建设新型农村社区的需要，基层建设相对滞后的一个重要体现就是近年来农村基层组织成员职务犯罪呈高发和多样化的趋势。如果不能在制度上有效遏制职务犯罪的发生，建构廉洁高效的农村基层组织，以统筹城乡为目标的新农村建设就不可能顺利开展。当前的新农村建设是在农村经济重大转型、社会群体面临重构、传统社会管理模式遭遇阻力的背景下进行的，因此需要在社会管理创新的视野下重新审视农村社会、农村社区的发展，激活社会管理潜能，建构职务犯罪的系统预防机制。龙湾区西*村案是部分农村基层组织缺乏有效监督，制度建设不完善的缩影，从中可以思考农村基层组织犯罪发生、预防的一些问题。
一、 西*村案的反思
2009年龙湾区检察院反贪部门查处了西*村村两委干部在处置安置公墓过程中，收取行贿人好处，低价出售安置公墓的案件。经办案件过程中发现，西*村两委干部在征地的测量、征地补偿款的发放中还有互相虚报多领土地补偿费的行为。因温州市瓯海大道的建设需要，瓯海大道建设指挥部征用了西*村原有墓地，并补偿给西*村的安置公墓有683穴。因属土地征用补偿性质，温州市瓯海大道建设指挥部补偿给西*村的安置公墓每穴价格为2000元，而市场价大约有7、8千元。2007年5月郑某某找到协助温州市瓯海大道建设指挥部做土地征用、安置工作的西*村书记张某某，由张某某去做村两委成员的工作，低价收购西*村的公墓，许诺收购成功后，给予西*村两委6位成员15万人民币，另给予村书记张某某、村长李某某干股各一份。2007年6月，村书记张某某召集村长李某某、村委成员夏某、李某、陈某某、邵某某共六个人商量决定把这公墓指标转让给郑某某，同时商量决定15万好处费的分配方案。同月16日郑某某与西台岙村村民委员会签订了公墓转让的《协议书》。本案中西*村村两委干部在涉及村集体重大利益的决策时，无视村民自治的法律法规，欺上瞒下，严重损害了本村村民合法权益。根据本案村支书张某某的交代，村两委干部明知张某某违规处置安置公墓的行为，但基于共同的利益都没有提出异议。另外，在丈量征地数量过程中，两委委员互相打照呼，形成统一意见，虚报征地亩数。西*村的查处情况反映了部分农村基层组织建设和村民自治制度存在的现实问题。
第一、农村基层组织权力结构失衡，村民自治权力弱化。“行政村是现代因素的渗入而逐步由国家构建起来的行政建制” 《乡村治理的社会基础：转型期乡村社会性质研究》 贺雪峰 中国社会科学出版社 2003年8月第一版 P45
，农村基层组织受政府委托履行相当的公共管理职能，“我国的村民自治组织既是一个实行所谓“四大民主”的三自”自治组织，又是乡镇人民政府的附属机构，因为它需要协助政府开展工。它还既拥有办理公益事业的权利，又有办理本村公共事务，向村民提供公共品服务的责任。也就是说，我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主”的治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织。” 《农村改革的反思》 史啸虎著 中央编译出版社 2008年7月第一版 P128
如村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。近年随着工业化、城镇化发展和基础设施建设，有关农村土地征用和补偿、农民安置等复杂事务成为农村基层组织的工作重项。除了公共事务，农村基层组织还参与村集体经济组织的经营管理活动，农村基层组织实际上已经成为农村地区最小的行政管理单位，行政色彩浓厚。相对于公权扩大的基层组织机构，村民参与村务、参与决策的途径和能力欠缺，自治自理的政治构想没有完全实现。“法律干涉是否会改进人民的行为，取决于存在于那些群体内部的均衡” 《法律与社会规范》 （美）波斯纳著 沈明译 中国政法大学出版社 2004年8月第一版 P268
，尽管村民自治的立法已经在1987年通过，中国农村基层民主的实际运行距离我们所期望的标准还有很大的差距。
第二、村务、财务公开制度不完善，村民权益缺乏权利救济的制度保障。村民参政的前提是享有充分的知情权，目前村民维权遇到比较突出的问题就是农村基层组织的财务公开、政务公开执行不彻底，村民参政成为无本之木，无源之水。西*村案中瓯海大道指挥部将村民原有墓地的征用、安置公墓的分配委托给村书记张某某，征用单位怠于告知村民墓地的补偿标准和相关权利，村委会也没有把补偿标准公开。另外，村两委把安置公墓对外出售承包都未曾经过村民会议的共同决策，造成村集体经济一百多万元资产的流失。在检察机关的调查中，西*村村民证实了事先不知道安置公墓的数量和村民委员会的处置办法。村民没有事先充分知情，分配方案也无从得知，信息严重失衡，村民维护合法权益、参与村务的权利无从谈起。现阶段，农村基层组织处置公共管理事务时随意性大，操作不规范的情况时有发生，既损害村民的切身利益，也造成农村基层组织的公信力的下降。
“没有救济就没有权利”是行于现代国家的通用法则，为建立一种基本的法治秩序，国家必须同时为权利提供相应的救济手段，现实情况是国家对农村基层组织的制度规范不完善。村民虽然有向地方政府反映的权利，但是乡、镇人民政府对村民自治组织的工作也只是指导关系，而不是领导关系，除极少数涉及经济犯罪的重大违法活动，地方政府对自治组织的干预手段有限。目前国家行政机关普遍采用的审计手段和纪律检查难以对农村基层组织内的活动进行监督，村民的维权和诉求难以实现。张*阁村村民把村委会违规重新划分承包地的情况向所属的镇政府反映，镇政府虽然做了调查，但干预方案至今未能制定，客观上对村民的生产生活造成不利影响。“公平愈是屈从于规则的逻辑，官方法律与老百姓的正义感之间的差距也就愈大。从而，在老百姓的眼中，法律就会渐渐地失去自身的可理解性和合法性。” 《现代社会中的法律》 （美）昂格尔著 吴玉章、周汉华译 译林出版社 2001年4月第一版 P198
如果在立法规则层面，不能为基层群众构建一个合法诉求维护权益的有效途径，就可能逐渐失去基层群众的信任。
第三、农村基层组织内、外监督的缺位。农村基层组织与一般社会组织有很大程度的不同，其制度构建必须有新的诠释。首先，农村基层组织的成立具有强制性。浙江省《村民自治条例》规定村民自治组织体系包括村民会议，村民代表会议，村民委员会，村民小组，村民委员会的下属委员会等。农村基层组织是组织农村社区的基本单元，除个别地区进行的城乡统筹改革，把农村社区引入到农村基层改革，村民委员会仍然是当前多数农村地区村民自治的组织形式。其次，农村基层组织负有公共管理职能，是与其他社会团体最大的区别。农村基层组织受政府委托履行相当的公共管理职能，协助地方政府在救灾、移民、救济款物的管理、土地征用补偿费用的管理、计划生育、户籍管理、征兵等行政管理工作中，农村基层组织都是不可或缺的组织机构，是广大村民群众和政府的沟通桥梁。再次，农村基层组织对成员内部的影响力巨大。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，参与政府的公共管理事项。诸多公共事务最大的特点就是单向性强，并对成员内部有约束力，如果这种管理职能不能得到约束，就有被滥用、寻租的可能性。基于农村基层组织的公共管理职能，于政府和村民间发挥重要作用，其权力运作必须得到规范和监督，本案反映当前农村基层组织还缺乏严谨的制约和监督机制。
一是外部监督缺乏。“遵循异体监督原则，是现代管理的客观要求”李兴山主编：《现代管理学》，中央党校出版社， 2006年2月第二版，第265页
，国家机关的外部监督主要依靠同级和上级的纪律检查部门的监督和检察机关的法律监督，国家机关根据《中国共产党党内监督条例》设立纪律检查部门，是党内监督的专门机关，受上级党的纪律检查机关和同级党委的领导。检察机关是法律监督的专门机关，可以对国家工作人员的职务犯罪侦查权管辖。国家机关还要接受同级党委和上级部门的领导，这些体系外的制约，是国家机关正确履行职权、遵循制度的保证。农村基层组织为群众性自治组织，虽然经常执行政府委托的行政事务，但性质上不属于国家行政机关序列，而当前没有针对社会团体内部工作的规范性文件，社会团体基本是自治、自理内部事务。《村民委员会组织法》乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事，基层人民政府对农村基层组织属于工作指导关系。外部监督机制和农村基层组织的履职能力严重不符，客观造成村干部滥用职权、侵占集体经济利益案件频发。而一旦查出，群众利益已经受到损害，基层组织的公信力受到质疑。
二是以集体效能为特征的内部制约机制存在不足。西*村案中村两委干部之所以能违规处置安置项目，一方面是政府的管理弱化，地方政府在农村城市化旧村改造或房屋安置建设中，只负责安置土地返还，有关补偿款的到位，安置房建设则全权委托给基层组织。一方面就是农村基层组织集体控制力的下降。农村基层组织包括村委会、党支部在人员产生任用上、工作职能责任上没有严格规范，集体内部制约监督作用没有完全发挥作用。农村社区的社会关系构成，对农村基层组织的集体效能造成了消极作用。首先，村庄社会关联和历史沿革造成了中国农村大家长制的传统习惯。农村地区与城镇一个显著的差异就是农村群体是因为居住地、血缘宗亲、长期的共同经济生活形成的。“乡里制度本身就是负责对乡里社会的每个家庭进行直接的管理。很明显，由于乡里制度是以宗族和家庭为最小也是最直接的构成单位” 《中国乡里制度》赵秀玲 社会科学文献出版社 1998年12月第一版 P179
以血缘为纽带的宗族逐渐开始没落，但族长权力的作法并没有消失，这就解释了为什么有了两委的分工，有村民监督委员的设立，却不能完全隔绝权力自专的现象。本案中西*村书记张某某指使村委会与郑某某签订了公墓转让的《协议书》，违反了农村基层组织的工作规范。法律法规虽然明文规定村委会才是村集体日常管理的组织，具体负责村务和村集体经济的经营管理，党支部作为农村工作的基础和各项工作的领导核心，发挥方向性、政策性的作用，但西*村案中村书记却包揽一切，直接插手村集体资产的处置，村委会的职能作用落空。其次，农村基层组织成员内部分工不明权责不清、利益趋同。由于没有农村自治组织内部管理的立法，选举产生后，村委会承担了村集体的日常管理，而村委会内部分工却没有统一的立法规范，职能设置有很大随意性，没有相应的纪律监督制度，容易造成权力的滥用。共同经历以及经济社会活动形成的利益同化还造成基层组织成员不愿意质疑部分成员的违规行为，甚至因由“搭便车”心理以期“潜规则”下的收益。共同维持农村管理秩序的集体效能让位于谋取私利，就解释了两委成员为什么没有制止村书记的违法行为，还成为利益共同体，不仅在公墓安置中分沾利益，还在征地统计中合伙作弊。由于征地补偿款有定额，在村集体内部以被征土地数量进行分配，两委成员的勾结行为损害了其他村民的利益。农村基层组织成员基于共同利益通谋作案在当前农村职务犯罪中所占比重较大，从温州检察机关近年查处的案件看，2006年7月至2011年8月，查处涉及农村干部职务犯罪案件191件，查处个人389人，其中非共同犯罪119件，共同犯罪72件，270人。
二、农村基层组织的制度建构
新农村建设需要建构廉洁、高效的基层管理组织，亟需打破原有封闭的管理模式，建立更加专业化、规范化的基层管理团队。社会解组理论认为农村基层组织人员职务犯罪源于社会层面的集体效能低下和社会控制弱化。即社会变革背景下，人们生产、生活方式和价值观念发生变化，而原有的各种社会控制手段又无法得以控制时产生的社会解组。这就解释了改革进入攻坚阶段，农村经济面临转型，农村职务犯罪高发的源起。在社会变革已为大势所趋的前提下，影响农村职务犯罪发生的变量因素就是产业结构调整的秩序和社会控制力的强度，产业结构调整越规范有序，社会控制力越有效，职务犯罪的发生概率就越低，因此遏制农村职务犯罪可以从几个方面建立健全预防机制。
第一、建立明晰的农村集体产权制度。社会变革意味着社会群体利益重新分配，农村改革必然要触及农村集体产权的结构性调整，因此理顺经济关系，建立明晰的产权制度，可以避免社会变革造成的无序状态，减少职务犯罪寻租的空间。以农村集体土地的使用为例，随着农村产业结构调整，承包经营、统分结合的土地经营方式越来越受到市场的冲击，原有产权制度的缺陷逐渐显露。
一是有关土地产权的认知 《人民网》在10个省份进行有关“承包地的所有权”的问卷调查，认为自己耕种的承包地所有权属于国家的占41.91%；认为承包地所有权属于乡(镇)集体的占3.56%；认为承包地所有权属于村集体的占29.57%；认为承包地所有权属于村小组的占6.23%；认为承包地所有权属于个人的占17.62%。调查显示对土地关系认识错误的村民占了七成以上。
和实践严重分歧，农民的土地权益保障不充分。建国后通过社会改造，农村土地由农民个人所有转为集体所有，并经历了“三级所有、队为基础”的集体所有制变革，直到1985年确立了农民土地承包责任制和农村土地集体所有制相结合的产权制度。由于农村基层组织和经济制度的历史变革，导致农村社区的多层级性和农村社区集体主体性质的多元化在乡（镇）、村、组三个层级上，分别有农村社区集体财产权主体、农村集体经济组织、农村村民自治组织三种性质的农村社区集体主体。《农村社区集体主体问题研究——以农民集体土地所有权为例剖析》丁关良 浙江大学中国农村发展研究院
，并且不同时期的部门立法对集体主体的规定不一致。集体产权主体不确定直接阻碍了农民平等参与市场的权利，农民既不是土地的产权人，又无法通过集体主体的名义参与经营管理，其后果就是农民土地利益无法切实保障。土地集体所有制下的我国农民个体也只拥有土地所有权衍生出来的一项权利，即土地的使用权，或叫土地的承包经营权。土地所有权项下的其它权利，包括土地的发展权和生存权以及所有它项权利则一律与农民，包括农民个体和农民集体在内，都没有任何关系《农村改革的反思》 史啸虎著 中央编译出版社 2008年7月第一版 P71
。譬如与土地实际使用最关系密切的土地承包权是因承包合同产生的，基于合同的可变更性、双向性，土地承包权不能保证农户对自己土地的长期收益。
二是农民未成为自身土地流转的主体。随着工业化、城镇化的进程，城市建设用地日渐匮乏，土地资源作为稀缺资源，其价值不断被重构，农村土地进入市场流转的需求和规模日益扩大 以温州市龙湾区为例，据龙湾区人大常委会（2007）年第二期公报显示，自1999年至2007年3月21日止，龙湾区共计征用耕地37853.98亩。
。大规模的土地流转中，村民即是农村集体的个体成员，又是土地的现实受益者、使用者，却没有被赋予相应的法律地位，在土地流转中缺少正规合范的诉求途径。1998年开始实施的《村民委员会组织法》明确了农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，同时规定村集体经济组织或者村民委员会经营、管理集体土地，重大决策必须经过村民会议的讨论决定。现实中，由村委会直接出面协商并具体负责征地补偿事宜的情况屡见不鲜，村民会议决策制度没有得到有效执行，农村基层组织实际控制了土地的流转权力。在这些土地交易中，承包户并不是这些交易的参与者，购买、征用土地一方总是和某一级政府或乡镇或村庄政权交涉，承包户没有真正意义上的土地交易权，他们只是被动意义上的土地交易者，参加交易获益的少量分配，不具有定价权和谈判地位 《基层政权：乡村制度诸问题》 张静 浙江人民出版社 2000年4月第一版 P65
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三是农民农民不是土地流转的主要受益者。从温州实践情况看，由于开放型经济发展较为充分，多数农民已经脱离了农业生产，村办企业和村民自办企业成为主要经济来源，土地的作物经济产出占比很小，大量承包户把土地对外出租，自身脱离农业生产。土地更多被农民作为基本生活保障和经济来源，土地的财产性特征大大强化 2010年国土资源局在龙湾区永兴街道乐二村征用土地22.2亩，除土地补偿和安置补助等以每亩6万多元给付，另外核给乐二村集体经济组织每亩60平方米的住宅安置指标。
。相对经济结构的变化和级差地租的大量出现，有关土地征用的立法严重滞后。《土地管理法》规定征地补偿依据是耕地年产值，没有考虑经济转型地区土地的财产性特征和级差地租，征地农民获得的经济补偿与土地增益比差无形中增大 以水田为例，1984年温州地区被征地农民的水田平均征用补偿为8050元，是同期城市居民收入的13.31倍，农民人均收入的23.33倍，到2003年分别降为同期城市居民收入的2.99倍和农民人均收入的8.65倍。
。国务院发展研究中心副主任陈锡文不久前指出，如果说计划经济时代的"剪刀差"让农民付出了６０００－８０００亿元的代价的话，那么改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了２万亿元的损失。他举例说，开发浦东时向当地农民征一亩粮田补偿2.3万元，１亩菜地补偿2.8万元，另外再投入6、7万元完成"七通一平"工程，等到出让给开发商时，已高达20、30万元１亩。农民作为土地直接的使用者不能支配土地的用途甚至不能参与土地流转的过程，也不是土地流转的主要受益者 中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队和社会科学文献出版社联合发布《2005 年农村经济绿皮书》披露的比例数字也可以作为旁证。农村被征用土地的收益分配地方政府占20%~30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民占5%～10%。中国农业信息网2005 年4 月14 日转载。《基层政权：乡村制度诸问题》 张静著 浙江人民出版社 2000年4月第一版
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建立明晰的集体土地产权制度，必须明确农村集体资产的主体。农民在土地流转中的失权失语，源于农民集体仍然不是实质意义上享有权利和承担义务的民事主体，农民无法通过集体名义对外发生经济联系，直接参与流转过程，享受到相应的权益。建立明晰的集体土地产权制度，目的是保障农民集体和个体在土地流转中的平等权利，使之真正成为农村经济转型的参与者。2009年成都开始实施新农村规划建设管理办法，政府作为农业经济转型的主体，农民拥有将土地折股、拥有经济合作社的部分股权《新土地改革拉开序幕 中国农村未来在此一举》2009-11-23 北京青年报
。成都的农改是以政府主导的模式促进农村土地流转和农业生产规模化、集约化建设，农民以合作社名义参与市场活动。与成都模式不动的是浙江的农地改革，浙江省提出农村建设用地集体入市，实现农村土地与城市国有土地“同地、同价、同权”的平等化。浙江模式的改革目的是让农民拥有集体土地的主体地位和土地出让的收益权利，与政府共享土地的级差收益。以上改革都尝试解决农民在土地增益过程中被“边缘化”的弊端，但都没有对二元经济管理体制进行彻底的改革。2011年温州提出“三分三改” “三分”指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开，是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平；资地分开，是把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动；户产分开，是把户口与产权关系分开，使村民户口迁移也可享有村集体经济产权。而“三改”指股改、地改、户改。股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改，指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；户改，指户籍制度改革，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。
的城乡统筹改革，逐步从包产到户的小农经济升级为大规模的产业运作，把农村建设为城乡一体化的新型社区。温州提出的“三分三改”为核心的城乡统筹，是在新型农村发展受到土地、产权、户籍、社会保障、公共服务等城乡二元制度的束缚的背景下提出的，就是以要素市场化为目标的综合配套改革方案。“三改”中触及的股改、地改是要把村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革；农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地保持土地所有权集体所有，但用益物权可以变现。温州的城乡统筹改革解决了土地的人身束缚，有利于人力、土地、资本三大要素在城乡之间自由流动，但基于目前立法的制约，尚未涉及土地产权的权属性质。通过集体土地产权制度改革，明确了农民集体的法律地位，可以避免农村基层组织人员利用土地流转权力界限模糊的机会谋求寻租空间。
第二、建构农村集体经济的现代管理模式。集体经济的管理必须明确权利主体和责任主体。《村民委员会组织法》规定村委会作为村民自治组织不仅负责本村的公共事务，还承担着村集体资产的经营管理职责和政府委托的大量经济建设任务。经营角色意味着基层组织需要掌握对公共资产的控制权，在乡村，资产控制突出表现为土地交易的控制，即土地管理 《基层政权：乡村制度诸问题》 张静著 浙江人民出版社 2000年4月第一版
。然而村委会既不是集体资产的产权人，没有独立的经济主体地位，无法对其行为的后果承担责任。同时，农村基层组织利用公共管理职能参与村集体的经济活动，极易导致农村基层组织人员利用职权从中牟利。农村基层组织人员职务犯罪绝大多数都是一种贪利型的犯罪，其深层原因就是政经不分所导致的经济型犯罪。避免此种类型犯罪的途径就是把村级经济体的经济职能从村“两委”的公共行政职能中分离出来，压缩经济犯罪的寻租机会。
现代企业管理中的制约、平衡等机制可以为改革农村集体经济管理模式提供借鉴。农村集体经济体与现代企业有其共通性：一是农村集体经济体和现代企业都是资合经济组织，一个是农户以土地经营权等资产性权益加入，一个是股东以股金投入，虽然资产形式不同，但其都是资本的结合体。二是两者都有独立的民事主体地位，独立经营，并以自身资产对外承担责任。现代企业一旦形成，在法律上具有独立人格，其经营活动具有自我意志。企业股东不直接参与企业的经营活动，而是通过董事会、股东会、监事会等企业决策、管理机构进行监管。农民集体经济体成立后，同样以民事主体的身份对外享有权利和履行义务。三是两者都只对投资人负责。现代企业管理的基本原则就是谁出资就对谁负责，企业的活动必须符合股东的利益并向所有股东负责。股东会议是现代企业的最高决策机构，也是企业向出资方负责的形式。同样的，农村集体经济体的经营活动也只向入股的农户负责，农户以出资人的身份参与管理决策。建立现代管理模式的农村集体经济组织，应符合现代管理的制约原则。
1、实现股权和经营权的分离，建立职业化的经理人制度。随着农村经济转型，第二、三产所占的比重不断加大，农村集体资产规模不断扩大，政府对农村的投入持续增加 以永嘉县为例，截止2012年2月28日，永嘉县所有农村现有银行存款642606393元，村集体固定资产615784674元，在建工程有1326843901元。
。村民委员会管理集体经济的模式难以适应日益繁巨的经济活动，管理专业化的发展趋势无可避免。通过城乡统筹和产权制度的改革，农村集体资产的所有权、法人财产权和经营权实现分离，为职业化的村务经理师扫清了障碍。村务经理师类似现代企业中的职业经理人，现代企业的最主要特点就是企业产权和经营权的分开，由更加专业的经理人承担资产的保值增值责任，全面负责资产的经营管理。村务经理师应具备相应的管理知识和管理能力，并严格职业准入的门槛，可以由长期从事农村事务管理的村干部、有相应技能的一般村民和准备继续在农村地区发展的大学生村官选任。地方政府可以采取从业资格考试的方式选录村务经理师，通过建立诚信档案、提供定期培训和社会保障等方法进行长效管理。村务经理师一方面受到地方政府的管理，一方面从事的经营活动必须向农村集体经济体的农户负责，在一定程度上避免权力寻租的可能。
2、发挥村两委的决策能力，为农村集体经济体提供决策依据。农村基层组织直接管理农村集体经济固然不利于政经分离和遏制经济犯罪的发生，但不应忽视村两委的决策能力。现代企业管理的核心是制度制约，通过规范的组织制度，权力机构、监督机构、决策和执行机构之间相互独立，并在内部形成激励、约束、制衡的机制。村两委作为决策机构有其有利的条件：一是村两委成员由村民选举产生，在村内有较大的威信，成员的自身素质和参政意识较高，具备决策的能力。二是村两委负责公共管理事务，并参与政府主导的村镇改革，能比较好的把握党的方针政策。三是村两委不直接参与经济管理，可以避免出现政经不分和以权谋私等现象的发生。
3、发挥村民（代表）会议的权力机构作用。村民以土地承包权作为权益性资产加入集体经济体，通过村民（代表）会议的形式发挥权力机构的作用。村民通过村民（代表）会议可以对决策机构、执行机构的重大事项进行表决，选举村民代表担任监督机构的成员。村民（代表）会议向村民提供了参与管理集体经济的途径，符合现代经济组织由谁成立，并向谁负责的管理原则。
第三、建立检察监督职能与大学生村官制度结合的预防机制。农村基层组织人员职务犯罪形成原因是社会解组下的社会控制力的弱化，司法遏制无疑是所有社会控制中最严厉最有效的要素。目前司法遏制的成效不尽如人意，调研中发现，农村职务犯罪的发现率、查处率低，被查出犯罪潜伏期长以永嘉县为例，近年查处的职务犯罪行为从发生到被司法机关或者纪委受案时间的期限上看，25件刑事案件平均每件被查处的潜伏期为2.8年，纪委查办的63件违纪案件平均每件被查处的潜伏期为3.6年。2011年永嘉县检察院控申部门受理信访举报件58件，涉及村干部贪污贿赂、挪用公款的案件有30件，当年内检察机关初查案件6件占总数20%，立案4件占总数13.33%。 林宝辉《论农村基层组织人员职务犯罪的形成机理 ——以永嘉县为例》。
。司法遏制力度较弱，使犯罪人在违法之初感到刑罚惩罚的风险小，不足以对其犯罪冲动产生足够的威慑。而城乡统筹改革的大规模进行，为检察机关的职务犯罪预防带来新的挑战。如温州市苍南县截止2012年3月，全县776个村已有169个村启动股改工作，69个村完成股改工作并建立股份合作社，累计共量化集体资产1.82亿元，7.81万农民成为股东。在股改的同时，该县同步推进地改工作，全县实现土地流转总面积12.45万亩，占耕地总面积31.29%。如果不能有效避免农村改革中出现的职务性侵害，将大大影响城乡融合的进程和成效，因此有必要在检察预防预警机制方面进行一些制度设计。从以往经验看，检察机关对农村基层组织人员职务犯罪的监督和犯罪预防除了法制宣传外，缺乏日常监督、长效监督的有效手段，而当前的大学生村官制度为检察机关的预防机制提供了有效的途径。
首先，大学生村官驻村检察预防可以加强检察监督的时效性。发现难，预防难是当前农村职务犯罪预防的主要症结，大学生村官检察驻村制度解决了预防面广，司法资源不足的矛盾。温州市龙湾区于2007年启动一村一名大学生计划，仅2009年，龙湾区新招聘57名大学生村官到岗，多数行政村已经完成大学生村官的分配。新招录的大学生村官具备大专、本科以上学历，政治和文化素养普遍较高，有能力适应检察驻村的任务。
其次，大学生村官检察驻村制度可以改变大学生村官定位不明，职能不清的现状。组织部门对大学生村官没有明确的职能设置，部分村民也存在误解，认为大学生村官来村任职只是为了缓解就业压力，几年后肯定会离开。因此大学生村官难以参与村里重大问题的讨论和具体问题的解决，切实担负起新农村建设规划、处理农村邻里纠纷、房屋拆迁、土地纠纷等复杂任务 《大学生“村官”半月谈》9
。大学生村官检察驻村制度可以赋予大学生村官部分工作职能，也有利于大学生村官在农村基层组织中参加村务、参与决策过程。
再次，大学生村官检察驻村制度可以完善大学生村官考核、选拔机制。2009年4月，中组部等12个部门下发的《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》明确规定了大学生村官的出路：留任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习。调查结果显示，东、中、西部分别有47%、36%、42%的现任大学生村官心里主要的顾虑是期满后的出路问题。在回答“三年以后有何打算”问题时，平均有25%的人选择续签做“村官”与农村创业，42%的人选择考公务员 《大学生“村官”发展研究报告（2009）》胡跃高　　大学生村官网
。因此大学生村官制度的长远健康发展，必须建立健全考核、选拔制度，形成大学生村官分类晋档、勤绩联酬考核体系，并以此作为今后择优选录的依据，而大学生村官检察驻村工作无疑可以成为重要参照。
最后，大学生村官能比较有效发挥集体效能作用。农村基层组织内部有村党委的监督，两套班子的互相制约，2010年制定的《浙江省村务监督委员会工作规程》还要求设立独立的村务监督委员会，但实践中仍无法明显遏制农村职务犯罪案件的发生。究其根本，一是是两委人员制约机制失衡。两委人员虽然都是村民选举产生，有一定的分工，但是调研中发现两位人员在村集体组织内存在交叉任职，村两委成员过多的占据其他机构的职位，不利于监督制衡的实现。二是村两委成员利益的同化。村两委成员相同的地缘和经济活动，在利益驱动下，容易出现利益同盟。检察机关侦办的龙湾区西*村村两委成员的职务犯罪案件中，两委成员在丈量征地数量过程中互相打照呼虚报征地亩数，以期获取额外补偿款。大学生村官因为属于村外人员，不参与本村的经济分配，且受党委组织部门和基层政府的领导，更能站在客观的立场平衡农村基层组织的权力运行。三是大学生村官没有地缘亲缘关系的顾忌。从结构层面看，村庄社会关联是指在村庄内村民因为地缘关系、血缘关系、互惠关系、共同经历以及经济社会分层产生的人与人之间联系的综合 《乡村治理的社会基础：转型期乡村社会性质研究》 贺雪峰 中国社会科学出版社 2003年8月第一版 P5
。村民因同姓同宗聚居，或者是长期定居形成稳定的人际群体，部分村民不愿意带头为公共利益质疑村干部的违规做法，导致村民对公共事务的监督失效。大学生村官的检察驻村制度就是要打破原有的固化群体，引入外部监督机制，激活农村基层组织的集体效能，实现农村自治所要求的自我管理的目标。
大学生村官检察驻村可以建立以下操作机制：首先，大学生村官担任检察机关驻村联络员，解决大学生村官在职务犯罪预防工作中的身份问题。驻村联络员行使监督权、建议权和报告权，对违反相关制度和纪律的行为应及时提出纠正建议，发现违纪线索、重大信访或提出建议不被采纳的，可直接向检察机关报告；协助检察机关做好职务犯罪预防工作、群众信访代理；定期向检察机关上报农村基层廉情分析报告。
其次，检察机关建立农村基层组织廉政信息平台。信息平台的作用就是把大学生村官的检察驻村职能规范化、经常化，并对农村基层组织的日常活动进行动态监督。犯罪预防最大的价值就是提早发现、提早防控，如果能在公共服务工程、扶贫开发、重大经济决策等容易引发经济犯罪的领域和环节进行预报、预警，就可以大大减少职务犯罪发生几率。大学生村官应做好检察预防日志、周报的信息录入，检察机关预防部门根据上报的信息，确定所指事项的预警等级和采取对应措施，如对重点工程的主要环节派遣检察人员现场监督，或提前进行职务犯罪法制教育。
再次，大学生村官的检察驻村工作作为选拔、考核的内容。2011年温州市平阳县在全县面向大学生“村官”公开选拔乡科级副职领导，从大学生“村官”中直接公开选拔乡科级副职领导干部，是新形势下探索打破身份、职务级别限制选拔年轻干部的一次有益尝试。如果没有一个客观、有力的选拔标准，不能充分考量大学生村官平时的工作业绩，这种选拔就缺乏足够的说服力。因此人事组织部门应将大学生村官的检察监督工作纳入绩效考核的内容，可进行奖惩，鼓励大学生村官联络员发挥主观能动性，配合检察机关做好职务犯罪预防工作。
最后，人大和政府落实《村民委员会组织法》、《浙江省村级组织规则》、《浙江省村务监督委员会工作规程》，通过出台配套政策扩大大学生村官在基层组织中的任职范围，使其充分介入村民自治组织工作，拓宽大学生村官在农村基层做好职务犯罪预防工作的空间。
第四、党委、政府加强对农村基层组织的建设管理力度。农村职务犯罪形成除了司法遏制未及时到位的原因外，还有就是党委政府对农村社会管理弱化。按照《村民委员会组织法》第五条规定，乡镇政府对村民委员会工作有指导、支持和帮助的职责，尤其是政府主导的公共事务，更需要落实谁主导，谁负责，谁领导的责任制度。实际工作中，党委政府的监管情况未尽如人意，永嘉县M村旧村改造项目村官集体受贿案就是由于监管不到位。一个原本政府立项，政府主导的农村房屋改造建设，从工程设计到工程建设、房屋分配等都集中在了村两委手中，政府的放手为村干部谋取私利提供了便利，致使该项目立项至今未能顺利动工。村民自治是新农村建设和农村地区创新社会管理的发展方向，党委、政府的职能不能是大包大揽的保姆式管理，而是通过公平、公开、高效、