第十一章-北洋军阀政府的行政管理.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,中国行政史,壹,中央行政体制的频繁变化,贰,叁,肆,北洋军阀政府的行政管理,地方行政体制的演变,行政运行与行政监督,行政官员的管理,第一节,中央行政体制的频繁变化,1,、袁世凯统治时期的中央行政体制,2,、皖系军阀统治时期的中央行政体制,3,、直系军阀统治时期的中央行政体制,4,、奉系军阀统治时期的中央行政体制,北洋军阀的四个时期：,1,、,1912,年,3,月至,1916,年,6,月，是袁世凯统治时期；,2,、,1916,年,6,月至,1920,年,7,月，是皖系军阀统治时期；,3,、,1920,年,7,月至,1924,年,10,月，是直系军阀统治时期,;,4,、,1924,年,11,月至,1928,年,6,月，是奉系军阀统治时期,.,一、袁世凯统治时期的中央行政体制：,（一）责任内阁制的破坏,袁世凯破坏责任内阁的手段：,1,、通过扩大临时大总统的辅助机构，掌握实权；,将财政科扩大为财政委员会,2,、安插亲信控制内阁；,唐绍仪出任总理,3,、通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸；,唐绍仪,陆徵祥,赵秉钧,4,、通过操纵国会选,举,，将自己选为正式大总统。,通过收买和拉拢，袁成为正式大总统。,至此，,临时约法,所设计的责任内阁制己不复存在。,（二）总统独裁制的建立,袁世凯，解散国民党，停止议员职务，国会解散，设立中央政治会议，如开约法会议，制定并通过了,中华民国约法,。,中华民国约法下的大总统的职权：,总揽政治权，有制定官制官规、任免文武官员、缔结条约、统率海陆军、制定海陆军编制及兵额、宣战媾和、发布带法律性的紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章及其他荣典等权力。,总统制阶段袁,世,凯对中央政府机构的,改组,：,1,、撤,销,国务院，设立政,事,堂，使总统府成为最高行政机关；,设国务卿一人，及左、右丞。下设五局和司务所。,2,、,修改行政各部官制，使各部失去独立行使职权的权力；,（,1,）将各部总长由原先的,国务员降为一般部长,，直接隶属,于,大总统，使之失去了昔日在国务院发表政见的权力,.,（,2,）将各部总长的权力规定为承大总统之命管理本部亊务，监督所属职员及各官署，使之完全,臣属,于,大总统,。,（,3,）规定外交、交通、内务、财政、陆军等部总长，每日必须,向大总统报告,工,作,，各部办理的重要,事,务，必须,经,国务卿核准，才能发生效力。,3,、,炮制修正大总统选,举,法，直接为恢复帝制做准备。,（,1,）大总统任期由五年改为十年，,且,可连选连任。,（,2,）大总统任期已满改选时，如参,政,院认为政治上有必要时，,经,三分之,二,以上参政同意，大总统即可连任而,不,必选,举,。,（,3,）大总统继任人，由现任大总统推荐三人，将被荐人的姓名,书于,嘉禾金,简,，钤,qi,n,盖国玺，密藏金匮,。,（三）洪宪帝制的夭折,1915,年，袁世凯指使杨度等人组织筹安会，公开帝制活动，成立全国请愿联合会，主持国体投票，,12,月,11,日参政院向袁世凯劝进实行帝制，随后便接受并大加封赏，准备元旦登基。,袁世凯称帝复辟,前,对行政体制所作的变动：,1,、修改政,事,堂组织令，改变国务卿职权；,政府公报盖大总统印者，均改为政事堂奉策令或申令，盖政事堂印颁发，与前清的内阁奉上谕的程序一样了。,2,、颁布文官官秩令，恢复帝王时代的官阶名称，将文官分为上、中、下卿，上、中、下大夫，上、中、下士；,3,、改变官府名称。,将总统府改为新华宫；总统收文处改为奏事处，各省民政长改为巡按使等,二、皖系军阀统治时期的中央行政体制,（一）段祺瑞的超责任内阁：,1916,年，,袁世凯死后，,黎元洪依据临时约法继任总统，任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁，新内阁采用责任内阁制，国务总理的行政权力在一定程度上受到大总统发布命令的限制，但身为国务总理和陆军总长的段祺瑞，依据其军,事,实力，,并,以责任内阁为由，破坏三权鼎立的体制，有意超出临时约法所规定的范围，将内阁凌驾,于,总统之上，试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，因此时人称段之内阁为“超责任内阁”。,府院之争：,1917,年，段祺瑞试图把总统变成自己的傀儡，实现个人独裁，段祺瑞的独裁遭到黎元洪的抵制，,于,是，终,于,演变成了以黎元洪的总统府,与,段祺瑞的国务院之间的所谓的“府院之争”。,（二）参战督办操纵下的总统和内阁,1918,年段祺瑞下野后，专任参战督办，编练参战军。为控制中央政府实权，用一手操纵的安福国会选举文人徐世昌为总统。,一战结束后，段祺瑞将参战督办改任为边防督办。,1919,年冯国璋死后，曹锟、吴佩孚继起成为直系首领，直、皖两系矛盾愈演愈烈，终于,1920,年爆发了直皖战争，皖系军阀战败，结束了皖系军阀控制北京政权的局面。,三、直系军阀统治时期的中央行政体制,直系军阀统治时期的三个阶段：,1,、直奉联合控制决策权；,2,、直系利用兵权支配决策权；,3,、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。,（一）直奉联合控制下的总统和内阁,文人总统徐世昌的组阁原则：扶强抑弱，兼顾平衡：,1,、在内阁总理的选择上，,当,各派军阀力量强弱有明显差别时，总理人选必然出自较强的一派，,当,各派军阀力量无明显差别时，就选择无军阀背景的；,2,、在内阁阁员的选择上，,当,各派军阀力量差别十分明显时，较强的一派在内阁占的比例要大些，,当,各派军阀力量不明显时，阁员平衡。,1922,年,第一次直奉战争中奉系的战败，结束了直奉联合控制北京政府的局面。直系军阀控制国会选举黎元洪为大总统。,（二）“贿选总统”曹锟控制的责任内阁,曹锟、吴佩孚打出“法统重光”的招牌有两个目的：一是欺骗人民，稳定政局，瓦解南方的革命运动，抵制地方军阀，实现武力统一；二是“合法”地将曹锟推上总统宝座，实现独裁统治。,1923,年,6,月，曹锟指使军阀、政客逼国务总理张绍曾辞职，逼迫黎元洪辞职，随后进行贿选活动。,曹锟就职后指使国会通过了一部,中华民国宪法,，规定，中央国家机关仍由国会、大总统、国务院和行政各部构成。,但总统权力极大：有权在国务员受到不信任的决议时将其免职；经参议院同意，有权解散众议院等。,名义上看，曹锟时期实行的是责任内阁制，实际上内阁行政权力的行使是受直系军阀所左右的。,1924,年第二次直奉战争因冯玉祥的政变，曹锟兵败，吴佩孚败逃，结束直系军阀控制北京政权的局面。,四、奉系军阀统治时期的中央行政体制,（一）奉系控制下的临时执政府,直系军阀政府垮台后，张作霖和冯玉祥于,1924,年,11,月,15,日推出己无军事实力的段祺瑞担任中华民国临时总执政，组成临时执政府。,公布中华民国临时执政府制六条，中央行政机构由临时总执政、国务员和国务会议组成。,临时总执政总揽军民政务，统率海陆军；国务员分掌九部政务。,临时总执政相当于总统，不设国务总理，国务员由总执政任命，没有国会和民意机关。临时总执政集总统、总理、国会职权于一身。,段祺瑞为建立个人的专制独裁，引起人们不满被赶下台，临时执政府撤销。,（二）中华民国军政府的行政体制,1927,年，张作霖为保住北京政权，公布中华民国军政府组织令，组成中华民国军政府，,自任陆海军大元帅，,实行大元帅独裁制。大元帅不对任何机关负责任，除军政府外，无任何形式的代议机关或民意机关。中华民国军政府完全是奉系张作霖直接控制下的军事独裁政府。,大元帅下设国务院和九部及礼制馆。国务院总理有权发布院令，管理院务及一部分行政事务，有副署权。总理及国务员由大元帅任命。,第二节,地方行政体制的演变,1,、省的行政体制,2,、道的行政体制,3,、县的行政体制,4,、特别行政区的行政体制,5,、特别市与普通市的行政体制,一、省的行政体制,调整省制的原则：按军民分治的原则。,1913,年,划一令,公布后，省设行政公署为最高行政机关，长官称为民政长，由大总统直接任命，综理全省政务，下设总务处和四司等。,1914,年，公布了新的,省官制,，将民政长改为巡按使，行政公署改为巡按使公署。,1916,年袁死后，黎元洪下令改巡按使为省长，改巡按使署为省长公署。,直系军阀期间：,1922,年军政长官的名称变化：督军改为“督理”或“,督办,”，同时将拥有两省或数省地盘的军阀任命为“巡阅使”；对割据一省的军阀则授予“护军使”头衔。,二、道的行政体制,袁世凯设道的思路：“虚省而实道”,，共九十多个道,。,道的行政首长初名观察使，后改为道尹。道的公署初为观察使公署，后改为道尹公署，内设秘书和四科。,职权：,分本职和上级委办两类。,本职：颁布单行规程，发布道令，监督所辖官吏，节制调遣驻扎本道内的巡防队等；,上级委办：指财政和司法的行政监督权。,三、县的行政体制,北方各县大都沿袭清朝成规，南方由独立各省自定官制。,1913,年,划一令,，将原来的府、厅、州一律改为县，长官为县知事，由省行政长官呈国务总理及总长荐请任命，综理县务。,1914,年,县官制,，县知事由隶属于省改为隶属于为道尹。设县议事会和参事会作为县政议决机关和辅助机关，但始终未能成为县的立法机关。,四、特别行政区的行政体制,在京师和边疆地区实行的一种特殊的行政组织形式。,1,、京兆特别行政区的建制特点：,袁世凯上台后，沿袭清制，将京师附近的,24,州县划分为一个特别行政区，称顺天府。,1914,年,10,月，改顺天府为京兆。,2,、热、察、绥特别行政区；,热、察设都统，绥设绥远城将军，主管军政和盟族事务；民政，热、察由直隶省管辖，绥属山西管辖。,1914,年,都统府官制,，一是绥远城将军改称绥远都统，二是民政由都统增设道尹专管。,3,、川边特别区；,长官初为镇抚使，后改为经略使，,1914,年改称镇守使，相当于省区行政长官，,1916,年设川边道尹，管理民政。,4,、宁夏、青海地区；,宁夏将军改设宁夏护军使，管辖军政、民政、司法、外交各项事务。,青海的西宁办事大臣，改设青海办事长官，,1915,改设甘边宁清镇守使，职权仍旧。,5,、蒙、藏地区,：袁，蒙分内蒙、青海蒙古、外蒙,蒙古采取中央派员监督和当地蒙旗官员直接管理的双轨制。以前的库伦办事大臣等，改称为库伦办事大员和雅苏台等佐理专员。盟旗制度是外蒙古的主要组织形式。,西藏的行政体制近似蒙古，大体上分为中央派遣官吏和自治官吏两个系统。,6,、外蒙古特别行政区；,段祺瑞时期,1920,年形成了一套新的管理体制：,在外蒙古，设库、乌、科、唐镇抚使一人，直属大总统，特任，驻扎库伦。,职权：管理库伦、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海各部民政事务；军政事务；监督等。,7,、东省特别行政区的建制特点：,1922,年,12,月。张作霖在东三省内划中东铁路线沿线地区为“东省特别行政区”，朱庆澜为行政长官，东省特别行政区是在行省内部自成单位的一个特例。,8,、西康特别行政区。,1925,年北京临时执政府将川边特别行政区改称西康特别行政区，撤销镇抚使，设西康屯垦使，作为最高长官。,1928,年西康与热河、察哈尔、绥远、青海同时改为省。,五、特别市和普通市的行政体制。,鸦片战争后，随着商品,经,济的发展和自然,经,济的瓦解,城乡间的差别扩大，出现了以,工,商业为主的新的行政单位,-,市。,1911,年江苏省将清末县以下的城镇合称为市。,1917,年北京政府开始将首都所在地称为市。,1921,年正式将广州改为与县分立直属于省的市。,特别市分受地方最高行政长官监督和内务部总长监督，普通市受县知事监督。,第三节,行政运行与行政监督,1,、行政决策的独裁趋向,2,、行政执行的基本趋向和混乱的原因,3,、行政监督的新形式,一、行政决策的独裁趋向,（一）袁世凯统治时期的行政决策,临时约法,中规定最高行政机关是国务院，国务会议为国务院的行政决策机构，国家的一切行政事务都必须经国务会议讨论决定。,袁世凯侵夺国务院行政决策权的,手段,：,1,、通过安插亲信架空国务总理；,唐绍仪等,2,、藐视国务员的副署权，侵夺国务院的决策权；,3,、通过修改国务院官制，缩小责任内阁的职权；,4,、通过频繁更迭内阁，迫使内阁,不,能正常行使职权。,1914,年“新约法”颁布后，行政体制由责任内阁制改为总统制，但其决策过程不同于内阁制,无国务员副署，也不同于总统制,参政院、平政院、肃政厅隶属于大总统，此时的大总统决策过程与皇帝的己没有本质区别。,（二）皖系军阀统治时期的行政决策,黎元洪恢复责任内阁制、国会。国家一切重大行政决策都必须经国务会议集体讨论，并经国会议决通过，再由总统以命令的形式下达。,段琪瑞控制行政决策谋取个人独裁的方法：,1,、破坏国务会议正常的决策程序；,2,、排挤总统在决策中的地位；,3,、运用军,事,力量对抗总统和国会的制约；,4,、利用御用立法机构为其决策服务。,（三）直系军阀统治时期的行政决策：,自,1920,年,7,月,直皖战争后,，直系军阀控制了北京政府，开始了为期四年的统治，其行政决策大体分为三个阶段：,1,、直奉联合控制决策权。,徐世昌为总统,2,、直系利用兵权支配决策权。,黎元洪为总统,3,、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。,公布,中华民国宪法,，中央政府实行国会制和责任内阁制。,曹锟上台后，用军事力量和金钱操纵议会，以大总统名义控制内阁。,（四）奉系军阀统治时期的行政决策,1,、临时执政府的奉命决策：,曹锟下台后，段琪瑞被冯玉祥和张作霖推出担任临时总执政。表面上，临时总执政集总统、总理和国会权力,于,一身，但实际上，由,于,段琪瑞,并,无军,事,实力，,不,可能有真正的行政决策权，最终决策意见必须依奉系军阀的旨意行,事,，中央决策权完全为奉系所控制，临时执政府,不,过是奉命决策。,2,、陆海军大元帅的军,事,独裁：,1927,年，张作霖正式成立中华民国军政府，张作霖担任陆海军大元帅，大元帅集所有权力,于,一身，军政府的决策完全是张作霖的个人军,事,独裁。,无任何形式的代议机关和民意机关。,二、行政执行的基本趋向和混乱的原因,（一）行政执行的两个基本趋向：北洋军阀统治时期,1,、决策是否执行往往以掌权军阀的意志为依,归,。符合掌权军阀意志的决策，即使完全违背民意也能畅通无阻，,不,符合掌权军阀意志的决策，即使完全符合民意也寸步难行。,2,、决策能否执行以掌权军阀的实力消长为依,归,。,当,掌权军阀的实力得势时，即使是错误的决策也能够顺利执行,;,当,掌权军阀的实力失势时，即使是正确的决策也无人去执行。,（二）造成北洋军阀统治时期行政执行混乱的原因：,（从行政管理的层面来看）,1,、体制混乱，权限,不,清；,2,、政出多门，有令,不,行，有禁,不,止；,3,、内阁派系复杂，互相牵制；,4,、内阁更迭频繁，政局动荡。,在北洋军阀统治的,16,年中，内阁更迭了,40,余次。每次内阁的变动都带来一次政局动荡。,三、行政监督的新形式,这一时期的行政监督不可能是有效的，但仍然出现了一些新的行政监督形式：,1,、立法机关；,临时约法,中，临时参议院和国会对总统、国务员是有质询、建议和弹劾权的。,但，“新约法”中取消了立法机关对总统的弹劾权，总统可解散立法院。,2,、司法机关；,一是普通司法机关：大理院和总检察厅,二是专门的行政诉讼机关：平政院和肃政厅，为行政监督开辟了新的途径，但一无地方相应机关，二受大总统任命，易受行政控制。,3,、审计机关。,袁在国务院下设审计处，扩审计院,第四节,行政官员的管理,1,、官员的选拔和任用,2,、官员的待遇和抚恤,3,、官员的惩戒,一、官员的选拔和任用,北洋政府的官员管理采取文武分途的办法。文官又分为行政官、外交官、司法官等。,（一）官员的选拔,北洋军阀统治时期选拔,行政,官,员的,方式有：文官考试、甄别、甄用三种。,1,、北洋政府文官考试的种类和主持机关：文官考试分文官高等考试和文官普通考试。,前者由中央统一办理，后者由中央和地方分别办理。,（,1,）文官高等考试,的资格和考试方式：每三年举行一次。年满,25,岁,的中国男子,。,资格：,1,）本国国立大学或高等,专,门学校修习三年以上,并,有毕业文凭者；,2,）教育部指定的外国大学或高等,专,门学校修习三年以上,并,有毕业文凭者；,3,）教育部认可国内私立大学或高等,专,门学校修习三年以上,并,有毕业文凭者；,文官高等考试分,四试,，前三试为笔试，后一试为口试。四试考试平均合格，方能被,录,取，第一试考,经,义、,史,论和现行法令，第,二、,三试,分别,考,专,门学科，考试,录,取后即授任官职，但须,分,发各省署学习,两,年，期满成绩优异,者,即可作为候补。,（,2,）文官普通考试的资格和考试方式,：三年一次。年满,20,岁,的中国男子,。,资格：,1,）有应文官高等考试的资格之一者；,2,）教育部指定或认可的技术,专,门学校,并,有文凭者；,3,）,经,地方考试及格者；,4,）曾任委任以上者。,考三试，第一、二试为笔试，第三试为口试。,第一试考国文；第二试分行政职和技术职两类，三试平均合格者方能录取，录取后即授委任官职，但须分发学习一年，期满成绩优异即可作为候补。,2,、甄别,甄别的含义和甄别方法：甄别是指对未,经,文官考试已任用的官员，采用甄别办法，验证现任官资格，决定其去留的制度。,方法有五种：检验文凭、调查,经,历、检查成绩、考验学识、考试,经,验。,3,、甄用,甄用的含义和甄用的方法：,是指由保荐官保荐现职中有,经,验、有学识或有贡献的简任官、荐任官、委任官以及有特别才识,与,劳绩的人送交大总统,予,以特别,录,用的制度。,方法有：文书审查和询问审查两种。,（二）官员的任用,北洋军阀统治时期，建立了相对规范的官员任用制度，按,1912,年公布的中央行政官员等级法规定，行政官员按所司职务和任用方式不同，分为特任、简任、荐任、委任四个等级。,除特任官，其余文官共分九等，一至二等为简任官，三至五等为荐任官，六至九等为委任官。,具体程序：,特任官由大总统特令任用；简任官由大总统从合格人才中简任,；,荐任官由所属长官呈请大总统任命,。,特任官、简任官的任命状由大总统署名、盖印，国务卿副署，荐任官的任命状由大总统盖印，国务卿副署。,委任官由所属长官委用，任命状由所属长官署名、盖印。,二、官员的待遇和抚恤,（一）官员的薪俸,北洋政府官俸的种类：,1,、月俸，平时采用；,2,、年俸，特殊情况下采用。,（二）文官的保障,北洋政府文官保障的具体内容：,1,、文官非受刑法的宣告、惩戒法的处分,不,得免职；,2,、文官非,经,本人同意，,不,得转任同等以下职位；,3,、文官免职或休职须,得,上一级的长官执行。,（三）文官的抚恤,北洋政府时期，文官退休、退职或因公死亡，其本人或家庭享有恤金。,文官的恤金分为终身恤金、一次恤金和遗族恤金三种。,三、官员的惩戒,惩戒条件：违背职守义务；玷污官吏身份；丧失官吏信用。,文官惩戒处分的种类：,免职、降等、减,俸,、申诫四种。,文官的惩戒主持机构：,文官高等惩戒委员会负责简任官和荐任官的惩戒，分别设,于,中央和各省。,文官普通惩戒委员会负责委任官的惩戒，设,于,中央和地方各官署。,THANKS,