城中村网上下载资料.doc

从行政管理学角度不能仅仅只看到制度 更要看到制度背景下及其受影响的人
有些表面上的民心工程 操作不好的话就只是政绩工程 要听群众的声音
未来的社会管理最有可能性的路径就是 Go-NGO
如果研究城中村的管理的话 实质就是研究最实际的社会转型时代的中国社会管理 具有现实意义
行政管理还可以和文化变迁结合起来 那就会涉及本土化的行政管理 很有意义
比如城中村改造 我们优先考虑的应该是城中村改造究竟是谁的需要？
然后可以考虑改造的影响如何？

2008年2月27日，昆明市城中村改造启动仪式在盘龙、五华、官渡、西山4城区同步进行，大规模的城中村改造序幕由此拉开。 离我们比较近的小菜园片区小菜园村、苏家塘片区苏家塘村 就在第二批名单中。
　　城中村，从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。城市化进程的加快，使一些处于城乡结合部的村庄，融入城区，成为“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区，严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与发展；不利于城市整体规划和建设。“城中村”在从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征，因而影响了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。“城中村”的长期存在，已经成为我国很多城市发展面临的一个难题。大量的“城中村”存在于都市之中，给城市建设和管理带来很大的负面影响，而改造“城中村”的难度极大，如何改造“城中村”，是全国几乎所有城市都正在面临的重大课题。
　　城中村形成的历史原因主要是在城乡二元管理体制和二元经济结构下形成的。现实则表现在城市经济快速发展，规模急剧扩张，城市化推进的过程中，主城区大量征用农村土地，逐渐成为了城市的中心。村民没有地从事农业生产，但他们的户籍土地权属经济组织形式等等仍然保留了原来农村的形态，便形成了“城中村”。土地制度的二元性是城中村形成的最核心的因素。
　　昆明市还为城中村改造制定了很高的目标：力争使城中村改造重建成为城市规划高起点、高标准、高品位，建设施工标准化、规范化、工艺化，管理经营精心、精细、精品的典型、示范、样板，追求百姓认可、社会认同、上级认定“三认”统一，让广大“城中村”居民共享改革发展成果，促使城市土地科学合理利用，优化城市空间布局，健全和完善城市功能，推进城乡一体化和谐发展，改造和提升昆明城市形象。
据最新统计，昆明主城建成区249平方公里范围内共有城中村336个，人口约76万人，总居住人口达110万。昆明城中村绝对数量之大，布局之广，与全国其它省会城市相比极为突出。
大量城中村的存在，严重影响了城市形象，“城不城、乡不乡”成为春城的尴尬。城中村对城市的影响，不仅仅表现在城市形象和卫生、环境上，城中村缺乏统一规划，建筑没有章法，“握手楼”、“接吻楼”普遍存在。昆明市有关方面的一份公开材料中这样表述：城中村存在市政设施不配套、社会治安混乱、建筑安全和火险隐患突出等问题，部分城中村已成为滋生犯罪活动的温床。可以这样说，在城中村里，几乎所有城市的问题都在这里集中体现：道路肮脏、拥堵、占道经营、煤烟熏天、消防隐患突出、制假窝点、黄赌毒泛滥地、罪犯藏身地……昆明市城中村已成为城市化发展中的障碍。城中村里“握手楼”、“接吻楼”比比皆是，抗震结构、消防通道、安全疏散场地等设施不符合要求，隐藏着安全隐患。对城中村的隐患，有人这样形容：“一场大火，这里就是火化场；一次地震，这里就是坟场。”
在许多城中村都有人使用小煤炉，“禁煤令”在这些村子里很难管理。据西山区环保局相关工作人员估计，整个市区目前至少有几十万个小煤炉，这些小煤炉的使用已经使空气质量严重下降。与此同时，“近年来，城中村已成为昆明市火灾的频发区，这里一旦起火极易造成群死群伤。”市消防支队防火指导科邵科长对媒体表示。
城中村暗藏黑窝点、黑作坊的现象屡见不鲜，根据去年质监部门查处的制假黑窝点分布来看，绝大多数都集中在城中村以及城郊接合部。因此，打击城中村中暗藏的制假黑窝点已经成为质监部门工作中的难点和重点。由于城中村依靠的主要是“出租经济”，加之存在的问题多、情况复杂，容易成为黑窝点的藏身之所。而城中村的外来人口经济条件较差、素质较低，对商品质量、食品安全方面的认识不足，也成为黑窝点生产商品的消费者。一幢幢民房紧贴在一起，邻里间打开窗户就可以握手，这样的设计无疑是加大了治安管理的难度；杂乱喧嚣的集贸市场，各色人在此流动，成为黄、赌、毒活跃的温床，也是犯罪分子销赃、藏身之地。疯长的城中村成了城市安全隐患。“城中村最核心的问题是流动人口和出租屋的管理。”据市公安局治安管理支队有关负责人介绍说，外来人口管理暂住证取消以后，改为ＩＣ卡管理，目前ＩＣ卡有３０万张，但外来人口绝不止３０万。辖区内到底有多少外来人口，这些外来人口究竟从事什么职业，居住在何处，至今没有一个确切的数据。
然而，由于昆明城中村数量较多，成因复杂，涉及人员众多、牵涉面广、利益纠葛复杂，改造可谓困难重重。
早在昆明市第十一届委员会第二次会议上，就有很多人提出关于城中村建设的意见。政协委员谢家放：以行政手段遏制“城中村”违规建筑的继续建盖，按国家有关规定，未经批准建设的违规建筑，将在今后的城市改造中不予补偿。有关职能部门应及时向群众宣传有关政策，不要乱搭乱盖。同时，稳步推进“城中村”用地制度改革，将城市规划区范围内的城市用地统一纳入城市规划建设管理范围。对于历史形成的违法建筑，进行合理界定，对一定时间内、不违反城市规划的建筑给予有条件的承认，并将这些建筑纳入统一管理和补偿范围。另外，城市规划和土地储备不得绕开村庄，必须将村庄一并纳入规划，实现涉及地域的彻底城市化，避免产生新的“城中村”。政协委员李鸿：建议有关部门遵循市政（和谐）府下发的有关文件通告，有效地遏制“城中村”民房无序加盖，加盖楼层应由规划局、国土局、房管局负责落实，根据有关规定，结合村的实际情况和周边城市建设与规划方案，编制“城中村”改造的规划，对民房制定一个总体规划及管理制度：能不能盖，最多盖几层，加盖时该采取哪些措施，违规加盖究竟该哪个部门来管，又该如何管，加盖房屋发生事故由谁来负责。政协委员李家琨：建议城郊农村房屋建设和规划必须统一纳入新昆明建设的规划和管理。昆明市城市规划设计院等单位必须设计出符合昆明城郊农村实情的具有一定科技水平、美观实用、满足农民心意的房屋。加大加快“城中村”改造，政（和谐）府及有关部门要引导房地产商把目光投向“城中村”改造建房。城建规划管理执法部门要加大力量，健全队伍编制，首先要做到城建问题有单位管、有具体人负责。还要加大打击违法犯罪的力度。进一步完善、健全、落实《昆明市人民政（和谐）府关于加强民房管理禁止违法加层的通告》，做到令行禁止，不要只是一纸空文。
　　相对昆明主城区来讲，336个城中村的改造，无疑给昆明房地产开发商提供了新的发展空间，改变昆明外延式发展的格局，改变昆明主城区的商业格局，改变昆明一贯的房地产开发模式。 “城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，集中反映了我国农村城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾,具有复杂的历史背景和社会经济根源，其存在严重影响了我国城市化进程。目前我国城中村的改造模式主要有政（和谐）府改造、村民自我改造、半市场化改造和市场化改造等模式。这些模式比较笼统，相对昆明来讲很难解决实际问题，但总的来看半市场化改造模式是城中村改造模式的最佳选择，在这种模式下有三种改造方式：整体改造、局部改造、环境整治。
结合昆明实际情况来看，一环内的商圈集中，城中村相对较少，且规划中的CBD也在其中；一环外、二环内的城中村较多，且东南西北四个方向的城中村各有不同，村子所在的区域不同，村子本身所处的环境和自身扮演居住之外的功能也有所不同。正因为这些原因，我们认为昆明城中村的改造可以采用四种模式，模式一：建特色产业基地，即根据区域及村子自身的特色建特色村，如文化村、产业村等；模式二：彻底改造融入现代都市，即根据城市规划、功能及发展的需要，彻底推翻重建，如CBD及其周边的村子；模式三：推动物业转型，即针对一些建设比较好的村子，改造成廉租房，出租给一些外来人口或收入较低的家庭，解决贫困人口的住房问题；模式四：提升环境水平，增强城市配套功能，即一些规模较大的小区里存在一些散落的村子，为了配合周边区域的发展，增强区域配套，进行针对性的改造，如新迎小区里的城中村新草房等。总的来说城中村改造要村村有文化、村村有特色。
此外，“城中村”改造是事关城中村村民、村集体经济组织、地方政（和谐）府、房地产开发企业等多方主体利益的一场社会改革,不同的改造模式决定着诸主体在城中村改造中的不同地位和作用，特别是城中村村民利益诉求实现的程度。需要特别注意的是对古建筑、文物、文化等方面的保护。因此，城中村改造不仅要考虑眼前，更应考虑城市未来的发展。改好了，则可成为城市蓝图的点金之笔！
　　改造过程中遇到的最大的两个问题就是村民的补偿问题和开发商的经济问题以及两者之间的协调。对于村民的补偿主要采取经济补偿的方式，再结合其他的一些补偿方式，尽量能让村民感到满意并且能很好地配合城中村的改造。改造过程中是否所有的建筑设施都会拆掉呢？如果是一些比较好的建筑是否也会拆掉呢？有关领导表示，如果只是单独一栋或几栋，肯定会拆掉，但如果是规划非常好的村子和建筑，比如村民的房子都是非常好的农家小别墅等等，可能会考虑保留。但在昆明以这样的方式存在的村子非常少几乎没有。
改造后城中村的物业类型主要以商业地产和住宅为主。至于改造过程中村民的住房问题，政（和谐）府将以货币和产权的方式来解决。对于在其他地方有房屋的村民以货币来解决，对于没有产权的，政（和谐）府将有临时安置点，同时给予货币。
让城中村居民全部回迁。这个决策把群众的利益放在了第一位。之所以定下这个政策，是因为城中村改造要解决村民收入替代的问题。昆明市市长张祖林说：“这次城中村改造政（和谐）府不追求任何赢利，涉及到城中村改造与重建的很多收费性项目都要免掉，让企业微利，村民得利，让村民‘拆一次，富一截’。”
政府为村民考虑的还很多。城中村村民最担忧的是社会保障问题，昆明将借助这次拆建解决这种二元化的问题，实现同城同待遇，医疗保险、养老保险、低收入群体的保障都按照市民的待遇执行。城中村的改造，不是简单意义的城市面貌的变化，不仅仅是拆旧建新，而是要借城中村改造，让城中村从社会形态上发生变化。一是村民变成市民，比如把新型农村合作医疗转移到城镇居民医疗保险上来，养老保险等社会保障等，都要一并解决，真正享受市民待遇。二是考虑城中村居民收入替代，对于失地农民，市政（和谐）府已经研究出台政策，失地农民新征用的土地，每亩要有3万元的社会保障金，列入土地成本，建立统一的失地农民社会保障金，支撑他们的社会保障问题。
而对于城中村的拆建，昆明市政（和谐）府的规定也彰显以人为本——拆建城中村，90%的村民必须同意。这样，村民的意愿就和政府的主导结合起来了，在设计重建形式时，必须要由政府主导来完成控制性详细规划。要拿着这份规划，来进行招商、招标，而不是房地产商凭着自己的利益、倾向来做。
昆明城中村基本都位于城市较好的地段，此前由于管理无序、环境较差、土地浪费等问题，土地价值没能得到体现。而目前昆明正被交通拥堵、规划无序、城市形象不佳、绿化水平不高等问题困扰。城中村的改造，为弥补这些“短板”提供了机遇。
昆明此次大规模的城中村改造将为城市的发展带来又一次机遇，这个机遇可以和1999年举办的‘世博会’相提并论。昆明现在确实需要抓住这一机遇，全面提升城市形象，把昆明建设成为全国乃至世界旅游休闲、宜居城市，进而拉动昆明经济发展。如果通过城中村的改造，能把昆明的魂找到，在新的增量的基础上，再打造一个无愧于昆明作为世界级休闲目的地和旅游城市这样一个美名，那么，可以说，这次昆明城中村改造的战略意义非同一般，成功以后价值无限。这样，昆明就不仅是云南的昆明了，在整个中国的城市化进程中将会有极大的示范意义。 如何抓住这千载难逢的机遇，提升昆明的城市建设管理水平？让城中村改造达到开发商得微利、老百姓得实惠、昆明得未来的三赢效果。
不仅考虑眼前，更着眼城市未来的发展。结合城中村实际情况，昆明市“一村一策”科学确定改造思路，要求在设计上突出特色，避免趋同；同时，注重整合，原则上以社区(村委会)为单位，对同处一个区域的城中村改造鼓励实行土地连片整合，实施统一设计，努力提高设计水平；统筹布局、优化空间，把城中村改造和重大基础设施建设、产业布局调整等有机结合起来，调整完善其所处分区的城市控制性详细规划，以之统筹城中村改造项目的规划建设，优化城市土地开发的空间格局；努力营造景观、完善功能，在城中村改造中着重抓好城市设计和市政综合配套工作，提高片区的城市功能和品位以及综合承载力。在此基础上，昆明市将综合运用法律、政策、经济、技术等各种资源和手段开展综合整治，推进城中村经济再造，实现城中村与城市的全面融合，让城中村居民共享改革开放和城市发展的成果。

　　城中村面临的政策、资金以及拆迁户“拆迁、补偿、安置”等诸多问题，“从去年年初提出改造开始到年底，其实真正动起来的项目没几个。”在各个城中村改造规划中，出于分摊成本以及获得回报的考虑，参与城中村改造的房地产开发商基本上将项目定位于集商业、办公和居住的综合性建筑，但由此引出了同质化的问题。邓晓盈认为，政府、开发商、昆明市民三方共赢的基础上，这样的建设思路无可厚非，不过在具体的规划和配套设施上，还需要各方协力拿出合理的计划。
“城中村项目接二连三地动工、推向市场，带来的问题就是同质化的产品供给短时间内快速释放，有可能导致市场‘消化不良’。” 邓晓盈表示在建设城中村项目时，政府希望改造地段的土地价值能够最大限度地利用，开发商希望项目建成后除了有平均回报，也需要有一定的高额回报，因此在建造普通居民住宅的同时，增加了商业和写字楼用地。
根据规划，目前启动的多个城中村改造项目都主要以住宅和商业为主，“相对于住宅来说，商业和写字楼的市场回报肯定要高一些，也能在高成本的投入下，分摊成本，带来较高回报。不过这也使得商业和写字楼的供给会突然增加，对市场的消化能力形成考验。”邓晓盈分析，某些城中村因为处于地理、交通以及生活配套设施比较齐备的区域，建成后能与原来成熟商业中心形成联动，能提升原商圈的价值、范围和影响力，借助这些优势，新的商业和写字楼也能快速融入市场，成为新的投资亮点。不过，昆明几百个城中村中，有很多不一定能获有这么好的“出身”，这就会导致项目建成后，商业经营面临一定的困难，“即便有人投资，但不一定能立竿见影，需要一个培育期。”
这个问题如何解决，对于开发商和有关部门来说也是一个难点，值得各方重点关注。“对于这些区域来说，不管是配套、提升、培育、维护都需要各方努力，比如成熟商圈在加入新的商业后维护力度怎样？效果如何？不成熟的商圈，政府未来的配套建设怎样规划推进，实施力度有多大？都与改造后的项目成功与否由密切联系。” 如今，凤凰新村上SOHO俊园已经拔地而起。只要政府和开发商的、规划、建设、配套思路能到位，可以肯定的是，改造带来的必定是居住、商业、环境、卫生等方面的综合改变，使城市形象得以提升。
　　在所有城中村改造的项目当中，住宅作为其中的重中之重备受昆明百姓的关注，昆明作为一个住房资源并不充足的城市，大家对5年城中村改造将带来的3000多万平方米的建筑面积翘首以盼，大规模的住房供给会使得房价下降的言论在人们口中相传。
“期盼城中村项目集中上市，从而带动房价下跌是不可能的。”从目前实际情况来看，这确实是昆明商品房市场的现状。 昆明市区内的很多城中村其所处地理位置，商业区位和配套设施基本都属于“黄金地段”，一旦这些城中村成功变身为现代化的居住、商业、办公中心，其价值将得到大幅度提升，同时开发商在改造和建设城中村项目中，投入了大量的资金和人力，其开发成本居高不下，这也决定了城中村项目推出后，不会以较低的价格出售。 “新推出来的几个项目，如SOHO俊园也印证了这一点，昆明的房价不会由于这些项目的大规模上市而有太大的变化。”。
要防急功近利 。昆明城中村改造高潮一个接一个地到来，取得的成绩令人欣喜， “虽然单从时间和原先规划来看，不如原先预期的那么快，但如果考虑到如此繁杂的遗留问题和大规模的涉及面，目前昆明城中村的改造速度已经算是很快了。”
不过在这种高速推进的背后，实际上改造中也暴露出了不少突出的问题。 “尽管需要尽快地完成改造城中村的工作，但我们也需要有理性清晰的规划思路和投资眼光。”对于改造项目来说，如果确实处于比较好的地段和区域，而且这个区域不管是哪一种建设类型都能有较好市场落脚点的，政府应该大力支持。而对于某些城中村，如果其并不适合某种改造类型，就应该调整原先的规划，而不是一味追求“综合体”，尽量做到政府、开发商和城市居民的三赢。
理性的角度说：“将不是城中村范围内的一些单位房和商品房勉强纳入改造规划，不仅仅会激起民众的不安和反感，也会涉及很多法律和工作上的难题，反而增加了人力和时间成本，这是得不偿失的。”城中村改造确实是为了一个城市的完善、美化而进行的利城利民的好事，也是城市化进程的需要，但改造中一定要考虑到老百姓的真实心声，以提升百姓生活品质和舒适为前提，这样才算是真正成功。
城中村的改造规划一定要合乎整个昆明城市建设的可持续性，作为城市构成的重要部分，城中村改造规划不能独立于整个城市未来的发展思路而存在，不管从建筑、配套、风格、交通等等方面，都要能和昆明的风格相适宜，这需要政府站在全局的高度，统一进行设计和引导。

龙头村农户为征地补偿打官司败诉的事情告诉我们，当前我国正处于社会转型时期，市场经济体制正逐步替代过去的计划经济体制，在转型的过程中市场机制作为“看不见的手”正在发挥着越来越重要的作用并引起了农村社会生活的深刻的变迁。在城中村改造中农户与开发商的利益冲突表明，农户在现有土地转让之中的利益受到了不公正对待，短期合作性的法律合同在市场机制面前并没有给处于弱势的农户带来长期有效的生活保障。由此我们要引出的思考是，在土地转让过程中我们在制定政策的时候是否应该考虑市场因素？如果我们在城中村改造中急功近利未能充分考虑农户的长期生活保障和利益需求，那么这个工程会不会变成一个“豆腐渣工程”，会不会留下太多复杂的“后遗症”？如果政府缺乏详细和合理的规划，为民生着想，那么“以人为本”的执政理念是否会受到群众的质疑？
另外，有些农户还反映了城中村改造项目中政府对农户房屋地基占有补偿持多重标准的问题。现有政策是依据房屋层数和新旧程度进行不同标准的补偿，由此出现了经济条件较差的农户被征地后无力再买房和经济较好的农户加盖楼层争取较高的补偿标准的怪现象。这个问题给了我们许多反思和调整的空间，我们是否需要对现有补偿标准进行适当调整以适合实际情况？毕竟，征地及房屋的补偿标准是农户普遍关心的问题，也是涉及农户生活保障核心利益的议题。补偿标准合理让农户满意，城中村改造中什么问题都容易解决，否则必然会遭到农户的坚决反对甚至社会冲突。
第二、作为农村基层的管理部门村委会或者居委会在城中村改造中处于“不作为”状态。村民与村委会的联系并不密切，所以村委会的决定难免有脱离群众之嫌。而且，村委会表示他们起有限参与和协调的作用。如果作为农户最直接的利益代表不能与农户经常保持沟通与协调，那么“维护村民的利益”的口号可能就会变成一句空话；如果村委会只是依照区政府的旨意照章办事，那么村委会可能就只是一个橡皮图章而已，区政府的城中村改造工程就可能只是一个脱离人民群众的扰民事件。如何发挥村委会在城中村改造中的建设性的调研协调作用和批判建议的功能，将是城中村改造计划中一个值得重点研究的课题，它不仅涉及现有城中村改造过程的顺利进行，而且也涉及城中村改造之后的农户安置和社区重建与发展。
在瓦窑村一组居民的富裕光环的背后存在两极分化的现象。城中村改造的是否顺利进行主要取决于农户未来的生活质量是否能够得到有效的保障，取决于农户的自身利益是否得到政府的重视和强有利的维护，取决于农户对社区生活方式是否需求和适应；农户城中村改造中可能遇到的阻力主要有农户对现有状况的守成心态和对未来住房及生活保障的忧虑，而这些阻力背后的产生原因或背景皆与两极分化的社会现实密切相关。二是涉及城中村改造后的农户住房的租用收益必须纳入改造工程决策的考虑的范围之内。在政府和农户投入大量资金在城中村改造中的时候却缺乏对社区发展的准确定位和预测，可能会出现表面地产繁荣的背后社区发展动力衰竭、农户陷入新的贫困状态的境地。在充分尊重民意的基础上了解当地的实际情况，坚持在整体观和系统论的视角下考虑城中村改造中的各项配套设施的建设，积极培育市场，开发城中村的社区发展的潜力和 活力。第三、充分协调农户利益、村委会角色与区政府政策之间的衔接关系是做好城中村改造工程的关键所在。维护农户的利益是农户拥护城中村改造政策的首要条件，农户普遍关心的是自身利益是否会在城中村改造中“升值”；村委会在城中村改造中应该更加积极的发挥其民主决策者、关系协调者、信息的传递者、社区发展的促进者等重要角色，从而保证政府的科学决策得到正确的操作和落实；区政府在城中村改造中制定政策有必要摆脱刻意追求“统一”的倾向，多从实际着眼，多从群众利益出发，因地制宜，避免导致农户“被迫城市化”的压力。
如何在城中村改造的规划和建设中将农民的创业意识和商业头脑与新创造的物质条件结合起来，激发他们的主观能动性，变求生存为求发展，可能是城中村改造中我们所面对的一个新的课题和思考路径；如何将城中村纳入城市发展规划的视野进行相关配套基础设施建设。村委会和区政府的关系就没有那么和谐了，不只是村委会反映的问题区政府不重视、不处理，也不只是村委会不得不在区政府的压力下参与城中村改造的协调工作，而是村委会已经对政府的诚信失去了信任，区政府的反复和不守信已经让他们难做人、难做事了。
很遗憾，在调查过程中，我们没有看到政府在这一方面有什么作为。