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土地利用总体规划修编前期工作培训授课材料

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◆土地利用总体规划惨编前期工作培训授课材料之五
节约与集约利用土地研究
一思路和要求
主讲人: 刘康 陈莹
全国土地利用总体规划修编工作委员会
9月

提纲:
。研究目的意义
。基础认识
。专题研究任务
。主要研究内容与要求
。关于研究中的几个问题

一、 研究目的的意义
(1)节约和集约利用土地, 是贯彻科学发展观、 积极推进资源节约型社会建设的内在要求
．28号文件精神, 要”强化节约和集约用地政策”
．国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》, 明确提出”节地、 节能、 节水、 节材”四个核心
．中央领导人从总书记到总理、 副总理、 曾多次对节约和集约使用土地提出过明确的指示
．无锡会议上, 孙部长再三强调, ”节约集约用地是正事、 是大事”
(2)节约和集约利用土地, 是缓解土地供需矛盾、 保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择
．近年来呈现为城镇、 工矿、 基础设施、 村镇等各类建设用地全面扩张的态势
．建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市, 开始向内地各省份乃至全国范围内展开
．发展的成本巨大, 社会经济发展的资源环境压力愈日俱增
研究目的意
另一方面, 干些行业、 地区无序和粗放利用土地的现象依然大量存在
①盲目兴建开发区, 随意田占土地
②城镇建设贪大求洋, 轻挖潜。重扩张
③农村居民点布局散乱, 土地利用率低下
④基础设施规划设计中不重视节约用地, 重复建设与超前建设现康并存, 占用7大量土地

．要实现2020年全面建设小康社会的宏伟目标．经济增长、 社会发展和生态改进等各方面都将显著增加对土地的需求
．若维持原有的经济增长方式和资源消耗水平, 占用土地将是原来的4倍, 中国国情将难以承受
．”不能只寄希望于多争取一些用地指标, 而要把主要精力放在节约和集约上, 切实经过内涵挖潜, 提高利用效率, 解决建设用地需求”一一曾培炎副总理
(3)节约和集约利用土地, 是加强土地参与宏观调控、 促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段
．中央把”地根”与”银根”一道当成宏观调控的二个重要闸门, 要求国土资源管理部门参与宏观调控
．32号文要求把节约和集约利用土地作为土地参与宏观调控的切入点, 突破口, 要把节约和集约利用土地作为现阶段土地参与宏观调控的主要决策依据

(4)加强土地节约和集约利用问题研究, 是提高规划科学性、 改进规划操作性的重要方面
．土地利用管理中需要面正确决策, 在土地利用规划中都应该有反映。
．上轮规划把集约和节约作为指导方针, 但却没有专门的深入研究, 没有把它具体化、 操作化, 实施效果不明显。
．这次规划修编, 要把土地集约利用的政策导向转为具体的行动方案, 完善从宏观到微观的土地利用控制措施, 切实提高规划的操作性

二、 基础认识
(1)节约集约用地的内涵
。节约集约用地, 笼统地说, 就是如何更有效地利用土地, 以最小的土地成本, 满足社会经济发展与环境建设的需要

。包含三层意思(无锡会议):
．一是节约用地, 就是各项建设都要昼节省用地, 千方百计不占或少占耕地
．二是集约用地, 每宗建设用地必须提高投入产出的强度, 提高土地利用的集约化程度
．三是经过整合置换和储备, 合理安排土地投放的数量和节奏, 改进建设用地结构、 布局, 挖掘用地潜力, 提高土地配置和利用效率

。节约与集约的区别与联系
．节约用地一—主要是从保护土地膏辣的角度来说的, 是指经过一些政策．措施或技术手段, 减少社会经济发展对具有自然价值的土地遭成不可逆的消耗
．集约用地———主要是针对人类主动的社会经济活动而言的, 是指经过增加生产要素的投入、 提高土地利用率、 或优化土地利用结构等措施, 从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为
．集约用地, 强调用地方式; 节约用地, 强调用地效果．一般而言, 集约用地必须导致节约用地; 而集约用地是节约用地的主要手段, 但不是唯一手段, 节约用地还有其它更为广泛的措施选择

(2)影响土地节约和集约利用的因素
。宏观层次因素
一—土地利用结构以及与之相应的产业结构
。中观层次因素
一—城乡、 区域间是否统筹协调, 土地资源是否统一配置、 优化配置
。微观层次因素
—一土地利用的用途和强度．用途方面主要看现状土地用途是否达到其利用条件所允许的适宜用途: 强度方面主要看在既定用途务件下, 其开发利用强度是否达到土地成本效益的最大化

。微观层次因素
．建设用地利用强度不是越高越好, 当边际效益下降到边际成本的水平时, 就达到了土地利用强度的最优值
．法律、 强制性技术标准等对土地利用强度构成合法性限制
．土地集约利用强度＝Min(市场集约值, 合法性集约值)
．持有成本越低, 最低利用强度也越低, 越容易诱发圈地占地、 土地投机等行为

(3)节约和集约利用的4R原则
．”减量化”(Reduce)
．就是要节流, 要控制新的土地粗放利用和浪费
．”再利用”(Reuse) ’
．就是要挖潜, 要充分发挥存量土地的利用潜力
．”再循环”(Recyc”)
．就是要加强土地整理, 把集约化水平提高以后多余的建设用地整理为耕地或其它农用地, 实现资源的再生
．”再思考”(Rethink)
．就是要改变传统的土地利用模式, 强化促进土地节约集约利用的速径、 方式、 手段和措施, 通步形成自觉的节约和集约利用意识

三、 专题研究任务
。总体目标
◆根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本转变的要求, 围绕保障社会经济平稳运行和可持续发展的目标, 按照”内涵挖潜与外延扩大相结合、 以内涵挖潜为主, 合理提高土地集约利用水平”的原则, 研究和解决如何经过土地利用规划引导和控制土地的节约与集约用地, 并从规模、 结构、 时序等方面, 研究提出调控各业、 各类用地的目标及政策建议
◆专题研究把重点放在建设用地的利用

任务一, 建立各类建设用地集约和节约利用的指标体系, 研究提出集约利用标准
◆建设用地分类应至少不低于计划控制分类的要求
◆建设用地总量指标
◆城镇、 村庄、 工业、 交通、 水利等分类指标

任务二, 评价各类存量建设用地集约利用的潜力, 研究并提出实现潜力的保障措施
◆理论潜力, 不能直接作为规划方案决策的依据
◆充分考察影响潜力实现的各种限制因素, 客观评价各类存量建设用地在规划期内可实现的潜力
◆”规划期内可实现的潜力”带有一定的前瞻性, 是建立在对未来社会经济发展变化基本趋势的预判和相关配套措施的假定基础上

任务三, 统筹各业用地需求, 研究提出各类新增建设用地规模控制目标和盘活存量用地的目标, 提出统筹增量和存量用地的配套措施
◆针对当前一些地方借挖潜之名变相搞城市土地经营的问题
◆重点不是去重复预测各业用地需求, 而是在 相关专题预测成果基础上, 统筹各业用地需求
①要给相应各业用地需求的预测, 提供新增建设用地的集约利用标准．防止需求预测中的”粗放”
②要考虑各类建设规模扩展在用地类型上的相互转化关系, 合理核算新增建设用地总需求
③要开展对建设用地总量等更综合层次的用地扩展与杜会经济发展间关系的研究, 井以此为控制, 对比分析分类需求预测结果, 提出各业用地需求间的结构性调整建议
④在总结各业用地需求预测结果薹础上, 结合存量建设用地集约利用的潜力方案, 确定各类新增建设用地规模控制目标, 并提出统筹增量与存量土地利用的配套措施

任务四, 研究提出各类新增建设占用耕地的控制比例, 并提出节约用地、 少占耕地与农
用地的政策措施
◆在新增建设规模己定的情况下, 节约用地问题就简化为各类新增建设占用比例的问题, 其实也是各类新增建设用地在空间上的扩展方式问题
◆要结合各相关专题, 研究各类建设用地空间扩展模式改变的可能性及其余地, 确定各类新建设用地占用耕地或其它农用地的控制目标, 提出相应的配套措施建议

任务五, 研究提出促进土地集约和节约利用的制度性建议
◆制度性建议, 区别前面的”保障措施”或”配套措施”
◆制度性建议更多地针对土地管理的深层次因素, 内容更综合、 更系统, 要求更具体, 更明确, 操作性强

四、 主要研究内容与要求
(一)建设用地利用的基本形势判断
1、 总结1996— 建设用地发展变化规律, 分析经济建设消耗土地资源的趋势, 预测分析国情、 省情、 市情所决定的严峻形势
◆摸清建设用地的利用现状。
充分利用”D壹清、 四对照”的成果, 补充调查, 区分统计利用水平与实际利用水平, 反映真实利用情况
◆分析社会经济发展与土地利用变化的相互关系, 总结现阶段社会经济发展趋势下建设用地规模扩展的己基本规律。
．GDP、 固定瓷产投资、 三产结构
．人口总量、 人口城镇化、 年龄结构、 家庭结构、 生活质量
．弹性系数
◆总结建设用地扩展对农用地特别是耕地等重要资源的消耗趋势, 分析各种建设占用耕地的比例关系以及影响这种比例关系的内在因素
◆结合社会经济发展趋势和国情、 省情、 市情、 县情, 预测分析规划期内科面临的费潭与环境压力

2、 研究宏观层次反映土地集约利用水平的社会经济指标, 界定各项指标对集约利用水平的影响关系, 提出合理的评价指标体系
◆宏观层次的指标与微观层次指标相区别
◆全国《纲要》专题中考虑的指标
．单位建设用地固定资产投资额、 单位建设用地二、 产业增加值、 人均建设用地
．城镇人均建设用地．城镇建设用地综合容积率
．农村居民点人均建设用地, 农村居民点建设用地综合容积率
．单位GDP交通用地, 单位工业用地工业产值
◆希望省级相关研究能够尽量把上述指标涵盖进去, 以便于全国《纲要》和省级规划的衔接
◆准确把握指标的指示意义, 合理搭配指标, 避免重复

3、 分析判断集约利用水平变化的长期趋势, 总结集约利用水平的空间差异, 综合评判辖区内土地集约利用的总体形势
◆调查、 收集指标数据
◆总结集约利用的发展趋势(各种用地增长的弹性系数)
◆总结集约利用的空间格局

(二)节约和集约用地的指标控制标准研究
1、 研究设计促进土地节约和集约利用的规划控制指标
◆直接用于日常土地利用管理和项．B审批, 服务于微观管理
◆考虑不同土地利用类型的特点, 按用途类型分别制定

1、 研究设计促进土地节约和集约利用的规划控制指标

居 住
商 业
工 业
住宅用地容积率
商业用地容积率
工业用地容积率
住宅楼面空地率
单位商业用地营业额
单位工业用地利润
人均住宅面积
单位商业用地就业人数
单位工业用地附载固定资产
住宅地价实现水平
商业地价实现水平
工业地价实现水平

2、 在现行相关标准基础上, 经过补充调查研究和统计分析, 提出辖区内规划修编的集约利用指标控制标准
◆已有国襄标准的, 要结合当地实际, 根据自然条件．环境容量、 经济实力、 主导土地利用模式等, 在国家标准控制范围内, 提出反映地方特点的地方标准, 不能简单套用国柬标准上限
◆已有地方标准的, 要进一步总结实施情况, 细化分类, 调准目标, 缩小标准控制的浮动范围, 加强控制力度
◆尚无标准的, 要深入研究, 提出新的建议性标准
◆标准确定的方法举例:
．基本做法是: 在辖区内选择若干比较符合当地社会经济发展水平、 利用比较集约的样本地块, 提取地块利用的相关指标, 然后经过标准化修正, 进行比较、 分析, 确定标准值。
．标准化修正: 剔除背景条件的差异
．背景条件指标: 人均收入水平、 人均耕地占有量、 自然环境条件
．修正参教: 儡移分析、 专家评判

3、 根据各地现状土地利用格局和产业布局发展方向, 按照节约用地、 少占耕地的原则, 研究制定各类新增建设占用耕地的控制比例
◆如果规划期内建设用地扩展的行为模式不调整, 建设占用耕地的比例应该采用历史占用系数
◆结合区内产业布局发展方向, 考虑各类建设用地扩展模式的调整空间
◆按少占耕地厚则, 确定控制比例

(三)存量建设用地集约利用潜力的预测
1、 分析建设用地集约利用潜力的来源类型以及影响潜力实现的制约因素
◆对于城镇用地
一是现状用地范围内的空闲、 闲置用地和批而未供的土地
二是已利用但利用强度不够的土地
三是利用效益不好, 需要进行结构性调整的土地
第一类土地原则上全都纳入潜力范畴, 第二、 第三类土地利用潜力要重视时间和过程的限制, 要考虑市场因素的作用
◆ 对于农村居民点用地
．现状人均用地水平高, 存在闲置地
．规划期内农村人口进城, 存在未来的潜力
．受农民意愿和资金限制
．缺乏新陈代谢机制, 市场不发育
．受农民财产权利限制
．要重视再利用(Reuse)
◆对于工矿用地
．低效利用的, 镇企业用地
．工矿废弃地
．大多位置不好, 存在污染, 再利用的获利性差
．需要政府投入支持
◆ 对于交通用地
◆ ．文通设施的充分利用

2、 根据节约和集约用地标准和闲置用地调查, 经过对经济增长、 技术进步、 保障措施的多方案预测, 测算不同方案下的土地集约利用潜力
不同层次上潜力测算的方法也不同
对现实潜力的测算, 一定要以缓解资源环境压力为目标, 与具体的实现潜力的途径、 方式相结合, 与潜力实现的社会经济成本核算相挂钩
多个潜力方案

(四)新增建设用地规模的统筹安排
1、 根据社会经济发展态势和集约用地水平提高的长期变化趋势, 预测各类用地的合理需求
类似于上一轮规划中的建设用地需求预测部分．不同的是, 预测所采用的用地参数必须是在集约利用标准范围以内
要根据社会经济发展态势和集约利用水平长期提高的趋势, 在现状集约利用标准的基础上, 根据规划时段长短, 提高用于需求预测的集约利用标准
数学手段要与专业判断相结合

2、 按照充分利用存量土地的原则, 根据用地需求, 统筹安排各类用地的存量和增量, 提出辖区各类新增建设用地控制规模及其占用耕地规模
根据潜力释放的速度, 对比建设用地需求, 优先利用存量, 统筹安排存量和增量
提出相应盘活存量利用的措施
提出占用耕地的控制规模

3、 从积极参与宏观调控、 保障宏观经济平稳运行的目标出发, 提出各类新增建设用地规模的时序控制方案
对照规划期内分时段的经济发展目标和各时段的经济发展速度, 按照集约利用水平提高的趋势预测t提出各类新增建设用地的时序控制方案
重点要做好 前的新增规模控制方案．要以”十一五”规划为主要依据, 比照增长速度, 从时序, 布局上, 安排各类新增建设用地投放的规模
要针对现状潜力, 做好消化潜力的近期专项规划

(五)提出促进土地节约和集约利用的政策施建议( 措施比数据更重要)
◆结合潜力预测中的各项假设, 从行政管理、 制度创新、 经济杠杆、 法治建设、 技术基础、 社会手段等方面, 提出促进土地集约和节约利用的一揽子制度性建议
◆重点落实28号文, 健全土地节约利用和收益分配机制

五、 关于研究中的几个问题

(一)关于数据基础和调查研究
仅依靠现有数据是不够的, 必须有针对性的展开补充调研和样本调查
要与”四查清、 四对照”相互配合, 共同开展

(二)关干专题研究中上下级规划的衔接与配合
从提高效率、 节约成本、 防止重复工作的角度出发, 各级规划前期研究应该同时开展, 合理分工, 相互配合
对一些具体的数据调查、 样本调查工作, 能够考虑由上级规划提出调查需求, 由下级规划来具体执行
(三)关于指标计算口径的统一

附录、 指标的例子

1、 宏观层次指标
．单位建设用地固定资产投资额: 最近5年的固定资产投资平均额／同期新增建设用地面积
．单位GDP交通用地: 交通用地总面积／最近5年CDP平均值
．单位建设用地二、 三产业增加值: 第二、 第三产业增加值之和／建设用地面积
．单位工业用地工业产值: 工业产值／工业用地总面积
．单位CDP交通用地: 交通用地／近5年cDP于均值
．人均建设用地: 建设用地／近5年总人9平均值
．城镇入均建设用地: 城镇建设用地面积／近5年城镇总人口平均值
．城镇建设用地综合容积率: 城镇总建筑面积／城镇建设用地面积
．农村居民点人均建设用地: 农村居民点建设用地面积／近5年农村总人口平均值
．农村居民点建设用地综合容积率: 农村居民点总建筑面积／农村居民点建设用地面积
农村居民点建设用地面积

2、 微观层次指标
◆按居住、 商业、 工业等不同功能区类型划分
1)居住用地
．住宅用地容积率: 功能地块内的各类建筑总面积／功能地块土地面积
．住宅楼面空地率: 功能地块内的空地面积／功能地块内的建筑总面积
．人均住宅面积: 功能地块内的住宅面积／功能地块内的居住人口
．住宅地价实现水平: (功能地块的楼面总价值／地块面积)／(同类地块该值的中位值)
◆按居住、 商业、 工业等不同功能区类型划分
2)商业用地
．单位商业用地营业额: 功能地块的总营业额(或营业收入)／功能地块土地面积
．单位商业用地就业人数: 功能地块从业职工人数／功能地块土地面积
．商业用地容积率: 功能地块各类建筑总面积／功能地块土地面积
．商业地价实现水平: (功能地块的楼面总价值／地块面积)／(同类地块的中位值)