地方政府实施研学旅行注意力配置——基于20个省级政策文本分析.pdf

地方政府实施研学旅行注意力配置摘要：地方政府是研学旅行具体的落实者，政策文本是地方政府对研学旅行注意力的显示器。通过构建“政策工具政策内容”的二维分析框架，对20个省（自治区、直辖市）研学旅行实施方案进行分析，结果表明：地方政府对环境、供给侧和需求侧的注意力配置由最强到最弱；“以学生为中心”“教育性”“组织管理”“协作”“安全”等是目前地方政府在实施研学旅行工作中的核心和重点。文章从调动更多市场主体的积极性、关注需求侧、促进更多研学旅行资源向产品的转化、标准化建设等方面提出对策建议。关键词：研学旅行；注意力配置；政策文本中图分类号：F592文献标识码：A文章编号：2095-0438（2023）05-0015-04（合肥师范学院外国语学院安徽合肥230601）2022年，国务院印发 “十四五”旅游业发展规划，明确提出要推动研学实践活动发展，创建一批研学实践活动基地，为中小学生研学实践活动提供必要保障及支持。目前，经过酝酿准备和局部试点后，各地已进入全面实施阶段。政策文本是指因政策活动而产生的记录文献，主要包括国家、地方各级权力或行政机关以文件形式颁布的法律、法规、规章等官方文献1。政策与产业发展一般呈现相互促进共同演进的互动关系，但随着外部环境的变迁和产业实践的发展，政策也必须不断调整，以与产业发展相适应。因此，政策文本的研究，对于科学研判政策与产业发展的关系，以及不同区域和时间段精准施策重要且必要。鉴于此，本文以20个省（自治区、直辖市）研学旅行实施方案为分析对象，利用内容分析法，从政策工具和政策内容的二个维度，揭示地方政府在实施研学旅行中注意力配置现状和问题，为地方实施方案的进一步改进提供方向，也为国家相关政策的制定提供参考。一、理论基础与研究方法（一）注意力配置。“注意力”是心理学的一个基本概念，管理学大师西蒙（Herbert A.Simon）在其著作 管理行为 中将其引入管理学研究领域，并提出有限理性决策理论2。后来，“注意力”的概念被引入政策科学研究领域，如美国学者琼斯（BryanD.Jones）在政府注意力配置方面提出了“注意力驱动的政策选择模型”。近年来，注意力配置逐渐成为国内学者阐释政府决策行为的新视角，如谯欣怡等（2021）以24份地方政府贯彻“职教20条”的政策文本为研究对象，基于注意力配置理论，从政策发布的时间、主题和工具三方面比较分析了地方政府的注意力配置差异。张素敏（2022）以15个省域的科技成果转化条例为研究对象，探究了地方政府在促进科技成果转化中的注意力配置。3（二）内容分析法。内容分析法是基于对文字、视频、图像、音频等研究对象客观、系统、量化的梳理分析，揭示其内容所包含的隐性本质或规律，从而得出相对较科学的判断或预测的研究方法。本文以20个省域（或自治区、直辖市）研学旅行实施方案的政策文本，构建“政策工具政策内容”的二维分析框架。其中，政策工具的分析，以人工手动编码为基础进行；政策内容的分析，借助ROST CM6软件的词频统计和语义网络图等功能，从而提炼出地方政府在实施研学旅行中注意力配置的重点区李慧余明明 第43卷第5期绥 化 学 院 学 报2023年5月Vol.43No.5Journal of Suihua UniversityMay.2023收稿日期：2022-08-08作者简介：李慧（1983-），女，安徽淮北人，合肥师范学院外国语学院讲师，硕士，研究方向：旅游管理与规划；余明明（1979-），女，安徽亳州人，合肥师范学院外国语学院副教授，博士，研究方向：酒店管理。基金项目：安徽省高等学校省级质量工程项目“基于专创融合的 导游知识与业务 教学模式建构与实践研究”（2021jyxm1244）；合肥师范学院质量工程项目“课程思政示范课程：导游知识与业务”（2020szsfkc13）；合肥师范学院质量工程项目“地方应用型本科课程思政教学模式研究与实践以 导游知识与业务 为例”（2020szjy14）。基于20个省级政策文本分析15域和不足区域，进而评价注意力配置的均衡性和政策体系的完善程度。二、研究设计（一）研究框架。首先，在政策工具的划分上，借鉴较具代表性的Rothwell与Zegvelad的供给型、环境型和需求型的分类方法，将政府看做发展环境的营造者，注重市场在资源配置上的主导作用，这与目前我国研学旅行的发展阶段及其政策环境较契合。同时，这种方法将复杂的政策体系进行了具体明确的结构化处理，可操作性较强，在政策文本研究中得到了广泛的认可和应用。研究辅以政策内容为另一个维度，从而更为全面地剖析研学旅行地方实施方案的内在结构和内涵特征。1.X维度：政策工具维度。作为分析的X维度，将研学旅行地方实施政策文本分为供给型、需求型和环境型3种，具体又包括11种次级细分工具类型。其中，供给型政策工具中，政府作为主导角色，一般表现为通过资金、技术、人才等要素支持，对产业高质量发展的直接推动力。结合研学旅行的特点和地方实施方案的具体内容，将供给型细分为基（营）地建设、课程（线路）设计、中介机构、人才培养4个方面。环境型政策工具中，政府一般通过目标规划、制度标准、金融服务、监督管理等措施，形成推动产业健康发展的外部影响力。将环境型分为目标规划、统筹协调、经费保障、督查评价和安全保障5个方面。需求型政策工具是政府促进产业快速发展的拉动力，一般包括政府通过政府采购、放宽贸易管制、消费端补贴、培育消费市场等措施，将需求型分为市场培育和家校协作2个方面。2.Y维度：政策内容维度。为更全面地揭示研学旅行地方实施方案的内涵特征，同时避免研究的主观性，研究借助内容分析软件ROSTCM6，对汇总后的地方实施方案进行内容剖析，梳理关键词（高频词）及其内在联系（语义网络图），形成政策文本分析的Y维度。（二）样本选择与编码。1.政策文本的选取。2016年，关于推进中小学生研学旅行的意见 从重要意义、工作目标、基本原则、主要任务、组织保障五个方面规定了研学旅行的实施框架。随后，各地纷纷据此制定了地方实施方案，开展了各具特色的地方研学实践。以省域（自治区、直辖市）颁布的实施意见或通知等政策文本为分析对象，首先，主要通过各地教育厅（或教育委员会）官方网站逐一检索，筛选与研学旅行关联度较高、效力和代表性最强的政策文本；其次，辅以各省文旅部门官方网站、北大法律信息等查缺补漏。最终整理出21份研学旅行地方实施的政策文本，时间跨度为2017年4月至2021年2月，将其按颁发时间顺序编号如表1。表1研学旅行地方实施方案政策文本政策编号1234567891011121314151617181920颁发时间2017.4.122017.4.202017.4.252017.6.152017.7.42017.7.62017.11.32017.11.222017.12.122017.12.182017.12.222017.12.292018.3.192018.4.102018.7.62018.9.142019.3.112019.4.252019.5.62021.2.5颁发部门陕西省教育厅等12部门重庆市教育委员会等10部门福建省教育厅甘肃省教育厅等11部门山东省教育厅等12部门江西省教育厅等12部门天津市教委四川省教育厅等11部门吉林省教育厅等11部门黑龙江省教育厅等11部门湖南省教育厅等11部门海南省教育厅等12部门安徽省教育厅等10部门新疆维吾尔自治区教育厅等11部门浙江省教育厅等10部门广东省教育厅等12部门河南省教育厅等10部门广西自治区教育厅等12部门内蒙古自治区教育厅等10部门北京市教育委员会政策名称关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于进一步深化中小学生研学旅行试点工作的实施意见关于认真做好研学旅行工作规划的通知关于开展中小学生研学旅行工作的实施意见山东省推进中小学生研学旅行工作实施方案的通知关于推进全省中小学生研学旅行的实施意见关于认真做好研学旅行工作的通知关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于开展中小学研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行工作的实施意见关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于开展中小学生研学旅行实施意见的通知关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行的实施方案关于推进中小学生研学旅行的实施意见关于推进中小学生研学旅行工作的指导意见关于加强全市中小学研学旅行管理的通知2.政策文本的编码。首先，按照“政策编号章节条款”的方式对20份政策文本进行人工编码。如“143”表示编号为1的文本中第4章第3个条款的内容，若同一条款包含内容对应两个或两个以上的政策工具细分类型，则进一步细分为下级编码。其次，编码成员分成两组，各自按照不可细分的原则，对各文本逐段逐句的精准编码，对编码结果偏差较小的讨论后校正，分歧较大的咨询第三方如研学旅行服务机构管理人员的意16见解决。最终，经过多次对比校正和汇总统计，共得到229个内容单元。三、文本分析（一）X维度：政策工具的注意力配置结构分析。进一步将229个内容单元进行归类统计，结果如表2所示。首先，目前地方政府在实施研学旅行中，综合运用了供给型、环境型和需求型三种政策工具。其次，地方政府在政策工具的注意力配置上有明显的偏好和倾向，环境型政策工具占比51.53%，超过了其他另种政策工具的总和，说明目前地方政府主要依靠环境型政策工具推动研学旅行的健康发展。表2研学旅行地方实施方案政策工具分布表政策工具类型供给型环境型需求型工具细分基（营）地建设课程（线路）设计中介机构人才培养目标规划统筹协调经费保障督查评价安全保障市场培育家校协作政策编码1-4-3，2-2-4，3-2，4-5-2-1，5-4-5-1，.2-2-1，3-1，3-3，4-5-2-2，5-4-4.1-4-4-2，3-4-2，4-5-3-2，5-4-5-2，6-4-3-2.1-4-5，6-4-4，8-3-4，10-4-4-3，12-4-4.1-2，1-4-1，2-1，2-3-2，4-2.1-4-7，1-5-1，2-2-3，2-2-6，2-3-1.1-4-6，2-3-3，4-6，5-4-2，6-4-5.1-5-2，2-2-7，4-8-2，5-4-8，6-5-2.1-4-8，3-4-4，4-7，5-4-3，6-4-6-1.1-5-3，3-4-5，4-8-3，5-4-9，6-5-3.1-4-4-1，2-2-5，3-4-3，4-5-3-1，5-4-6.数量（条）2021201231261821222018内部占比27.40%28.77%27.40%16.44%26.27%22.03%15.25%17.80%18.64%52.63%47.37%总占比8.73%9.17%8.73%5.24%13.54%11.35%7.86%9.17%9.61%8.73%7.86%合计31.88%51.53%16.59%1.地方政府对环境的注意力配置最强。由表2可见，环境型政策工具占比最高，且各细分类型上配置较均衡。由于我国研学旅行的起步较晚，现阶段需要政府在宏观环境和发展方向上引领和统筹。2016年之后，研学旅行的相关政策密集出台，各管理部门积极跟进，相关产业政策、规范文件、行业标准等陆续出台，各地积极探索研学旅行的发展模式，研学旅行发展的外部环境日趋成熟完善。但就各地实施方案的具体内容而言，尤其是目标规划、经费保障大都与2016年教育部等11部门 关于推进中小学研学旅行的意见 中的描述相似，可操作性有待加强。统筹协调层面，重庆提出要创建中小学研学旅行网，包括学校需求、学生管理、课程资源、课程实施等10个子系统。河南也依托省教育管理公共服务平台，加强对研学旅行的信息化管理。督查评价层面，浙江倡议各地借鉴温州市鹿城区“学生社会大课堂”智能微信平台的评价运作模式，建立集信息提供、课程呈现、活动记录及评价反馈于一体的评价体系。2.地方政府对供给侧的注意力配置较强。政策的稳步推进，庞大且刚需的市场规模，研学旅行供给侧持续发力。首先，各类研学旅行基地和营地数量显著增长。其次，从课程（线路）设计看，各地积极推动地方特色研学课程和线路的设计，如2021年6月，安徽省文旅厅通过“研学安徽 发现美好”研学旅游精品线路暨优秀研学课程设计大赛，推选出以“徽文化”等为主题的研学旅行线路和课程各12件。第三，关于中介服务机构，各地也在摸索规范化管理方式。2018年，武汉市中小学生研学旅行标准 在国内率先对研学旅行的服务机构、承办研学活动的基（营）地以及研学导师等员制定了详细的考评标准。最后，在人才培养上，2019年教育部组织研究确定增补设置“研学旅行管理与服务”高等职业教育专业，以提升研学旅行的人才供给数量和质量。3.地方政府对需求侧的注意力配置最弱。从数量上看，各地实施方案中，需求侧的注意力配置相对不足，仅占总量的16.59%，这是现阶段政府主导下研学旅行市场发育不充分、需求侧活力未能充分发挥的体现，但需求侧注意力配置不足必将影响下一阶段研学旅行产品和服务的健康发展。结合具体的文本内容，在市场培育和家校协作方面的形式较单一。以市场培育为例，绝大多数文本地方实施方案停留在宣传引导方面，深入的市场调研及市场拓展不足。在深入的市场调研方面，山东和内蒙古的实施方案明确指出：要加强研学旅行的科学研究，以课题研究为引领，依托有关高校、研究机构探讨研学旅行工作的有效模式，研究和解决推进中的主要问题。河南省专门建立研学旅行专家库。在市场拓展与推进方面，新疆和浙江积极推动家庭亲子研学旅行活动，黑龙江鼓励有条件的学校探索中小学生开展境外研学的组织形式，如语言学习、短期课程、文艺演出、比赛交流、友好访问等，以开拓学生视野。（二）Y维度：政策内容的注意力配置结构分析。将以上所有地方实施方案的政策文本保存进一个ROST CM6可识别的txt文件中，在初次分词、词频分析的基础上进行预处理，得到词频在100以上的高频词39个（表3）。绘制研学旅行地方实施方案政策文本语义网络图（如图1）。17表3研学旅行地方实施方案政策文本高频词序号12345678910111213高频词旅行学生教育组织管理安全学校部门开展基地保障建立加强文化词频1847833546507430410407335296196175173164序号14151617181920212223242526高频词机制家长实践机构社会各地课程发展落实原则评价资源体系词频163163158156155153150149139132130125123序号27282930313233343536373839高频词安排服务建设中小学企业指导交通综合根据推进积极探索明确词频122116116114111109108108108105104103103图1研学旅行地方实施方案政策文本语义网络图可见，从原则上说，“以学生为中心”、“教育性”是地方政府在实施研学旅行中的核心，也是国家推行中小学生研学旅行的出发点；从实施上看，“组织管理”、学校和各部门的“协作”、“安全”的管理和保障制度等是目前地方政府的工作重点。首先，为在研学旅行中真正实现“以学生为中心”，需做好市场调研，尤其是针对学生、家长、学校等需求侧的调研，研学旅行是以乡土乡情、县情市情在地研学为主，各地也要结合自身历史、地理、人文、自然、科技、工农业发展等特点和优势，开展本地研学的市场调研。其次，我国旅游资源丰富，但向研学旅行产品转化得不够充分，丰富的研学旅行产品可以有效拓展研学旅行多维的“教育性”功能。第三，研究表明，安全问题是影响研学旅行开展的首要因素。许多学校和地方政府因为风险规避能力不足以及对学生安全出行的担忧，将“安全至上”作为研学旅行实施中的首要原则，只选择一些零安全零风险但流于形式的活动4，学生参与的积极性不高、研学体验感不强。最后，从组织管理、部门协作上，各地均已做好了顶层设计，但还缺乏具体的操作流程和实施细节。以操作性和推广性较强的相关标准为例，在工标网以“研学”为主题检索现行各级标准，仅36条，其中，国家和行业层面标准3条，其余33条为地方标准，其中山西省6条，浙江省、广东省各5条，河北省4条。从标准内容上看，以研学基地（营地）（9条）、机构（9条）的服务管理为主。可见，现有的标准无论是在地域上、还是在内容上都无法普及和覆盖。四、结论与讨论（一）政策工具注意力配置优化建议。从政策工具的注意力配置角度上看，地方政府在实施研学旅行中对供给型、环境型、需求型工具的使用配置失衡，这一方面符合目前我国研学旅行的阶段特征，但下一步，政府需要及时分析预测研学旅行的发展态势，据此制定适用于不同阶段的政策体系。现阶段，政府应将注意力逐步转移到供给侧和需求侧，调动行业协会、研学旅行企业等市场主体的积极性，提高研学市场活力，关注需求侧，促进供需平衡。（二）政策内容注意力配置优化建议。从政策内容注意力配置的角度上看，各地政府需要在做好研学旅行市场调研的基础上，尤其是需求侧的调查，促进更多元的研学旅行资源向研学旅行产品转化，丰富现有研学旅行产品的种类，提升研学旅行产品的文化内涵和教育功能，同时，适度关注老年人、大学生等泛研学旅行市场，发挥研学旅行在建设学习型社会中的积极作用。其次，对研学旅行实行全过程、全方位的梳理，总结各地实施研学旅行的成功经验，推动研学旅行的标准化建设。参考文献：1郑新曼，董瑜.政策文本量化研究的综述与展望J.现代情报，2021（2）.2代凯.注意力分配：研究政府行为的新视角J.理论月刊，2017（3）.3张素敏.地方政府在促进科技成果转化过程中的注意力配置基于15个省域政策文本的NVivo分析J.河南师范大学学报（自然科学版），2022（3）.4吴紫鹃，程雯，谢翌.基于政策规约的研学旅行课程实施重建J.河北师范大学学报（教育科学版），2019（6）.责任编辑杨贺18