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混业经营趋势下我国建立金融业统一监管机构的构想——基于次贷危机后美国金融监管体制改革的启示
兰州大学经济学院 成学真 张德梅
发布时间:2010-12-13

摘要：金融业混业经营是全球趋势，我国已经形成事实上的混业经营，现行的分业监管体制已经暴露出缺陷，改革势在必行。本文通过研究次贷危机后美国金融监管体制改革方案给予的启示，提出在我国建立金融业统一监管机构的设想。

关键词：混业经营，金融监管改革，统一监管，次贷危机

　　一、混业经营趋势下我国金融监管存在的问题

　　自20世纪80年代以来，随着各国经济的蓬勃发展及金融国际化步伐的加快，金融自由化的浪潮兴起，许多国家纷纷放弃原先的金融分业管制政策，与此同时越来越多的金融机构热衷于多元化经营并采取兼并收购等手段向其他业务领域渗透。混业经营正逐渐成为各国金融业发展的基本模式。

　　我国目前的金融体制是分业经营，但从长远来看，中国金融业最终将融入全球竞争之中，与世界各国集银行、保险、证券等金融业务于一身的金融巨头进行角逐，中国金融业实现从分业经营走向混业经营的体制变革是必然的，也是可能的。国内有些金融机构已经开始或者尝试混业经营。　　

　　与此同时我国还存在着以各种形式控股银行、证券、保险、信托、基金管理公司等金融企业的工商企业集团，如首钢集团(控股华夏银行)，宝钢集团(控股联合证券和东方信托)，海尔集团(控股青岛市商业银行和长江证券)，泛海集团(控股民生银行和海通证券、民生证券)，山东电力集团(入股华夏银行)，新希望集团(控股民生银行和民生人寿保险)等。这些不同类型的金融机构之间的业务关联非常密切，已经构成了事实上的混业经营。

　　我国金融业在混业经营的趋势下，实行的依然是相对严格的分业监管体制。这种体制是在特定的历史时期形成发展起来的，目的是为了保证金融业的稳定与安全，避免风险在银行、证券和保险业之间互相传递。但是随着我国金融混业发展步伐的加快，现行的三会“各管一段”的分业监管模式，已经暴露出各监管机构之间的协调效率低下的问题。主要表现在：

　　(一)监管重复和监管真空

　　我国的三家金融监管机构自成系统，条块分割，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，不是相互争夺权力，就是相互推诿责任，极易导致监管重复和监管真空。这种体制安排不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。而且不同监管机构的监管目标和监管重点不同，也会导致监管冲突。

　　(二)抑制金融创新

　　现行分业监管体制中，不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成。不同的监管机构为了减小监管压力，对原不属于本业的新产品采取抵制态度，抑制金融创新，从而阻碍了我国金融业混业经营的正常发展。

　　(三)无法对金融控股公司进行有效的监管

　　我国已经出现了大量的金融控股集团，政府对金融控股集团的发展一直采用一种默许的态度，但没有相应采取有效的办法对金融控股集团加以监管。2004年“三会”共同签署《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》建立共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制，并提出了针对金融控股公司的“主监管人”理念。但主监管人的模式并不能有效地综合评估和总体判断金融控股公司的整体风险，也缺乏综合评估的主观动力和客观手段。

　　二、次贷危机后美国金融监管体制改革及对我国的启示

　　由美国次贷危机引发的全球性金融危机已经对当今世界实体经济造成了巨大的冲击，且其最终影响仍然无法估量。2007年诺贝尔经济学奖得主之一的埃里克·马斯金教授曾表示：“美国次贷危机爆发的主要责任在政府的监管失误。”美国金融监管部门对于金融创新和金融市场证券化所产生的房地产泡沫存在的严重监管缺失，作为引致金融危机的深层次原因已成为多数专家学者的共识。那么美国到底实行的是什么样的监管体制，都有哪些特点呢?

　　(一)次贷危机后美国金融体制改革新方案

　　次贷危机爆发后，2008年3月美国财政部公布了《现代金融监管架构改革蓝图》，在各界引起强烈反响，被视为“白二十世纪30年代木危机以后规模最大的金融监管体系改革计划，该计划着眼于促进形成一个富有竞争力的、能够带动和支持美国经济持续创新的金融服务业，提出了短期和中期的金融监管体制改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架”。改革方案分为短期、中期和长期建议三个部分。短期建议旨在能够立即实施以应对当下信贷和抵押市场的危机，并增强市场稳定和商业行为监管；中期建议着眼点在于立足目前的监管框架，消除监管体制中的重叠，使某些金融服务行业的监管体制更加现代化；而长期建议则提出了一个理想的、以监管目标为导向的金融监管模式。其中，短期和中期的建议都是过渡性安排，最终目的是实现长期理想监管模式。

　　2009年3月26日，美国财政部长盖特纳提出了一项新的金融监管计划，要求加强政府对美国金融系统的监管，扩大监管范围和内容，以避免再次发生系统性的金融危机。这个计划将把联邦政府的监管扩大到对冲基金以及其他投资机构。盖特纳还提出建立风险监管机构来监督大型金融机构，并要求联邦政府授权该机构在金融机构陷入困境时对其实施接管。

　　美国政府的新方案内容简单说有以下几个要点，一是赋予美联储新的授权，扩大其监管范围；二是全面监管金融衍生品的交易，增强市场的透明度和有效性；三是将创立消费者金融保护署；四是赋予政府应对金融危机所必需的政策工具，换言之就是赋予政府对金融市场的直接监管权力；五是提高国际金融监管标准和改善国际协作。

　　美国金融监管体制改革最突出的特点是谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的监管体系。消减合并各类机构意味着一个统一监管体系的建立，通过从联邦的视野对基础资产进行监管，实行从分散局部监管向统一综合监管的转变，从规则导向监管向目标导向监管转变，从根源上保证高金融市场的健康与稳定运行，改变没有机构对系统风险有效负责的局面。

　　(二)启示

　　我国现行金融监管体制基本上是参照美国体制建立的，采取分业经营和多头监管模式，它对于我国分业经营时期保障金融市场安全、促进金融市场发展起到了积极作用。但美国次贷危机的爆发及其对世界经济的影响，促使我们反思美国金融监管缺陷。

　　次贷危机的爆发告诉我们，一是不能过于相信自由市场的自我调节作用，不能过于相信从事放贷的金融机构进行风险控制的动力和能力、认为监管往往或者总是会妨碍市场的发展和创新；二是要尽快建立完善的金融监管法制体系；三是要建立健全金融协调机制；四是金融监管体制的目标导向趋于统一监管。

　　事实上美国并不是第一个提出统一监管构想的国家。早在1997年英国就宣布进行金融监管体制改革，将金融监管从英格兰银行分离出来，成立专门的金融服务局(Financial Services Authority)，实行统一的金融监管。澳大利亚于1998年3月17日成立审慎监管当局，韩国也于1998年、日本于2000年分别对其金融监管体制进行改革，建立了统一的金融监管体制。

　　虽然这些国家的改革后来也出现了一些问题，但不可否认统一监管是未来金融业发展的趋势，美国政府更是在次贷危机后将改革提上了日程，这也给我国一个信号，进行金融监管体制改革势在必行。

　　三、我国建立统一监管机构的初步构想

　　我国已加入WTO，越来越多的外资金融机构将进入中国市场，他们大都是混业经营，各部门之间可以充分互通信息、人员和资金，而我国金融业在信息不对称的条件下，则很难做到有效的监管。

　　从1998年以后，中国人民银行不再是整个金融业的主管部门，但货币政策的制定与执行、金融业稳定运行与保险业政策等有着密切联系，货币市场和资本市场有着密切联系。金融系统客观上需要一个部门来进行综合协调。基于以上原因，对现行金融机构进行调整已经势在必行。在借鉴国外经验的同时，结合我国金融监管体制的现状和金融业的发展需要，在现行监管体制基础上建立一个统一的监管机构应该是可行的。

　　(一)统一的金融监管机构的创设

　　目前我国的银监会、证监会和保监会之间已经建立了监管信息沟通与协调机制，因此在此基础上共同成立一个统一的金融监管机构——“中国金融监管总局”在技术上是可行的。就是说，将目前的银监会、证监会和保监会集中于“中国金融监管总局”的统一领导之下，构成一个有层次、有分工的监管体系。

　　在混业经营下，每个金融机构都可能从事多元化的业务，而根据这些业务的功能分别由不同的监管部门进行监管。建立监管局后“三会”权限明确，监管局易于协调各方关系。如果金融机构在某一方面出现问题，监管局对相关监管部门所要担负的责任能给出明确的界定，避免了分业监管时期权责不清，出现问题互相推诿的情况，从而有效解决我国当前金融监管中存在的垄断和低效率问题。

　　(二)“中国金融监管总局”的定位

　　关于定位隐含的问题是如何对待货币政策与金融监管的关系。近年来的研究表明，中央银行同时兼顾货币政策与金融监管的双重职能很容易使之陷入“囚徒困境”。如中央银行在紧缩货币政策时，可能会面临某大型金融机构的流动性危机所需的紧急贷款救助这种两难局面。因此，为了避免中央银行经常陷入这种尴尬的两难境地，以及保障货币政策的顺利执行.应该将中国金融监管总局定位为独立于中国人民银行、直接受国务院领导的金融监管者。关于组织结构框架的初步设计如图1所示。

　　(三)过渡期的问题

　　我国金融业目前正处于从分业经营到混业经营的过渡期，中国金融监管总局应根据我国金融业的发展不断完善监管模式。建立金融监管局这种新的监管体制既能满足混业经营后金融业发展对监管体制的要求，也能适应过渡期对监管的要求，因此是一种较为理想的选择。运用过渡监管模式应明确金融监管组织结构体系的发展趋势，树立协调监管理念。顺应混业经营的发展趋势，实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管。同时加强由中国金融监管总局牵头三大监管主体定期协调会晤的机制，建立金融监管机构之间的信息交流和共享机制，从而实现对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团的联合监管。

　　(四)金融业同业协会等自律性组织的建设

　　从英国金融监管模式改革来看，金融监管更强调行业自律。任何一种完善的监管体系，都可能会有某些漏洞或不足，因此，只有外部监管是不够的，要把金融风险降低到最低线，行业自律尤为重要。为此，实行统一监管的同时应该切实加强金融业同业协会等自律性组织的建设，使金融监管目标与金融机构的内在激励机制更好地结合起来。

　　(五)金融监管立法的问题

　　国家应该在现有法律条文的基础上进一步加强金融法律建设，将金融监管责任纳入到法律框架内，使监管机构和被监管机构都受到必要的法律制，防止因监管模式改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，保证金融监管依法有序进行。要注意加强与国外金融监管当局金融立法方面的交流。

　　(六)国际合作的问题

　　深入地研究国际金融及监管的最新成果，结合我国的经济和金融实际情况，不断调整监管思路和监管方式，保证金融业健康运行。积极参与国际或地区性金融监管组织的活动，有效维护我国金融利益。建立与各国监管当局的定期磋商和交流制度，通报互设机构的经营情况和风险状况，杜绝对跨国金融机构的监管真空。
《武汉金融》2010年第10期