政策性银行不良资产处置法律风险问题探索.pdf

习近平总书记指出：“防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。”党的二十大报告指出，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，要加强战略预判和风险预警，见微知著、未雨绸缪，高度警惕“黑天鹅”事件，切实防范“灰犀牛”事件。近年来，伴随经济增速下行和产业结构调整，不良资产进入新一轮扩张期，有效处置和防范不良资产风险对于防止重大风险蔓延，提升信贷资产质量，统筹做好发展与安全，推动实体经济和金融高质量发展具有重要意义。基于此，为了市场化、法治化处置不良资产，有效化解可能引发的区域性风险，有效增强政策性银行的竞争力，本文对不良资产处置以及在处置不良资产方面存在的法律风险问题进行探究，并提出防范化解不良资产处置风险的对策建议。一、法律法规的适用问题在金融不良资产处置方面，我国有着多层次多方面的法律法规，如民法典拍卖法商业银行法不良金融资产处置尽职指引和国有企业不良资产清理指导意见等。2021 年，银保监会和财政部相继印发了中国银保监会办公厅关于开展不良贷款转让试点工作的通知关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知。但是，政策性银行不良资产在业务领域、政策管控程度、处置方式上与商业银行不良资产存在诸多差异，这必然会导致政策性银行在法律适用上产生困境。在实践中，我国没有针对政策性金融不良资产处置独立的法律文件，主要参考商业银行适用相关法律规定，这些法律规定存在一定的交叉和冲突，在实际应用中会由于法律适用问题而产生法律冲突。二、诉讼的法律风险问题1.诉讼时效过时的风险。民法典规定的一般诉讼时效为 3 年，在诉讼时效期间内，银行如果没有以口头、书面、电话等形式进行权利催告，或者在多份空白催收通知单上债务人加盖公章等此类无效催收的，一旦诉讼时效过期，银行将会丧失实体胜诉权。因此通过提起诉讼或一方同意履行义务、提出要求而导致诉讼时效中断，可以保护债权的合法有效性。涉及保证债权的，应在合同约定的保证期限内向保证人及时主张权利，否则保证人可免于承担保证责任。政策性银行不良资产处置法律风险问题探索 廖伟捷 朱兴平 朱新虎摘要有效处置和防范不良资产风险对于防止重大风险蔓延，提升信贷资产质量，统筹做好发展与安全，推动实体经济和金融高质量发展具有重要意义。本文对不良资产处置过程中面临的法律诉讼、债权转让、恶意逃废债务等风险进行分析，在此基础上，从完善法律法规、强化诉讼执行、发挥政府作用三个方面提出防范化解不良资产处置风险的对策建议。关键词政策性银行 不良资产 法律风险（作者单位：农发行甘肃省分行）85农业发展与金融 2023.7法律合规 Legal&Compliance2.种种因素导致处置困难的风险。有些房地产抵押后出租，或抵押物租赁后抵押，或部分抵押物被第三方侵占，或土地、房产被重复多头抵押，未及时发现押品损毁或已被处置、价值大幅缩水，如机器设备出现经济性、功能性损耗导致价值降低，有些交通运输工具临近报废。部分抵押物房产面积大，作为商业综合体或整体厂区一部分，无法分割处置；部分抵押物为设备、存货、活体牲畜等，由于其专用性强、市场接受度低等原因，处置变现率低。部分抵押物未取得第三方自然人配偶书面同意抵押担保的书面证明。有些地区林权抵押和土地承包经营权抵押没有统一的流转平台，地方政府也没有明确登记备案部门。以上这些情形，都会造成抵押物长期难以处置，严重影响债权实现。3.抵押物存在瑕疵的风险。部分抵押物评估价值虚高，实际处置价格低；部分抵押物存在已设定抵押、产权不明晰的情形。办理展期贷款或者再融资时，或抵押合同存在瑕疵，或变更抵押登记手续不合规；抵质押登记信息有误、手续不完备，抵押登记或抵押手续与有关规章制度、法律规范不一致存在法律瑕疵的情况。部分机器设备抵押未附设备购置发票、付款凭证或购置合同；库存商品浮动抵押清单，未载明抵押物种类及特征等。4.丧失首封处置权的风险。虽然先抵押后查封不影响抵押权，但是一旦抵押物被法院查封，抵押物的处置必然会受到影响。对于债务人的一般资产，如果银行不能及时掌握债务人风险信息和风险事项，借款人资产被其他债权人捷足先登或实现首封，银行将丧失首封处置权，甚至影响整体债权的实现，使得处置工作陷入被动。5.诉讼程序选择不当的风险。在诉讼清收中，对于现金清收无望的应坚决果断出击，提前申请法院进行财产保全，不错失诉讼最佳时机。在实践中，也存在选择诉讼程序不当的情况，如对事实清楚，对债权债务没有争议的情况下，可不需要提起普通诉讼程序，可以直接提起实现担保物权特别程序或者申请支付令督促程序，提高诉讼效率，降低诉讼成本，如果在上述非诉程序中，双方对案件事实发生实质性争议，法院可转为普通程序，对案件事实、证据进行调查，在查明事实后依法作出判决。现实中，有些行诉讼清收意识不强，没有提前做好事实梳理和证据收集工作，在现金清收无望后仓促起诉，根据民事诉讼“谁主张，谁举证”的规则，由于证据不足，产生诉讼对象、诉讼标的或者诉讼策略上的不适当而承担败诉风险。三、债权转让的法律风险问题1.违反规定程序擅自转让的风险。根据我国民法典规定，在债权转让时须严格按照法律规定签订有关协议或合同，并通知债务人。常见的通知方式有：书面通知、电话通知、电子邮件、特快专递、其他通知方式。根据最高人民法院判例的裁判要旨，通知应以债务人对于债权转让事实是否知晓作为债权转让通知效力认定的关键，如果债权人未能以债务人可得而知的方式进行通知，就要承担不能通知导致对债务人不发生效力的风险。此处应当注意的是，在债权转让通知未送达债务人时，债务人对债权转让人的清偿仍发生债务清偿之法律效果。在不良资产批量转让中，未通知债务人将会导致债权受让人不能获得请求债务人清偿债务的权利。因此，作为债权人的银行要采取多种方式通知债务人，避免债务人以未收到债权转移通知为由恶意逃废银行债务行为。2.拍卖等程序不合法的风险。在参与拍卖等商业活动中，根据法律规定要保障承租人的合法权利并履行告知义务。在实践中，债务人为阻挠债权银行顺利处置资产，往往会利用法律规定“买卖不破租赁”的原则，恶意与第三人串通，私下违规补签租赁协议进行“假租赁”，导致银行给处置资产增加难度。因此债权银行在委托拍卖前，应充分揭示此类瑕疵。另外，法律规定银行因行使抵押权或质权，在取得不动产或者股权之后，应当自取得之日起二年内予以处分，因各种原因如不及时处置抵债的资产，可能存862023.7 农业发展与金融法律合规 Legal&Compliance在被有关部门处罚的风险。3.当主债权转让后保证责任存在瑕疵引发的纠纷风险。民法典规定“保证人与债权人约定禁止债权转让，债权人未经保证人书面同意转让债权，保证人对受让人不再承担保证责任”。因此，作为债权人银行，应当在进行债权转让时积极履行通知义务以减少纠纷，作为债权受让人，因民法典未规定履行通知义务的主体，债权受让人也应当在履行通知义务时督促债权人积极配合，共同对保证人进行通知。4.呆账核销中存在的主要风险。其一，核销范围违规的风险。2021年，经过修订的金融企业呆账核销管理办法规定了以下五类债权或股权不能核销：“借款人或者担保人有经济偿还能力，未按期偿还的金融企业债权；违反法律、法规的规定，以各种形式逃废或者悬空的金融企业债权；行政干预逃废或者悬空的金融企业债权；金融企业未向借款人和担保人追偿的债权。其二，在核销时违反核销条件和程序的风险。金融企业呆账核销管理办法附件规定“借款人和担保人虽有财产，但进入强制执行程序后，并经法院裁定终结（中止）执行的债权”可以核销。有些在贷款形成不良后，通过诉讼流程进入调解程序，与债务人达成分期还款计划约定，签署执行和解协议，之后法院下达终结执行裁定书。上述法院终结执行裁定的下达，是以双方达成和解为前提，债务人将按照分期计划归还贷款，银行以此法院终结执行裁定为由进行核销，违法了核销规定。有些债权机构将当年实现的呆账清收回款，拖延至第二个年度进行入账，人为调节清收指标与年度利润指标，存在违规的风险。四、债务人恶意逃废银行债务的风险1.悬空银行债权。往往借款人、担保人通过改制、破产、重组等方式悬空银行债权。如以企业经营困难为借口，在破产前以各种非法手段转移资产；或在贷款偿还前，通过改制重组设立“无债企业”，将承贷企业资产进行非法转移，通过优良的资产进行组建不承担债务的公司，导致原承贷企业成为“空壳公司”；通过非法关联交易转移利润、抽逃资金、转移资产，或通过虚假交易、不合理低价转让财产等，致使银行债权被悬空。2.制造虚假诉讼侵害银行债权。通过制造假官司、假查封、假挂失等虚假诉讼侵害政策性银行债权。如私下勾结关联公司，拖欠职工工资、利用工程款、税款等法定优先权影响银行债权；或利用虚假民间借贷诉讼转移资产和转移企业经营利润；通过与他人恶意串通，制造虚假诉讼引起虚假查封，利用首封处置权对抗和拖延银行债权。3.擅自处置抵（质）押物与拒不执行裁决影响银行债权实现。民法典增加居住权的确认，提升了不良资产处置的难度。有些债务人以“唯一住房”规避债权人对抵押物的处置。或故意提供产权不清、虚假信息的担保，或在再融资、借新还旧等贷款办理中恶意拒绝补办担保手续。虽然民法典允许抵押财产的转让，抵押财产的转让抵押权不受影响，但作为债权银行，抵押物转让会增加银行对抵押物的监管难度，也增加了抵押物灭失和抵押价值减损的风险，对银行的债权产生实质性损害，为了保障银行的债权，应当在借款合同中明确约定限制转让条款，在抵押权存续期间，抵押人擅自转让抵押财产，对抵押权人不发生效力。债务人通过各种手段有意抵抗、拖延履行法律裁决，更有甚者通过跑路等，逃废银行债务。五、关于防范化解不良资产处置风险的对策建议1.有效强化司法保障支撑，完善优化法律法规。推进高质量发展防范化解政策性金融不良资产风险，需要完善的法律法规作为支撑。首先，应以推动可持续发展和高质量发展为主题，着眼于供给侧结构性改革与经济双循环政策背景，结合金融市场和经济形势环境的发展方向，多层次、全方位地完善、出台和修订商业银行法等法律法规，借鉴国外先进经验，制定出台政策性银行法，明确政策性银行的87农业发展与金融 2023.7法律合规 Legal&Compliance业务范围、法律定位以及不良资产处置方式，为政策性银行合理处置不良资产提供法治保障。其次，增强司法解释的力度和频度，清晰界定法律条文中模糊的概念和容易产生分歧的范围。优化完善相关法律法规，放宽农业政策性银行处置不良资产的政策限制，鼓励政策性银行结合发展特色和业务领域创新探索处置不良资产的新路径。加大对恶意逃废银行债务、欺骗手段非法占有贷款等行为的刑罚惩治力度。强化司法裁判的独立地位，弱化司法机关与政府的利益关联，解决政策性银行胜诉易、执行难的问题。进一步优化诉讼程序，加强政策性银行对实现担保物权程序、申请支付令程序的适用指导，制定出台强制执行法，规范执行行为，提高执行效率。增强法院对押品司法评估的合理性，加快押品变现进度。2.强化法律思维法律手段，综合运用诉讼手段加大清收力度。一是积极行使不安抗辩权和撤销权维护银行资产权益。针对债务人在他行贷款逾期，被查封起诉等情形，有确切证据表明无法履行合同按期还款义务时，政策性银行可暂停贷款发放，运用不安抗辩权中止履行，以保障国有资产安全。对债务人恶意欺诈、逃跑或通过非正常交易抽逃资金、转移利润、转移资产的恶意避债行为，银行可及时向各级人民法院申请撤销权来提高对自身权益的保障力度。二是提高代位权的利用效率。针对有些债务人对到期债权怠于行使，影响债权人债权实现的，应向人民法院提出请求，要求法院支持银行代位行使债务人的债权，从而减少政策性信贷资产损失。三是积极争取对债务人或关联企业的首封处置权。贷款出现风险后，政策性银行要快速行动，全方位掌握债务人或关联企业财产线索，及早向当地法院提出财产保全申请，获得首封处置权或轮候查封权，有效避免债务人进行资产转移或抵押等恶意避债行为。3.积极发挥政府主导作用，强化行政手段化解金融风险。实施扩大内需同深化供给侧结构性改革有机结合，推动经济高质量发展，政策性银行起着当先导、补短板、逆周期的重要作用。政策性银行应积极向各级政府建言献策，积极培育良好的金融市场环境，决不能因暂时缓解企业困难而放任逃废银行债务行为扩大金融风险来换取地方经济的短期繁荣与虚拟增长。尤其在国有企业与民营企业混改中，政府要把保全银行资产放到更加重要位置，防止国有资产流失。要加大追收债务的力度，对还款困难企业，政府应大力推动重组、混改、股权转让以及出售优质资产等方式盘活经营，偿还银行债务。对恶意逃废银行债务，欺诈发行、虚假信息披露、恶意转移资产或无偿、低价将资产划拨给关联方的国有企业，政府要积极介入并严厉查处，毫不手软地处置企业资产，尽最大努力偿还银行债务。结合供给侧结构性改革和去杠杆政策，政府应引导国有企业对资产负债表主动“缩表”，积极推进并购重组，清理无效资产。推动地方融资平台加快建立市场经营机制，布局市场化业务，对于公益性项目和准经营性项目，通过项目平衡运作，建立健全资产持续注入机制、项目平衡运作机制等。督导国有企业加快打造产业化融资平台，积极支持交通、文旅、产业等实体经济振兴，通过推进混合所有制改革，以混合股权和团队跟投的方式引导产业投资，激发运营活力，提升运营效率。（责任编辑：刘亚伟）参考文献1 李雪梅.银行不良资产清收处置的法律合规风险及其防范 M.投资研究，2014.2 杨玉红.银行不良资产处置法律风险及防范对策 M.经营者，2018.3 黄光敏.试论银行不良资产清收处置的法律合规风险及其风险防范 M.全国流通经济，2020.4 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗J.浙江教育报，2022.5 国务院发展研究中心金融所课题组.不良资产处置与金融风险防控 M.中国发展出版社，2018.6 戚诚伟.银行金融不良资产处置常用法规政策全书 M.法律出版社，2021.7 高惺.惟防范金融风险与维护金融稳定 M，中国金融出版社，2021.8 杨凯生 杨燕青 聂庆平.中国系统性金融风险预警与防范 M.中信出版社，2021.882023.7 农业发展与金融法律合规 Legal&Compliance