中国征地补偿安置制度的演进分析——基于政策文献计量和内容分析的视角.pdf

土地经济研究2 0 2 2(2):1 2 6 1 4 7J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s引用格式:陈莹,倪晓露.中国征地补偿安置制度的演进分析 基于政策文献计量和内容分析的视角J.土地经济研究,2 0 2 2(2):1 2 6 1 4 7.C H E NY i n g,N IX i a o l u.E v o l u t i o no f l a n dc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n t i n s t i t u t i o ni nC h i n a:B a s e do np o l i c yl i t e r a t u r em e a s u r e m e n ta n dc o n t e n t a n a l y s i sJ.J o u r n a l o fL a n dE c o n o m i c s,2 0 2 2(2):1 2 6 1 4 7.中国征地补偿安置制度的演进分析 基于政策文献计量和内容分析的视角蠭陈莹,蠭倪晓露(华中科技大学公共管理学院,湖北 武汉4 3 0 0 7 4)摘 要 征地制度改革的关键是改革征地补偿安置制度,梳理我国征地补偿安置制度的演进过程,探讨不同阶段的特征和发展方向,为制度改革提供依据。本研究以1 9 5 0年以来国家层面出台的征地补偿安置相关规范性文件文本为研究对象,综合运用内容分析法和政策文献计量法,分析征地补偿安置制度的阶段特征。结果表明:(1)我国征地补偿安置的内容围绕征地补偿标准、征地安置保障、征地补偿费分配和征地补偿安置程序四个方面;政策效力呈现“中间高,两头低”的特征。(2)征地补偿安置制度的演进过程经历了早期探索(1 9 5 01 9 9 7年)、初步建立(1 9 9 82 0 0 7年)、持续发展(2 0 0 82 0 1 4年)和深化改革(2 0 1 5年至今)四个阶段,总体朝着提高补偿标准、完善安置与社会保障和规范征地补偿安置程序的方向发展,但仍有完善空间,最终提出以市场机制定价、出台征地补偿费分配指导意见、提供多元化社会保障等建议。关键词 征地补偿安置;政策文献计量法;内容分析法;制度演进收稿日期:2 0 2 2 0 4 2 0基金项目:教育部人文社科基金“基于空间异质性和受偿者差异的农地城市流转生态补偿机制及政策研究”(编号:2 1 Y J A 7 9 0 0 0 6)。作者简介:陈莹(1 9 8 0),女,湖北武汉人,博士,副教授。主要研究方向为土地经济与政策。E m a i l:c h e n y i n g 1 2 1 0 h u s t.e d u.c n。1 引言中华人民共和国成立以来,我国城镇化水平迅速提升,从1 9 4 9年的1 0.6 4%增长到2 0 2 1年的6 4.7 2%。城镇化一方面表现为人口的城镇化,另一方面伴随着土地的城镇化,即农村集体所有土地向城市国有土地的转换,也就是征地过程。然而征地过程中因补偿标准低、失地农民后续生活困难,补偿费分配不公等引发的矛盾纠纷突出。国家一直都在进行征地制度改革,土地作为农民的基础生产资料,如何在征地后保障农民利益、妥善解决失地农民的长远生计、履行好再分配的调节功能,成为中国特色社会主义发展背景下改革的难点1。完善征地补偿安置制度有利于化解征地过程中的社会冲突和利益矛盾,实现城乡一体化发展,助推和谐社会建设。中国征地补偿安置制度的改革历程及演进研究主要有三类。第一类是对我国征地补偿安置发展脉络的系统分析与梳理。这类研究对征地补偿安置的变迁历史进行阶段划分,通过对政策出台背景、政策主要内容和制度逻辑以及主要问题的定性分析或法理阐释,认为现行征地补偿安置存在补偿标准偏低、补偿费归属不清、程序不透明等问题24,进而提出征地补偿安置制度的改革方向58。第二类是总结国外成功经验并提出对中国的启示和建议。T a g l i a r i n o发现亚洲、非洲和拉丁美洲的大多数国家和地区法律规定的征地补偿原则都或多或少违背了国际公认的标准,其中中国也不例外9。李穗浓和白中科、张元庆和邱爱莲的研究均指出美、英、德三国都是参照市场价格进行征地补偿,补偿范围的覆盖面较广,经过长时间的发展形成了相对完善的救济程序1 01 1。此外,唐林垚还强调,美国的货币补偿和互换土地补偿都是直接将补偿给予被征收人,而我国征地补偿费如何分配、分配对象包括谁,仍十分模糊1 2。总的来说,国外成功经验有效保护了被征地农民的合法权益,也能平衡国家与个人之间的利益关系。我国可以通过完善法律建设、明晰土地财产权、补偿安置方式多元化、补偿标准市场化等手段来弥补征地补偿安置制度缺陷1 1,1 3。第三类是比较征地补偿安置制度改革前后失地农民的福利状况或满意度,进而对政策进行评价。比如,陈莹等721中国征地补偿安置制度的演进分析数据来源于h t t p:/w w w.g o v.c n/s h u j u/2 0 1 9 0 8/1 6/c o n t e n t_5 4 2 1 5 7 6.h t m和h t t p s:/b a i j i a h a o.b a i d u.c o m/s?i d=1 7 2 5 4 3 1 5 1 5 5 3 2 1 9 5 5 0 5&w f r=s p i d e r&f o r=p c。基于4 3 8个被征地农民的调研样本,测算并比较了 征地统一年产值标准和区片综合地价 实施前后不同区域的农民福利水平,发现杭州西湖区提升幅度大于武汉江夏区,城中村提升幅度大于近郊1 4;L i等关注河北省定州农村土地征收制度改革试点,利用结构方程模型验证了补偿标准、安置保障方式、补偿费分配,以及征地程序是影响被征地农民受偿满意度的关键因素1 5。上述发现对本研究具有重要的参考价值,但存在以下两个方面的不足。第一,对征地补偿安置制度的研究,大多数学者采用政策文献解读、经验总结、理论探讨等质性分析方法,这容易受到学者个人经验、知识水平等因素限制。第二,即使采用了实证研究,通常只能对比某次政策改革实施前后失地农民的福利、满意度变化,尚且不能形成对征地补偿安置政策的系统性和整体性研究。鉴于此,本文将从规范性文件文本出发,采用内容分析法和政策文献计量分析法,并结合我国经济体制发展阶段,揭示我国1 9 5 0年来征地补偿安置制度的演进过程,把握其发展方向,为征地补偿安置制度改革提供理论依据,并提出完善制度的对策建议。2 资料来源与研究设计2.1 资料来源广义的“征地补偿”包括土地征收补偿和安置两个方面的内容,前者指征地过程中对失地农民造成的各种损失进行货币补偿;后者是指为了保障农民的长远生计,向被征地农民提供养老、医疗、再就业等多元保障机制。我国大多数地区主要实行货币化安置,因此在很大程度上模糊了补偿与安置的界限1 6,一部分学者使用广义的“征地补偿”概念,如王兴运1 7、蔡乐渭8、郭圣莉5等学者认为征地补偿制度一般包括补偿范围、补偿标准、补偿安置方式、补偿安置程序、补偿分配等内容。也有学者使用“征地补偿安置”的概念,将征地补偿和安置区分开来,如王修达1 8、张术环1 9等将“征地补偿安置”界定为征地过程中充分考虑失地农民的切身利益和长远的生存发展需要,给予失地农民一定的货币化和非货币化补偿,并提供多种手段保障失地农民的生活水平不下降。本研究使用“征地补偿安置”的表达。研究资料主要是国家层面征地补偿安置相关的法律、法规和政策文本,统称为规范性文件文本。来源渠道为中国政府网、农业农村部、自然资源部、国家发展和改革委员会等政府网站;万方和北大法宝中的“法律法规”数据库。为确保821土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)文本内容契合研究主题,按照如下步骤进行筛选:首先,在上述政策数据库中输入“征地补偿”“农地征收”“补偿安置”“被征地农民社会保障”“土地补偿费”“区片综合地价”等关键词进行检索。其次,审读以上样本,剔除不相关政策、重复内容以及“通报”“批复”“函”等不直接相关文件2 0。再次,通过政策间以及期刊论文的引用关系,对其进行补充,最大程度上避免了政策搜集过程中可能遗漏的情况。最终梳理出1 9 5 02 0 2 1年的6 0份规范性文件文本,部分关键性文本见表1。表1 1 9 5 02 0 2 1年部分征地补偿安置规范性文件文本编号执行时间政策名称11 9 5 0.1 1.2 1 城市郊区土地改革条例(1 9 5 0年1 1月1 0日政务院第五十八次政务会议通过)21 9 5 3.1 2.0 5 国家建设征用土地办法(1 9 5 3年1 1月5日政务院第一百九十二次会议通过)31 9 8 2.0 5.0 4 国家建设征用土地条例(1 9 8 2年5月4日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议原则批准)41 9 8 7.0 1.0 1 中华人民共和国土地管理法(中华人民共和国主席令第四十一号)51 9 9 3.0 7.0 2 中华人民共和国农业法(第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过)61 9 9 9.0 1.1 1 中华人民共和国土地管理法(第一次修订)71 9 9 9.0 1.0 1 中华人民共和国土地管理法实施条例(中华人民共和国国务院令第2 5 6号)82 0 0 3.0 3.0 1 中华人民共和国农村土地承包法(中华人民共和国主席令第7 3号公布)92 0 0 4.1 0.2 1 国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发2 0 0 42 8号)1 02 0 0 4.1 1.0 3 国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见(国土资发2 0 0 42 3 8号)1 12 0 0 5.0 1.2 4 农业部关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见(农经发2 0 0 51号)1 22 0 0 5.0 7.2 3 国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知(国土资发2 0 0 51 4 4号)1 32 0 0 6.0 4.1 0 国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发2 0 0 62 9号)1 42 0 0 7.1 0.0 1 中华人民共和国物权法(中华人民共和国主席令第6 2号公布)1 52 0 1 0.0 6.2 6 国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知(国土资发2 0 1 09 6号)921中国征地补偿安置制度的演进分析续 表编号执行时间政策名称1 62 0 1 1.0 1.1 7 农业部办公厅关于印发2 0 1 1年农村经营管理工作要点的通知(农办经2 0 1 13号)1 72 0 1 1.0 3.1 7 中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知(中纪办发2 0 1 18号)1 82 0 1 2.0 6.2 5 国家发展改革委关于印发全国农村经济发展“十二五”规划的通知(发改农经2 0 1 21 8 5 1号)1 92 0 1 3.0 1.0 1 中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见(中发2 0 1 31号)2 02 0 1 4.0 1.0 2 中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见(中发2 0 1 41号)2 12 0 1 5.1 1.0 2 深化农村改革综合性实施方案2 22 0 1 5.0 1.0 1 中共中央办公厅关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见(中办发2 0 1 47 1号)2 32 0 1 9.0 6.2 7 自然资源部办公厅关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知(自然资办函2 0 1 91 1 0 5号)2 42 0 1 9.1 2.0 9 自然资源部办公厅关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知(自然资办发2 0 1 95 3号)2 52 0 2 0.0 1.0 1 中华人民共和国土地管理法(第三次修正)2 62 0 2 1.0 9.0 1 中华人民共和国土地管理法实施条例(第三次修订)2.2 研究设计本文采用内容分析法和政策文献计量法对征地补偿安置相关的文本进行量化分析。内容分析法是一种对文本内容进行量化分析的研究方法,其实质是将文本中的关键信息和主要特征等定性描述转化为定量化表达2 12 2。政策文献计量法是指将统计学、数学、文献计量学等方法引入政策分析中,用以挖掘政策文献的结构属性,从而在宏观层面把握政策演进规律、影响范围和发展趋势2 0,2 3。内容分析法和政策文献计量法的组合能够有效发挥二者的特长,已被广泛应用于土地政策研究2 42 5。1 9 5 0年以来,国家及各部委颁布的规范性文件文本是分析征地补偿安置制度演进过程的客观凭证。首先,通过仔细阅读文本并提取关键词,进一步凝练后形成主题词。主题词作为政策内容的核心体现,反映了某一时间段内征地补偿安置制度安排的内容2 6。其次,采用政策文献计量法对政策效力进行量化,分析阶段性特征。整体思路是在政策效力分析的基础上,结合主题词和出台的标志性的文本进行演进阶段划分,进而揭示我国征地补031土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)偿安置制度不同阶段的具体特征。为衡量政策效力,彭纪生等建立了政策力度、政策目标与政策措施的三维量化模型2 7,这一模型受到国内诸多学者的认可,在土地政策领域,纪陈飞等和张自强等分别借鉴该模型对我国城市土地集约利用政策以及土地流转政策进行量化分析2 83 0。其中,政策力度(P)由政策颁布机构的行政级别决定,级别越高分值越高。政策目标(G)主要考察文本内容的明确程度,一般来说,语气越强烈分值越高3 1。由于征地范围、征地审批等也是征地制度的重要组成部分,常与征地补偿安置同时出现在规范性文件文本中,但侧重点不同,因此文本内容与征地补偿安置的相关性也会影响政策目标的分值。政策措施(M)代表了政策文件中征地补偿安置措施的详尽程度,措施越多越具体得分越高2 0。政策监督和反馈渠道的缺失会加剧政策传递“衰变”3 2,王文旭和芈凌云等在三维量化模型的基础上增加政策反馈(F)和政策监督(S)两个维度用以衡量反馈和监督机制的合理性2 0,3 0。本文借鉴已有的研究,从政策力度、政策目标、政策措施、政策反馈和政策监督五个维度对中国征地补偿安置的政策效力进行量化。根据表2的量化标准对每一项政策进行赋值,为减少评判员的主观臆断影响研究结果,选择2名评判员对同一样本的分析结果进行两两比较,本文信度检验结果超过8 0%3 3,证明分析结果科学可靠。表2 征地补偿安置的政策效力量化标准指标分值评判标准政策力度(P)5全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律4国务院颁布的条例;各部委的命令3国务院颁布的暂行条例、规定、决定、方案、意见、办法、标准;各部委的(暂行)条例、规定、决定2各部委的方案、意见、办法等1通知政策目标(G)5全部涉及征地补偿安置,使用“必须”“明确”“严禁”等强烈明确的详细描述4大部分涉及征地补偿安置,使用“不得低于/超过”“充分利用”等较强语气描述3部分涉及征地补偿安置,使用“在前提下,亦可”“有条件的”等条件一般性描述2部分涉及征地补偿安置,使用“应当”“加强”等一般性描述1未直接提出具体征地补偿安置的清晰目标131中国征地补偿安置制度的演进分析续 表指标分值评判标准政策措施(M)5给出征地补偿安置多个方面的执行内容,列出具体措施,并对其进行说明4给出征地补偿安置多个方面的执行内容,列出较具体的措施3给出征地补偿安置一个方面的执行内容,列出较具体的措施2给出征地补偿安置多个或一个方面的执行内容,列出简要措施1仅从宏观上提出征地补偿安置要求,没有具体操作方案政策反馈(F)5有明确的负责部门,且需要定期或多次反馈3有明确的负责部门,仅需一次反馈或无反馈1没有明确的负责部门,无反馈政策监督(S)5有明确的监督方式,且需要定期或多次返回监督结果3有明确的监督方式,但监督不足1没有明确的监督方式,无监督 计算每一年度征地补偿安置制度的政策效力得分公式为2 0,3 0:PMGi=nj=1(Gj+Mj+Fj+Sj)Pj(1)考虑到规范性文件文本颁布与实施的年份并不完全相同,而且政策效力在实施中才能集中体现。式中,i是执行年份;n是第i年执行的文件总数;j代表第i年执行的第j项文件;Pj、Gj、Mj、Fj、Sj分别代表j政策力度、目标、措施、反馈、监督的分值;PMGi为第i年的年度政策效力。3 征地补偿安置制度的演进阶段划分3.1 主题词分析1 9 5 0年来,全国人大及其常委会、中共中央、国务院及其办公厅、自然资源部、农业农村部等以单独发文和联合发文两种形式制定征地补偿安置的规范性文件文本,包含法律、条例、办法、通知、规定和意见等丰富的类型。审读文本后,确定主题词为征地补偿标准、征地安置保障、征地补偿费分配、征地补偿安置程序。征地补偿安置制度的内容集中在征地补偿安置程序方面,占总数的231土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)2 0 1 8年国务院机构改革,不再保留国土资源部和农业部,分别整合为中华人民共和国自然资源部和农业农村部。2 9.8 2%;其次是征地安置保障、征地补偿标准,分别占总数的2 6.3 2%、2 4.5 6%;与征地补偿费分配相关的政策最少,仅为1 9.3 0%,如图1。总体来看,征地补偿安置制度涉及的内容较为均衡。从不同时段主题词的分布可以看出,现阶段征地安置保障得到的关注明显提升,内容逐渐丰富,如图2。403020100图1 1 9 5 02 0 2 1年主题词数量统计?1612840图2 不同时间段主题词数量统计3.2 基于政策效力的阶段划分规范性文件文本的政策效力和数量随时间变化呈现出阶段性特征(图3),当年的发文数量越多则政策效力也越强。1 9 5 0年我国第一项征地补偿安置政331中国征地补偿安置制度的演进分析策 城市郊区土地改革条例 实施,1 9 5 02 0 0 0年政策效力和数量基本都处于低位徘徊状态。2 0 0 0年以后政策效力和数量都明显增加,在2 0 0 4年达到最高水平,当年实施政策7份,政策效力之和为1 9 0。2 0 0 7年以后政策效力又呈现迅速回落的趋势,对照政策效力变化“拐点”发现,2 0世纪初实施了大量标志性政策及其配套措施,随着时间的推移,配套政策数量减少,政策效力降低。2 0 1 5年后实施政策文件数量有所增加,政策效力波动上涨。结合政策效力的变化以及国家社会经济体制改革的发展阶段,可以将征地补偿安置制度的发展划分为四个阶段:1 9 5 01 9 9 7年的早期探索阶段、1 9 9 82 0 0 7年的初步建立阶段、2 0 0 82 0 1 4年的持续发展阶段和2 0 1 5年以后的深化改革阶段。20018016014012010080604020086420 195019551960196519701975198019851990199520002005201020202015图3 征地补偿安置制度的政策效力和数量变化4 征地补偿安置制度演进过程4.1 征地补偿安置制度早期探索阶段(1 9 5 01 9 9 7年)在中华人民共和国建立初期,为发展农业生产,农村土地实行农民的土地所有制;人民公社化运动后,为摆脱落后局面、适应高度集中的计划经济体制,最终确立农村土地为集体所有制;从计划经济向改革开放的转变过程中,征地制度因服务于发展工业生产和各项经济事业、恢复国民经济而进一步强化。国家推动土地要素向城市供给,不可避免地要采用征收的形式,相关规定尚处于起步阶段。发文数量少且效力低,以条例和办法为主。431土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)1 9 5 01 9 5 8年出台的规范性文件固定了以年产值倍数法计算征地补偿费的思路,征地补偿安置始终以较低成本运行。1 9 5 3年 国家建设征用土地办法将妥善安置被征地农民的生产生活作为征地实施前提,形成了安置为主、补偿为辅的模式3 4,并规定“被征用土地的补偿费一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准”,而1 9 5 8年修订后补偿标准又被压低为“二年至四年年产量的总值”。1 9 5 91 9 8 1年间中央层面未再颁布涉及征地补偿安置的政策文件,我国征地补偿安置政策基本处于停滞状态。1 9 8 1年之后,国家以经济建设为核心,采取政府主导的补偿安置模式,农民被排除在土地增值收益的分配范围外,征地矛盾迫使1 9 8 2年出台 国家建设征用土地条例,明确征地补偿费由土地补偿费、农业人口安置补助费、青苗补助费和附着物补偿费构成,通过签订征地补偿协议来保障被征地农民的合法权益。1 9 8 7年实施的 中华人民共和国土地管理法(以下简称 土地管理法)将上述内容的表现形式从行政法规层面上升到法律层面,调整征地补偿标准为年产值的三至六倍,安置补助费为年产值的二至三倍,二者之和不得超过被征土地年产值的二十倍;1 9 8 8年修正 土地管理法 后,仍延续补偿范围和倍数的设定。1 9 9 3年出台的 中华人民共和国农业法 明确了村农业集体经济组织或村委会对集体土地进行经营管理的主导地位,也就意味着失地农民实际到手的补偿很有可能在村集体或村委会发放的过程中被削减。这一阶段对征地补偿费分配和补偿安置程序的规定较少。征地补偿标准采用原用途补偿的思路,始终保持“低补偿”的制度安排3 5。安置政策从最初为被征地农民解决城市户口、安排工作到一次性的安置补助费转变,政府一般将土地补偿费和安置补助费全部付给村集体,青苗及其附着物补偿费直接付给个人。此外,法律法规固化了安置补助对征地补偿的从属关系,最终形成“重补偿,轻安置”的格局1 6。这一时期的征地补偿安置制度安排大大降低了我国快速工业化、城市化的成本,也损害了农民的合理权益。4.2 征地补偿安置体系初步建立阶段(1 9 9 82 0 0 7年)我国第二次征地补偿安置制度的重大调整以1 9 9 8年 土地管理法 全面修订并于1 9 9 9年开始实施为标志。该阶段不断向深化社会主义市场经济体制改革的目标迈进,征收土地的巨大价值在国有建设用地市场中不断显化,与低廉的补偿价格、单一的安置方式形成反差3 6。和土地出让收益相比,征地成本不仅无法限制地方政府的征地规模,反而因其能带来巨大的收益成为地方政府形成531中国征地补偿安置制度的演进分析“以地谋发展”模式的内在动力3 7。相比于前一阶段的区别主要体现在以下四个方面:第一,细化并提高征地补偿标准。城乡收入差距不断扩大,被征地农民的生活未得到改善甚至明显下降的情况时有发生,1 9 9 8年修法后的补偿标准提高到四至十倍,抬高了补偿的下限,但仍保留原补偿上限。按照年产值倍数法进行补偿很难准确反映土地的供求关系和市场价格。国土资源部关于印发 的通知(国土资发2 0 0 42 3 8号)、关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知(国土资发2 0 0 51 4 4号)均鼓励有条件的地区制定区片综合地价补偿标准,且必须明确各省域内所有县(市)耕地的最低统一年产值标准、统一年产值倍数。被征地农民逐渐参与到土地增值收益分配的过程中,但土地增值收益仍主要由国家享有。第二,安置方式多元化。为确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障,国土资源部、劳动保障部相继出台了 国土资源部关于加强征地管理工作的通知(国土资发1 9 9 94 8 0号)、国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发2 0 0 62 9号)。文件提出了除传统货币安置外的多元安置方式,比如社会保障安置、留地安置和土地入股安置等,并要求被征地农民就业培训所需资金从当地财政拨款,社会保障所需资金从提高的被征地农户的安置补助费和土地补偿费中统一安排。2 0 0 7年 中华人民共和国物权法 进一步将安排失地农民的社会保障这一要求提高到法律层面。第三,征地补偿安置程序欠佳。征地补偿安置实施过程由前一阶段的协议补偿转变为公告补偿。修法删除了征地单位和被征地对象“评定”“商议”“协商”等条款,是否征地、征地面积、补偿安置方案等均由政府单方面确定,农民没有参与讨论、决策的权利3 8。第四,关注征地补偿费分配问题。大量土地被频繁征收,农民只能被动接受征地补偿费发放,拖欠、截留和挪用征地补偿费等情况层出不穷。这一阶段出台的多个文件均强调省级人民政府要遵循土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制定了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法5,但农村集体经济组织内部的征地补偿费分配纠纷频发3 9,具体应如何分配、分配对象有哪些、分配方式是什么尚不明确。631土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)4.3 征地补偿安置制度持续发展阶段(2 0 0 82 0 1 4年)随着我国城镇化进程深入推进,大量农村土地被征收,失地农民的生计保障问题日益突出。这一阶段,中央在历次三中全会、多年中央一号文件和各类规划等系列文件中都提出了征地补偿安置制度改革,提出“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的美好愿景。国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知(国土资发2 0 1 09 6号)提出全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价作为实现同地同价、提高征地补偿标准的重要举措。单纯提高补偿标准,难以从根本上实现兼具效率与公平的合理补偿目标。征地后土地价值大幅提升,农民群体处于交易中的弱势地位,当土地增值收益在多个利益主体间分配时,往往遭受极大的利益损失4 0。2 0 1 2年发布的 国家发展改革委关于印发全国农村经济发展“十二五”规划的通知(发改农经2 0 1 21 8 5 1号),首次提到确保土地增值收益及时全部返还农村5。2 0 1 3年之后每年都有政策文件要求提高农民在土地增值收益中的分配比例,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。多元保障方面以探索多元安置途径、因地制宜地保障被征地农民的生产生活为主要抓手。比如,国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知(国土资发2 0 1 09 6号)指出预留地较多的农村地区可以优先采取农业安置,维持基本的生产条件和收入来源;在城镇建设用地范围内实施征地的可以采取留地安置方式,要进一步加强引导和管理;还可以组织被征地农民进行就业培训;将被征地农民纳入社会保障,并积极拓展资金渠道。为规范征地补偿费分配和征地补偿安置程序,我国先后出台了 国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知(国办发明电2 0 1 01 5号)、中纪委办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知(中纪办发2 0 1 18号)等文件。征地补偿费分配方面,提出制定和完善征地补偿款预存制度和分配办法,强调应付给被征地农民的费用要直接给付个人,以确保相关费用及时足额给付到位。除严格履行相关程序外,还提出要做好群众思想疏导工作,健全征地补偿安置的信息沟通机制和争议调处裁决的救济途径。总的来说,征地补偿费分配的相关规定从源头上尽可能遏制了因征地补偿安置产生的矛盾纠纷,对征地补偿安置程序的严加把控,能够在最大程度上避免纠纷激化为群体性冲突,是保障农民土地权益和维护社会稳定的有效途径。4.4 征地补偿安置制度深化改革阶段(2 0 1 5年至今)前一阶段的有益探索为征地补偿安置制度的深化改革指引了方向,2 0 1 5年731中国征地补偿安置制度的演进分析中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的 深化农村改革综合性实施方案 提出农村土地征收制度改革的基本思路,征地补偿安置的制度框架基本形成。值得一提的是,2 0 1 4年年底 中共中央办公厅、国务院办公厅印发 的通知(中办发2 0 1 47 1号)发布后,山东禹城、河北定州和内蒙古和林格尔率先进行征地制度改革的试点,2 0 1 6年9月扩大到全部3 3个试点县(市、区),最终在2 0 1 9年完成试点工作。全面推开的农村土地征收制度改革,并配套农村集体经营性建设用地入市的重要举措,推动了建立健全城乡统一的建设用地市场,呈现了土地要素市场化配置的新局面。2 0 1 9年、2 0 2 1年分别再次修正 土地管理法 和 土地管理法实施条例。征地补偿安置制度的变化在于:第一,征地补偿标准从年产值倍数法彻底转变为区片综合地价,将土地原用途、土地资源条件、产值、区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素纳入考量范围,并至少每三年调整或者重新公布一次;第二,增加了关于农村村民住宅补偿的条款,考虑到各地实际情况不同,提供宅基地建房、安置房或者货币补偿等多种选择;第三,社会保障首次在法律和实施条例中从安置途径中独立出来,用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴;第四,征地补偿安置程序进一步规范。2 0 1 9年颁布实施的 自然资源部办公厅关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知(自然办函2 0 1 91 1 0 5号)明确了方案公告、听证、费用支付等征地补偿安置公开事项的具体标准。土地管理法 和 土地管理法实施条例 允许被征地农民通过“公告”“听证会”等民主议事机制对征地补偿安置方案进行反馈;相关征地补偿费未足额给付到位时,不得批准进行土地征收。与前一阶段“征地补偿安置争议不影响征地方案的实施”的规定相比,切实保障了被征地农民的知情权、决策权、监督权,充分体现了对过程正义的追求。总体来说,这一阶段是将政策文件及地方实践探索的成功经验等上升为国家法律,框定征地补偿标准、安置保障、补偿安置程序规范性等内容。其本质在于,经济发展从单纯注重数量增加转向追求公平和效率统一的综合发展,更好地体现了发展成果由全社会共享的价值追求。5 结论与政策启示完善征地补偿安置制度安排是对失地农民利益的保护,也是实现征地制度改革目标的重要组成部分,主要涉及征地补偿标准、征地安置保障、征地补偿费831土地经济研究(1 8)2 0 2 2(2)分配和征地补偿安置程序。1 9 5 02 0 2 1年间,政策效力整体表现出上升态势,同时呈现“中间高,两头低”的阶段特征。征地补偿安置制度的内容遵循优化土地要素市场化配置的需要,与不同的经济发展阶段相适应,结合政策效力变化可以划分为1 9 5 01 9 9 7年的早期探索阶段、1 9 9 82 0 0 7年的初步建立阶段、2 0 0 82 0 1 4年的持续发展阶段和2 0 1 5年以后的深化改革阶段。整体上实现从低廉货币补偿为主、安置为辅到补偿安置并重,进一步完善了对失地农民的社会保障,征地补偿费的支付和管理更规范,程序更公正地渐进式发展,未来征地补偿安置制度可以朝以下几个方向不断深入探索:首先,提高征地补偿标准,分享城市化收益。随着城乡统一的建设用地市场不断建立健全,新 土地管理法 中规定的区片综合地价补偿标准执行难度增大,进一步遵循等价交换的原则,探索形成以市场定价替代政府定价的机制,使失地农民能参与分享城市化所带来的财产收益。其次,征地补偿费交付村集体后主要依托村民自治确定分配方案,分配方案如何保证公平与效率、分配资格如何确定都必须进一步明确,建议参考 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见 等已有政策规定,对征地补偿费发放使用进行严格的监督管理,杜绝因征地而产生的贪污腐败现象;综合考虑农民生产生活的现实情况,以法律法规形式界定分配资格。最后,还要进一步完善失地农民的社会保障机制,国家层面的制度设计要从就业培训、创业支持、最低生活保障、养老和医疗保险等方面提供多元化的选择,提高失地农民的市民化能力。经济体制的深刻变革决定了征地补偿安置的制度安排,征地补偿安置制度中维护农民正当权益、追求公平正义和城乡协调发展的改革措施符合经济发展的客观规律和价值取向,也服务于我国经济体制变革。相比于以往研究,本文在采用内容分析法和政策文献计量法定量测算政策效力的基础上,还综合考虑了社会经济发展的阶段性特征,结合出台的标志性文件文本划分征地补偿安置制度的发展阶段,分析制度的演进规律,并提出完善建议。此外,本文对征地补偿安置制度的政策效力测算增加了政策监督和政策反馈两个维度进行量化,采用力度、目标、措施、反馈和监督的五维模型,测算结果更为准确。但本文也存在一定的局限性:研究资料使用的是单一时间维度上国家层面的征地补偿安置规范性文件文本,并未考虑各地区的政策,以及我国不同区域之间社会经济发展水平差异对征地补偿安置制度安排的影响,尤其是货币补偿价格和失地农民安置保931中国征地补偿安置制度的演进分析障,后期有必要进一步分析不同地区的征地补偿安置制度的演进规律和地区差异。参考文献:1唐健.从经济政策到社会政策:征地制度变迁解释J.中国土地科学,2 0 2 1,3 5(0 5):1 7.2Q i a nZ.L a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o ni np o s t-r e f o r mC h i n a:E v o l u t i o n,s t r u c t u r ea n dc h a l l e n g e si n H a n g z h o uJ.L a n du s ep o l i c y,2 0 1 5,4 6:2 5 0 2 5 7.3Z h o uY,L iX,L i uY.R u r a l l a n ds y s t e mr e f o r m s i nC h i n a:H i s t o r y,i s-s u e s,m e a s u r e s a n dp r o s p 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