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64乡村振兴 XIANGCUN ZHENXING乡村振兴视角在村镇国土空间规划编制路径研究崔春兴（甘肃省天水市秦州区村镇建设服务中心，甘肃 天水 741000）摘要：在中国的“五级三类”国土空间规划体系中，村镇级土地空间规划处于最基本的“层次”。要实现各区域发展要求的有效实现，必须立足于区域的优势和自然资源及其国家技术标准。乡村振兴是我国现在村镇发展的主要战略之一，从整个国土空间发展的治理思路、整治目标和空间发展的角度，对村镇层面空间规划的制定提出切实可行的意见，以最大程度的保障和开发利用本土资源。关键词：乡村振兴；国土空间规划；生态修复2019年，党中央、国务院出台有关完善国土空间规划管理体系并督促落实的几个建议，标志着中国土地空间结构发展顶层规划已初步建立，城市规划框架中的“四梁八柱”。作为一种新生事物，城市土地空间规划的制定工作必须逐渐完善与深入。机构整合为新城市的规划制度打下了基石，但在具体实施，特别是村镇层面，则必须改革思路总结经验。一些学者从不同的角度对国家国土空间规划体系和实施提出了自己的看法。例如，张兵等人提出的“聚焦于城镇开发边界”、林健等人提出的“专注于城市的边界”、朱凤武等人建议的“重点规划三线”以及陈晓辉等人指出的“土地空间规划是推动农村振兴发展的重要措施”等意见均为促进高效发展和优质生存的关键措施，是我国治理结构和管理现代化的必要措施，为从土地发展中落地到乡村一级创造了良好的发展框架。本文在已有研究的基础上，进一步探讨了村镇国土空间规划的编制路径。1 新时期对乡村振兴的再认识乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村的高质量发展不仅对保障国家粮食安全、维护生态系统稳定具有重要意义，同时也是推动我国县域国土空间转型与高质量发展的重要内容。党的十九大报告中提出：实施乡村振兴战略，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，走中国特色社会主义乡村振兴道路。乡村作为最基层治理单元，也是以国内大循环为主体的双循环战略的重要环节。因此，立足乡村本底特色，利用好乡村资源，挖掘潜力价值，是新时期实现乡村振兴的关键。乡村振兴战略是以农业农村发展重点为导向，以产业繁荣、乡风文明、治理有效、生活富裕为要求，根据需要建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。按照全面建成小康社会、分两阶段实现第二百个目标的战略框架，2017年农村中心工作会议明确了实施乡村振兴战略的目标任务：到2020年，乡村振兴将取得重要进展，体制框架和基层政策体系已形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强国，农村之美全面实现。乡村振兴规划是习近平总书记在任职中央的总书记期间提出的，在传承了马克思主义经典作者们对“三农”课题深入研究的理论基础上，紧密结合新形势下中国特色社会主义的重要冲突和特点，对正确认识和处理“三农”课题的重要理论探索，并作为在新时期中国怎样做到农业强、乡村好、乡村富的重大政策实践。2 村镇级空间规划现状2.1 空间规划品种繁杂，矛盾突出在所有规划编制单位中，村镇应处于最低层级。长期以来，在我国进行体制改革以前，政府不同部门均按照不同的时间起点设计制定了不同的城市空间规划。在当时的具体发展要求下，这一系列计划为中国各地方推动工业化、城镇化以及土地资源利用，提供了充分的助力，但也出现规范冗余、统筹不力、问题频出等问题，表现在如下三个方面：1）从基本数据、指标体系、坐标系、空间分割、土地类型界定等重要内涵来说，内容与执行规范出现很大差距，由此造成建设目标无法有效实现。2）空间规划的总体形式，既包含了由上至下由国家层级到村镇层次的纵向形式，又包含了发展改革、环境保护、城市规划、林业、土地管理等部门的横向形式。但各级部门在设计和制定空间规划时各行为是，缺少全面的信息交流与合作。3）空间计划编制的数字化、信息化程度，具有很大差距。因此，原国土资源部在全国土地利用规划设计制定流程中，乡村振兴 XIANGCUN ZHENXING65主要采用地理信息系统（GIS）的矢量数据作为描述方式。在中国城乡规划设计制定过程中，中国住房和城乡建设部主要是通过计算机辅助设计（CAD）结合图像处理软件（PhotoShop）和部分文本信息的形式，而我国发改委则在设计和制定国家发展规划的整个流程中。在这个过程中，主要使用文字表达作为表现形式。这种差距也使得政府在村镇级城市建设目标的具体实施过程中，往往无法迅速合理地制定统一的政策方向和数据内容。2.2 不同的规划目标和思路存在较大差异目前，没有形成完整合理的空间规划框架。所以，在村镇层面的开展进程中，不同空间规划在具体的环境立市要求和工作思路方面有着很大区别。表现主要包括：1）都市计划的重心主要是发展了大量土地的非农建设，因此较大程度地忽略了城市空间的生态性；2）生态保护规划主要采取了粗线区域控制的形式，但对区域范围的控制却缺乏相应的弹性；3）主体作用区域的规划形式一般都比较宏大，而规划的最小管理单元又是镇区级人民政府，所以并不能提出比较具体的控制具体细则和管理方法。2.3 缺乏综合规划和管理水平高的人才因为城市差距的问题，很多规划工作者没有自主选择到乡村开展相关项目。因此，目前的现状是，许多非专业工作者在技术专业化要求高的机构或者人员中从事，这样势必造成计划执行中，许多的计划人员束手无策。面对专业困难，使项目无法推动与实施。另外，鉴于目前一些地方信息化规划标准较少，不能第一时间向上级部门汇报规划执行结果以及相关的信息，需要根据规划进行动态调整与预警。3 村镇级国土空间规划编制思路3.1 确定具体详细的规划定位和编制原则传统的空间规划普遍存在着目标相对简单或片面的问题。相比之下，现代科学城市规划更关注于全因素、全篇幅、全过程。应当做好如下四点工作：1）清楚理解和把握省级自然资源总体规划、市、县等上级政府自然资源计划和有关专门工作单位对同级村镇空间设计的具体要求。规划内容，也是政府进行自然资源计划管理和使用控制的重要法律依据；2）全面了解地方政府所掌握的全部空间资源信息和数据，并针对地方特色，进一步明确了同级空间结构对上层城市规划的具体控制内涵和要求，向更深入发展借助控制线设计、空间布局和城市规划指标体系等，进而完善总体支撑架构，以便于有效保障与上级城市规划部门提供的各种空间控制要求，能够自上而下有效沟通；3）按照上级城市规划中提出的土地使用控制区划、土地空间发展保护格局和“三区三线”，紧密结合地方实际，深入推动本项目。按照区域空间布局的细化与深化，着力于科学地统筹与合理配置市政基础设施、环境保护系统以及各种社区公益基础建设；同时按照地方具体的管控需求，重点围绕生态建设恢复、土地空间发展整治、资源保护等重点任务，设计统一协调的工作内容，分阶段实施，提高规划的有效性和执行力。3.2 确定规划的具体工作安排和内容（1）深入调查，奠定基础。在编制村镇级国土空间规划的过程中，各相关部门需要充分收集一系列相关领域、专业的山、水、林、田、湖、草、沙等基础数据。在此基础上，对采集到的各种基本数据加以汇总、分类和分析。另外，采取座谈会、走访、调研等方法，对村镇和社区开展走访调查，全面了解各有关主体的合理需求和意见。（2）具体计划的内容与时限安排。以全国地方综合资源信息数据为基准，在进行生态环境保护与恢复、公共基础设施服务格局、城乡振兴和工业发展空间布局、城乡综合防灾减灾计划、自然史等方面的研究设计和统筹工作同时，还要建立健全的重点建设项目和相关制度清单，并设计明确了具体的资金使用管理规范，实施策略、总体目标、约束性指标等一系列的指导性规定，由上级计划部门提供。4 完善村镇级空间规划编制的建议4.1 立足资源禀赋，实现“三条控制线”的有效落实村镇国土空间规划必须按照县城规划确定的三个控制思路，不能任意改变三个控制思路的边界和范围。村镇规划严格按照国家自然资源保护红线和永久基本农田控制线，给乡村工业用地留出发展空间。在三条控制思路规划的执行过程中，经现场考察核实后认为确有困难和问题的，严禁或私自调整三个控制思路数据库，要建立专门报告，报省土地空间规划委员会，三条控制线均经有关权限审核后修改并实施。充分运用新技术手段，以手机信令、信息点（POI）、经济运行管理以及各种强大数据处理技术为基础，有效推动了规划区的“双评”工作，最大限度地加强规划区“双评”工作以及“三道控制线”的可执行性。4.2 在乡村振兴建设的引领下进行规划布局在乡村振兴的情况下，按照村镇生态环境区域和可掌握的资源，制定国土空间规划，确定具体的环境整治发展模式，逐步完善生态环境规划以进一步强化广大乡村地区的生态环境质量、提升生态景观水平。根据地方优势条件和农村开发实际，整合配套一批待建基本配套建设，全面完善农村土地资源化综合利用，实施多功能的措施，更好促进开发农村空间，从而推动和推进农村振兴发展，适应国家政策。66乡村振兴 XIANGCUN ZHENXING4.3 为规划灵活布局留出合理空间对发展底线内各要素的控制，村镇级土地空间规划中应该体现出适当的刚性，通过严格控制，由于生态空间、公共服务配套、自然环境肌理等各种自然资源要素，都会对园区发展形成一定环境影响。对产业的发展影响也十分显着，除此之外的某些方面，可在一定程度上预留适当的弹性空间。比如，如果在县城发展界限内没有规划地图点，就可以在县城发展界限内根据“区域刚性、布局灵活”的原则划定不同的街区，把这些街区当作独特的功能单元加以管理。鉴于目前城区发展普遍存在的不确定性，在不触动生态空间建设红线和永久基本农田保护区红线的情况下，可在县城建设功能集中区之外，划出合理的弹性空间。因筹备或后续的城市建设项目而需要开展，不违反有关条件规定的项目。4.4 构建和完善全过程、多主体的公众参与规划体系村镇级土地空间规划涵盖的重点内容涉及全县地区资源环境、全县地区空间布局、城镇空间布局、村镇规划控制等。必然触及到与村镇经济发展密切相关的各种机关和社会主体。所以，建立和健全了从规划前期的调研到计划草案、规划结果报告、再到社会控制措施的设计和制定全过程的全过程，同时鼓励让涉及的政府部门、村民、企业、乡贤及专家学者等公众都能参与到体系的编制中，完成开门做规划的目标。4.5 建设可实现信息共享的规划信息管理平台在当前的时代背景下，村镇级国土发展计划编制已经完成了由过去的“蓝图型”向现代“协同管理平台型”的过渡。现阶段，对计划执行的监督与检查已不再是以往的简单任务，转而担当了各单位与村镇之间的协调配合等职责。除战略储备中的蓝图工作之外，所有项目的规划和实施，都必然要依靠有效的协调，才能顺利实施和落到实处。建立一种可以实现垂直到底、水平到边的城市规划模式，对现阶段村镇级土地空间规划的制定与实施具有十分重要的意义。通过这种渠道，村镇和上级政府部门间的信息不对称现象能够在较大程度上得以减少。在推动国家国土空间与数字环境建设的过程中，可以作为立足点和抓手，以确保实施，并有效进行监测预警与控制。5 结语根据新时代空间规划的要求，实施乡村振兴战略，要求村庄规划不仅应落实准确规划要求，明确各类管控线不突破，同时还应通过识别村庄的现状特征，摸清发展脉络，制定好村镇发展策略。本文从乡村振兴再认识出发，简要介绍了村镇空间规划现状，提出了村镇级国土空间规划编制思路，希望可以为以后的村镇国土空间规划起到略微作用。参考文献：1徐钰清，李华宇.国土空间规划背景下特色保护类村庄乡村振兴发展路径探析以江西省景德镇市礼芳村为 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