突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理“一案三制”探讨.pdf

突发公共卫生事件下的城市交通运输应急管理问题尚未引起足够重视,相关研究成果还比较少.新型冠状病毒感染 COVID-19 疫情在武汉市爆发后,城市交通运输应急管理主要存在疫情传播阻断不迅速、应急运力保障不到位、交通管控措施不科学 3 方面的突出问题.应深刻汲取此次疫情的惨痛教训,重新审视交通运输疫情防控和交通运输组织保障的地位和作用,进一步健全突发公共卫生事件下的交通运输应急管理“一案三制冶,提升应急管理能力,增强人民群众的安全感.关键词:城市交通运输;突发公共卫生事件;应急管理;“一案三制冶中图分类号:D 631郾 5;U 491文献标志码:A文章编号:2096鄄3432(2023)04鄄073鄄05收稿日期:2020鄄10鄄26.基金项目:重庆市技术创新与应用发展专项重点项目(cstc2019jscx鄄tjsbX0011).作者简介:石浩(1976),男,高级工程师,硕士,研究方向为城市新型基础设施、城市智能交通.E鄄mail:.通讯作者:王少飞(1983),男,正高级工程师,硕士,研究方向为交通信息化、智慧公路.E鄄mail:.Discussion on“One Case,Three Systems冶 of Urban TransportationEmergency Management under Public Health EmergenciesSHI Hao1,XU Maolin1,WANG Shaofei2,3,ZHU Yong2,3(1.Chongqing Guangyangwan Ecological City Investment and Development Co.Ltd.,Chongqing 400060,China;2.China Merchants Chongqing Communications Research&Design Institute Co.Ltd.,Chongqing 400067,China;3.National Engineering&Research Center for Highways in Mountain Area,Chongqing 400067,China)Abstract:The issue of urban transportation emergency management under public health emergencies hasnot attracted enough attention,and related research results are still relatively small.After the outbreak ofthe novel coronavirus virus in Wuhan,urban traffic and transportation emergency management mainlyfaced three prominent problems:the lack of rapid blocking the epidemic transmission,the inadequateguarantee of emergency capacity,and unscientific traffic control measures.We should deeply learn fromthe painful lessons of this epidemic,re鄄examine the status and role of transportation epidemic preventionand control and transportation organization guarantee,further improve the one case,three systems oftransportation emergency management under public health emergencies,and improve emergencymanagement ability to enhance the people爷s sense of security.Key words:urban transportation;public health emergency;emergency management;“one case,threesystems冶交摇 通摇 工摇 程2023 年0摇 引言自 2003 年以来,我国逐步建立了以“一案三制冶为核心的突发事件应急管理体系1鄄2,颁布实施了中华人民共和国突发事件应对法(2007 年 11 月1 日起施行);同时确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主冶的突发事件应急管理体制;并厘清了预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建 4 个阶段、8 项任务,确保统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制;形成横向到边、纵向到底的应急预案体系.当新型冠状病毒感染 COVID-19 在全世界肆虐,疫情十分严峻,中国各界为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战而努力奋战,此次疫情既是对现行应急管理体系的严峻挑战,也势必成为健全完善应急管理体系、确保公共安全、增强人民群众安全感的重要契机.交通运输应急管理是突发事件应急管理的一个下位概念3,城市交通运输应急管理系统既是城市应急管理系统的重要组成部分之一,同时也是城市智能交通系统(ITS)的重要子系统4鄄6.由于突发公共事件类型不同7,交通运输应急管理所发挥的作用也有差异,如:城市发生重特大交通事故时,交通运输应急管理需要发挥主导作用8;而在城市突发重大公共卫生事件时,交通运输应急管理需要服从于突发公共卫生事件应急管理总体要求并充分发挥协同配合作用9.本文针对 COVID-19 疫情爆发后,我国城市交通运输应急管理存在的突出问题,提出应进一步健全城市交通运输应急管理体系,在突发公共卫生事件时发挥更加重要的作用,不断增强人民群众的安全感.1摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理存在的不足摇 摇 新型冠状病毒感染 COVID-19 疫情首先在武汉市爆发,城市交通运输应急管理工作压力大,给疫情防控工作带来负面影响.主要表现在:1)疫情传播阻断不迅速.缺少专项应急预案的指导,交通运输疫情防控工作极为混乱,导致武汉“封城冶前有 500 万人离开武汉,造成疫情在全国范围内扩散.2)应急运力保障不到位.武汉“封城冶后,全市公交、地铁停运,中心城区禁止机动车通行,由于缺少必要的应急保障车辆,给医务工作者、疫情防控工作人员通勤以及疫病患者就医带来了极大的困难.3)交通管控措施不科学.部分地区采取的一些封路措施涉嫌违反法律法规,还有一些交通管控措施搞“一刀切冶,不够科学合理,不利于疫情防控应急物资和基本生活物资的运输保障.2摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理法制摇 摇 我国目前并无专门针对城市交通运输应急管理的相关法律法规,涉及突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理的相关规定分散于其他法律规范中.为控制检疫传染病通过交通工具及其乘运的人员、物资传播,防止检疫传染病流行,保障人体健康,国务院于 1998 年 11 月发布了国内交通卫生检疫条例(1999 年 3 月 1 日起施行),中国原卫生部、铁道部、交通部、民航总局根据该条例于 1999 年 9 月发布了国内交通卫生检疫条例实施方案.在SARS 疫情后,为应对突发公共卫生事件,中国原卫生部、交通部于 2004 年 3 月发布了突发公共卫生事件交通应急规定,公安部未参与该规定的制定,因而该规定并未涵盖城市道路交通范畴.上述几项政府法规多年来未进行过修订,已经不能适应当前交通运输疫情防控和交通运输组织保障工作的需求.中华人民共和国传染病防治法(2004 年 12 月1 日起施行)第 49 条规定:铁路、交通、民用航空经营单位必须优先运送处理传染病疫情的人员以及防治传染病的药品和医疗器械.中华人民共和国突发事件应对法(2007 年 11 月 1 日起施行)第 49 条规定:迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施.交通运输突发事件应急管理规定(自 2012 年1 月 1 日起施行)第 27 条规定:交通运输主管部门应当根据自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的种类和特点,建立健全交通运输突发事件基础信息数据库,配备必要的监测设备、设施和人员,对突发事件易发区域加强监测.在 COVID-19 疫情严控期间,我国不少城市的乡镇和农村采取封村封路的方式,切断村与村之间的道路,以阻断来自外界的车辆和行人,此举涉嫌违反中华人民共和国刑法第 117 条规定.从交通运输疫情防控和交通运输组织保障角度而言,应严格47摇 第 4 期石浩,等:突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理“一案三制冶探讨按照“一断三不断冶“五个严禁冶 的要求推进工作10鄄12并确保“三不一优先冶13.因此,针对此次 COVID-19 疫情防控期间暴露出的交通运输应急管理弊病,本文建议新型冠状病毒感染 COVID-19 疫情结束后,我国应尽快对中华人民共和国突发事件应对法中华人民共和国传染病防治法交通运输突发事件应急管理规定突发公共卫生事件交通应急规定国内交通卫生检疫条例五部法律法规进行全面修订,并在中华人民共和国道路交通安全法、中华人民共和国公路法中补充突发公共卫生事件下涉及交通运输应急管理的相关法律条文,以支撑总体国家安全观视野下的交通运输应急管理体系建设.3摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理体制摇 摇 我国政治、经济、文化、社会等各领域的运行都是以政府为主导,应急管理领域更是如此,所以应急管理机制重在理顺政府内部关系,主要集中于府际关系、部门关系以及条块关系1.由于城市突发重大公共卫生事件时,交通运输应急管理需要服从于突发公共卫生事件应急管理总体要求并充分发挥协同配合作用,此时交通运输应急管理机制则重在理顺部门关系以及条块关系.部门关系是指同一层级政府内各部门之间的关系.应急管理是典型的跨部门公共事务,涉及多个部门的协作.在突发公共卫生事件下,就涉及卫生健康部门与城市交通主管部门(交通运输、公安交管)的协作.条块关系是指某级政府和上级政府某部门之间的关系.在突发公共卫生事件下,需要理顺市级交通运输主管部门与区(县)政府部门之间的关系,以及市级交通运输主管部门与市级交通运输企业(如公交公司、轨道公司、出租汽车公司、邮政运输公司、公路客运公司、水路客运公司、民用机场、高速公路集团等)的关系.在突发特别重大公共卫生事件时,当地市委市政府一般会迅速成立疫情防控指挥部.鉴于交通运输疫情防控和交通运输组织保障工作在突发重大疫情防控阻击战中的重要作用,本文认为疫情防控指挥部必须下设置交通运输保障工作组,由市政府负责交通运输工作的副市长担任组长、市交通运输和市公安交通管理部门主要负责人担任副组长,并建议配置城市道路交通保障、城市交通运输保障和城际交通运输保障 3 个专班,如图 1 所示.图 1摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理体制(部门关系)摇城市道路交通保障专班重点负责突发重大疫情防控期间的车辆管理、交通管理工作,由市级公安交通管理部门负责组建,市级公安交通管理部门领导担任专班负责人,该专班需要统筹协调市级公安交通指挥控制中心(TMC)以及各区县交警大队开展疫情防控工作.城市交通运输保障专班重点负责突发重大疫情期的医护人员群体运输、疫病患者群体运输、公共交通运输、疫情防控应急物资及社会民生物资的市内运输等,由市级交通运输部门负责组建,市级交通运输部门领导担任专班负责人,该专班需要统筹协调市级交通运行协调指挥中心(TOCC)、市公路管理部门、市港航部门、市道路运输管理部门、市级公共交通企业以及各区县交通运输部门开展疫情防控工作.城际交通运输保障专班重点负责突发重大疫情期的公路、水路、铁路、民航 4 大城际交通及物流运输工作,由市级交通运输部门牵头组建、市级公安交通管理部门参加,市级交通运输、公安交通管理部门领导担任专班负责人,该专班需要统筹协调高速公路运营管理企业、市属交通运输企业以及各区县交警大队开展疫情防控工作.如图2 所示.4摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理机制摇 摇 针对突发重大公共卫生事件,城市交通运输应急管理工作的重心应放在对人流、车流的监测与预警以及应急处置(包括信息报告、疫情控制、交通管控、运输保障等)10鄄14.57交摇 通摇 工摇 程2023 年图 2摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理体制(条块关系)摇在突发重大疫情时,3 个工作专班需要在交通运输保障组的统一指挥下,形成情况互通、信息共享、协同作战机制,如图 3 所示.图 3摇 突发公共卫生事件下的城市交通运输应急管理机制城市道路交通保障专班依托市级公安交通指挥控制中心(TMC),负责重点车辆、主要道路、重要区域和关键卡点的管控工作,主要职责是保障市区内防疫应急物资、社会民生物资运输通道畅通.城市交通运输保障、城际交通运输保障专班依托市级交通运行协调指挥中心(TOCC),负责城市公共交通、城际交通运输和出入市区卡点的管理工作,其主要职责是保障城际间防疫应急物资、社会民生物资运输通道畅通,以及满足重点人员市内、城际出行需求.5摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理专项预案摇 摇 目前,各大城市尚未建立突发公共事件下城市交通运输应急管理专项预案,现有的预案更多的是针对交通事故灾难等,如重庆市相关政府部门制定了重庆市道路交通事故灾难应急预案重庆市水67摇 第 4 期石浩,等:突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理“一案三制冶探讨上交通事故灾难应急预案重庆市高速公路事故灾难应急预案重庆市轨道交通事故灾难应急预案;交通运输部虽然印发了交通运输综合应急预案,但并未针对突发公共事件下城市交通运输应急管理制定专项预案.武汉市在新型冠状病毒感染 COVID-19 疫情防控初期,交通运输保障工作不到位,给疫情防控带来不利影响,这也充分说明了制定突发公共卫生事件下城市交通运输管理专项预案的必要性和重要性.突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理专项预案应按照突出重点、统筹兼顾、分类指导、分区施策的原则制定,其核心内容应包括组织体系及职责、监测(重点人员、重点车辆、人流、车流等)、预警(疑似患者、疫区车辆、大人流、大车流)、疫情处置(分级响应、处置措施、信息报送、响应终止、消杀防疫)、应急保障(技术支撑、资金保障、通信保障、应急物资、应急征用、宣传教育、应急演练)、运输保障(重要人员、重要物资)6 部分.对应的任务分工见表 1.表 1摇 突发公共卫生事件下城市交通运输应急管理专项预案任务分工预案内容专班组织体系及职责工作组、专班 监测重点人员、重点车辆、人流、车流城市道路交通保障专班(重点人员、重点车辆)城市交通运输保障专班(市内人流、车流)城际交通运输保障专班(市际人流、车流)预警疑似患者、疫区车辆、大人流、大车流城市交通运输保障专班(市内)城际交通运输保障专班(市际)疫情处置分级响应、处置措施、信息报送、响应终止、消杀防疫城市道路交通保障专班城市交通运输保障专班城际交通运输保障专班应急保障技术支撑、资金保障、通信保障、应急物资、应急征用、宣传教育、应急演练城市道路交通保障专班城市交通运输保障专班城际交通运输保障专班运输保障重要人员、重要物资城市交通运输保障专班(市内人员、物资)城际交通运输保障专班(市际人员、物资)摇 摇 在处置措施方面,建议以区县为单位,按照疫情风险等级15,采取分级、分类的交通运输疫情防控和交通运输组织保障策略.如:针对低风险地区实施“外防输入冶的策略,重点加强交通工具的消杀防疫以及人流、车流监测与预警;针对中风险地区实施“外防输入、内防扩散冶的策略,重点加强疑似患者、疫区车辆监测与预警,并需要采取局部道路交通管制、控制公共交通满载率等措施;针对高风险地区实施“内防扩散、外防输出、严格管控冶的策略,需要采取更加严格的道路交通管制、大幅降低公共交通服务等措施以避免疫病患者交叉感染,必要时要关闭出城通道、停止公共交通运行、禁止私家车出行以防控疫情蔓延.6摇 结束语新型冠状病毒感染 COVID-19 疫情爆发后暴露出我国城市在突发公共卫生事件下的交通运输应急管理还存在诸多问题,应深刻汲取此次疫情的惨痛教训,重新审视交通运输疫情防控和交通运输组织保障的地位和作用,在下一阶段我国突发公共卫生事件应急管理体系构建中,进一步健全突发公共卫生事件下的交通运输应急管理“一案三制冶,提升应急管理能力,增强人民群众的安全感.参考文献1 童星.兼具常态与非常态的应急管理J.广州大学学报(社会科学版),2020(2):6鄄15.2 吴波鸿,张振宇,倪慧荟.中国应急管理体系 70 年建设及展望J.科技导报,2019,37(16):12鄄20.3 龚鹏飞.城市道路交通应急管理“一案三制冶探析J.灾害学,2015,30(3):161鄄166.4 王少飞,杨翠.论智慧交通J.中国交通信息化,2015(6):18鄄23.(下转第 82 页)77交摇 通摇 工摇 程2023 年务网站、电子显示屏、触摸屏、小区短信、广播、站内服务电话等多种信息发布方式,为乘客提供枢纽换乘引导信息、公交运营信息、轨道运营信息、周边交通信息、安全疏散诱导信息等全方位信息服务.8摇 结论与展望“十三五冶时期,我国综合交通枢纽快速发展,运行效率及服务水平稳步提高.以信息化手段助力枢纽智能化建设,构建综合交通一体化平台,将枢纽衔接的各类出行方式,出租车、公交、大巴、长途客运、城市地铁、城际铁路、高速铁路、静态交通、慢行交通等各类交通信息整合汇聚、统一发布,实现跨领域、跨部门的信息共享,整合资源、协调资源、提高资源利用率,使得管理更智能、换乘更便捷、出行更方便,充分发挥综合交通枢纽的作用,优化运行秩序,提升旅客体验感.总体来看,虽然我国综合交通枢纽发展取得了积极成效,但与加快建设交通强国的需求相比,仍存在一些薄弱环节,后续将深度推动综合交通枢纽与运输服务网络融合发展,提升高品质服务能力,助推实现“人享其行、物畅其流冶,满足人民日益增长的美好生活需要.参考文献:1 于行健.综合交通枢纽信息服务系统的研究J.铁道通信信号,2018,54(2):60鄄65.2 程昕.基于智能语音技术的综合交通枢纽智能管理应用研究J.智能建筑,2018(3):50鄄54.3 衡玉明,李佳辉,晁遂,等.城市综合交通客运枢纽高人流密度风险的对策J.公路交通科技(应用技术版),2018,14(9):334鄄335.4 叶潇.大城市综合交通枢纽规划布局J.低碳世界,2018(11):226鄄227.5 李志鸿.机场综合交通枢纽可持续发展研究D.北京:清华大学,2016.6 钱成林.构建信息化综合客运枢纽的探索与实践J.科技展望,2016,26(34):3鄄4.7 陈希.城市综合交通枢纽信息化管理模式评价研究J.上海公路,2017(1):72鄄75+6.8 陈希.城市综合交通枢纽智能交通信息化管理模式影响因素分析J.交通工程,2017,17(1):48鄄51.9 周钊,杨金东,王雯雯.城市综合客运枢纽信息化系统发展趋势分析J.综合运输,2017,39(4):14鄄17.10 Xiao Mei Gong.Research on Cooperative Scheduling andDesign of Emergency Command System of IntegratedTransport HubJ.Applied Mechanics and Materials,2014,2931.11 Yan Hong Li,Jian Ming Feng,Xiao Nian 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