内蒙古牧区集体经济现代化的现实困境及优化策略.pdf

-41 -农业经济 2023/6【农村发展】内蒙古牧区集体经济现代化的现实困境及优化策略*特格西毕力格 陶阳 摘 要：内蒙古作为边疆民族地区要实现乡村振兴、推进共同富裕，必须坚定不移地推动牧区集体经济的发展壮大。这是牧区通往现代化的必由之路，是解决农村问题的重要环节。但牧区集体经济现阶段存在诸如牧民参与度不足、专业化人才匮乏、运行管理不规范、发展的不均衡性等突出问题，为此，提出了优化方案：（1）开展普及宣传，组织业务培训，增强主体意识，做好群众动员；（2）打通政策渠道，落实有效激励，吸纳优秀人才，发挥能人效应；（3）创新体制机制，加强统筹规划，压实监督责任，规范运行管理；（4）聚焦项目带动，拓展发展思路，强化组织引领，鼓励联合发展。关键词：牧区；集体经济；合作社；现代化2017 年 10 月 18 日，十九大报告首次提出乡村振兴战略，并且将“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”作为实施乡村战略的重要抓手。随后，在二十大报告中强调了“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。这是深刻洞察现阶段农业生产力发展规律所做出的重大判断，正确把握了当前乡村振兴战略的基调。当前，牧区基础设施建设不断推进，牧区机械化、数字化、智能化水平有了质的提高，公共性服务体系逐步健全，高效的基层治理组织机制渐趋成形，各类牧区集体经济组织探索实践经验日益丰富，相当部分的牧民对发展集体经济的意愿愈发强烈，这都为牧区集体经济发展迈上新台阶、到达新高度奠定了坚实的现实基础，为牧区集体经济的重塑提供了可能。因此，要在充分把握牧区集体经济发展演化机制的基础上，推动其沿着乡村演变发展态势发展，沿着经济社会发展趋势发展，切实抓住历史机遇，掀开乡村发展历史新篇章。一、文献梳理与边际贡献近年来，国内学术界已对农村集体经济进行了较为充分的研究，并取得了诸多成果。探讨的内容大体上分为以下五个部分：（1）新型农村集体经济的逻辑架构。发展逻辑方面，新型农村集体经济同企业、农民合作社等其他经济组织至少包括以有限度参与市场竞争为主导实现稳健发展、以资源整合比较优势为依托坚持循优发展、以经济性与社会性并重为方向强化合作发展在内的至少三方面区别。1内在逻辑方面，政府强势干预与市场自由运作的动态博弈、内部资产经营方式与外部要素管理机制的有机结合、收益分配与集体积累中长短期利益的平衡这三大部分共同构成了内在的新型集体经济发展的逻辑。2理论逻辑方面，“新型农村集体经济的核心要义在于新型”，“靶向在于农村区域”，“关键在于集体经济”。3基本逻辑方面，主要是指党建引领新型农村集体经济发展的基本逻辑，坚持党的领导，践行党的宗旨，发挥社会主义公有制制度优势，创新集体经济发展模式与道路。4（2）农村集体经济发展的历史脉络与未来展望。5-6这部分梳理了我国农村集体经济组织的发展历程，对各个阶段的特征作了历史性总结，并以一个前瞻性的视角对发展趋势作了预判。（3）农村集体经济有效实现的条件。社会服务功能方面，要形成公共产品的集体供给体制，明晰公共产品供给责任在各级政府之间以及政府同村民自治组织之间的划分，加强公共财政建设。7产权制度方面，应切实量化好农村集体资产，合理界定组织内成员资格，实现镇级资产与村级资产的改革联动，推动农村集体经济组织产权制度的建立健全。8能人带动方面，要不断提升能人的道德感，实现从“强带动弱道德”型能人向“强带动强道德”型能人的转变。9地租制度方面，通过收取地租完成集体经济的资金积累，在坚持“分步走”、民主性、低额度、保障性、发展性等五大立法原则的基础上完成农民集体地租法律规则的构建。10政府引导方面，集体经济有效实现形式很大程度上取决于政府干预程度，因此政府要科学合理地把握好其介入农村集体经济发展的程度，寻找合适的外部性支持力度。11（4）农村集体经济发展目前所面临的困境及对策。12-14这部分立足现实，基于有关文献的梳理，从具体的研究对象着手，或采用实证分析，或采用规范分析对问题进行描述，并提出应对措施。（5）发展农村集体经济同巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴战略、实现全体人民 基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴背景下牧区集体经济重塑、模式选择与路径调查研究”（22BMZ105）的阶段性成果。本文通讯作者：陶阳-42 -农业经济 2023/6【农村发展】共同富裕的内在联系、机制机理。15-17这部分从不同视角审视了农村集体经济发展的意义，对其作用机理作了细致刻画，既有学理上的分析，又有实践检验。但牧区集体经济终究不能同农村集体经济之间画等号。事实上，学界对牧区集体经济的关注不足，研究成果实在寥寥。笔者以 2022 年 11 月 1 日 12：00 为检索时间，在中国知网上按照关键字段“牧区集体经济”为主题进行检索，发现学术期刊文献仅 84 条，学位论文 23 条。区分牧区集体经济同农村集体经济是理论研究具体化、细化所必要的，也是实践层面更好为牧区集体经济的发展壮大做好精准施策的前提。尽管牧区集体经济并不等同于农村集体经济，但两者之间存在共性，关于农村集体经济的个别理论成果也可以应用到牧区集体经济上，或提供借鉴。接下来对牧区集体经济现代化主要面临的现实问题进行阐述，并尝试性地提出优化方案。二、牧区集体经济向现代化演进的现实困境（一）牧民参与度不足牧民参与度不足包括两个层面：一是尚未加入合作社的牧民由于对新型集体经济认识不足、概念模糊，包括但不限于产权结构、决策机制、利益分配程序等，导致在对新型集体经济的认识上存在误区。这部分牧民简单认为集体经济仍旧停留在过去的人民公社化运动时期的“大锅饭”体制，觉得新型牧区集体经济是在走老路、步后尘，是形换神不换。也有部分牧民是出于对集体经济管理层的不信任而不愿参与进来，对组织领导者是否具备专业素质和市场经营管理能力，是否能够充分运用好集体资产存在质疑。二是已经加入合作社的牧民缺乏对自身主体地位的认识，缺乏牧区现代化建设的积极性、主动性和创造性，存在所谓的寄生思维，规避个人在集体经济中理应承担的责任和义务，而乐于享受集体发展带来的利益。这是主观因素引起的，一定程度上体现了现代公民主体意识的贫乏。还有另外一种情况，即牧民愿意参与其中，但归属于牧民的参与权、管理权、决策权被代替行使，抑制了牧民的热情。举例来讲，个别牧区集体经济组织在制定章程时，存在照搬套用范本的现象，没有体现全体成员的意志。相反，过于依赖“领头人”或“能人”，也会导致牧民参与度不足。18按照诺思的解释，归根结底是缺乏一套经济绩效有效发挥的内在制度安排。（二）专业化人才匮乏牧区集体经济的现代化首先是人的现代化，而人的现代化则体现在知识结构及层次的现代化，即具备当前社会发展所需要的素质。牧区集体经济的重塑和发展需要有人才的支撑，但是目前牧区面临的最为紧迫的问题就是缺少专业化人才，人才配备不到位，尤其是兽医、财务、管理、法律等方面的专业人才，更缺乏复合型人才，导致现有的人才结构不协调，这也就造成牧区集体经济在朝着现代化转轨的过程中难以形成现代市场所必需的核心竞争优势。牧区人员流动性不足，青壮年劳动力向更有发展潜力的城市聚集，城市优渥的待遇和生活条件对牧区人才具有较强的虹吸效应。随着乡村振兴战略的全面推进，人才匮乏的短板不断凸显，其中城乡二元结构的存在是重要因素。牧区集体经济组织成员多为直接从事牧区生产的人员，且思想观念相对落后，文化素质参差不齐，在专业知识学习方面存在理解能力差、积极性与主动性不高等问题，难以真正参与到集体经济建设中。显然，牧区集体经济缺乏一套行之有效的制度安排来吸引优秀外来人才，没有有效实现个人同集体之间的利益联结机制。在没有人才流入的情况下，现有的人才队伍，由于培训流于形式，缺乏实质性内容，重行政管理而轻经营管理的培训没有得到改善，造成人才队伍建设滞后。（三）运行管理不规范随着集体经济不断发展壮大，社员异质性会逐渐得到强化，自然对组织内部治理及决策机制提出了更高要求，必须规范运行管理。一是决策管理方面，新型牧区集体经济的理事长多由当地村干部兼任，因其年龄偏大，难以跟得上日益加快的知识更新迭代速度，加之原有的知识储备不足，专业知识贫乏。故而无法擘画乡村振兴背景下新型牧区集体经济的发展蓝图，无法做好全过程的系统谋划，缺乏视野广度、理论深度、创新维度，不能很好解决在发展牧区集体经济中出现的新问题。部分干部还残存着官僚主义，在决策上搞独裁，依靠经验主义和拍脑袋决策。以上种种情况导致集体经济组织统筹协调能力较弱，缺乏在竞争激烈的市场经济中的主动地位，取而代之的是被动的追随。二是财务管理方面，从事集体经济财务管理的人员多数由牧民选举产生，缺乏专业的业务操作能力、良好的风险预估能力、深度的数据分析能力等，造成部分嘎查村集体经济收入来源不明、支出方向模糊，程序手续不规范，不报账的现象经常性发生。大部分的嘎查村集体经济缺少财务收支审批机制，关于财务管理及民主监督的规定执行不力，由嘎查主要领导干部掌握着财务大权，在非公开透明的状态下，极易产生暗箱操作，侵占集体利益，且缺少商议机制容易产生“拍脑袋”决策，造成“三资”的流失和损毁。（四）发展的不均衡性从整体情况上看，嘎查村集体经济的发展总量是呈不断上升的趋势，发展水平逐步提高，但是发展面临着严峻且亟待解决的不均衡性问题。这种不均衡性既包括不同地域间的不均衡，也包括上下链条间的不均衡，造成这种不均衡的因素有很多，集中表现为以下几点：一是距离浩特、旗县或苏木较近的嘎查村集体经济，由于交通通达性好，受城市经济辐射作用更为显著，信息沟通更为畅通，对于市场反应更能-43 -农业经济 2023/6【农村发展】及时调整，更容易聘请到一些专业化人才。二是各地区的经济发展水平不同，经济基础自然有薄弱与雄厚之分，因而与集体经济发展息息相关的政策扶持力度、资金投入力度及优惠力度等方面存在差异，使得各嘎查村牧区集体经济发展水平参差不齐。三是地域及历史性原因，各嘎查的草场面积及载畜量存在较大差距，资源禀赋先天性的优势自然发展态势更好一些。嘎查村集体经济发展的不平衡容易造成村民心里的不平衡，不利于其他工作的顺利开展，这种发展分化现象必须得到有效处置，否则违背了发展集体经济促进共同富裕的初衷。需要注意的是，村域界限影响发展空间的拓展，这种政治上的藩篱减缓了经济上的融合，不利于要素流动，极易拉大各嘎查村之间的差距。三、促进牧区集体经济现代化发展的优化策略（一）开展普及宣传，组织业务培训，增强主体意识，做好群众动员开展普及宣传。加强农村思想文化阵地建设，坚持现代化生产经营技能培训同思想政治素养培训齐头并进，齐抓共管。最大限度增进群众对发展集体经济的共识，增强社员的认同感、参与感和归属感，使其充分理解中央关于牧区集体经济改革的政策红利。组织业务培训。开展不同内容的培训，包括基础知识教育，例如向牧民介绍集体经济的发展历史、演变过程、组织结构、运营状况、社章社例等，也包括价值观及集体经济文化塑造，向牧民介绍集体经济的经营理念，举办关于集体经济文化的讲座或者研讨会。在对牧民进行培训时，要选择合适的方法，按需要选择一种或者选择若干种并用或交叉应用。增强主体意识。进一步完善社员决策参与的制度设计，提高可操作性，从完善程序着手，明确社员的权利和义务及参与细则，通过建立健全社员广泛参与的系列具体制度、程序、技术设计，弥补运行机制中存在的漏洞。提高牧民现代公民主体意识，建立合作社民主管理机制，并非摒弃“能人”主导，而是“能人”民主管理主导型，既要避免泛滥民主，又要避免少数集权。做好群众动员。开展多元形式的群众宣传动员工作，宣传“抱团发展”“众人拾柴火焰高”等合作思想，强化牧民的集体意识、现代意识、主人翁意识。渠道要多元，除了传统的传播媒介，还要充分利用抖音、快手、微信、微博等新兴的网络平台。内容要多元，除了宣传党和政府的方针政策、加入集体经济的必要性和可行性以外，要多宣传典型事迹，让那些从集体经济中获利的牧民来讲解经验，以谈感受的形式增进广大群众的信任。在宣传时，要注意工作方法、工作态度，少打“政治牌”，多打“经济牌”。（二）打通政策渠道，落实有效激励，吸纳优秀人才，发挥能人效应打通政策渠道。发展壮大牧区集体经济必须破除人才瓶颈制约的束缚，要打通政策渠道，畅通智力、技术、管理下乡通道，使更多有本领、有能力、有资源的人才在广袤的乡土上大有作为。落实有效激励。吸引社会各界优秀人才（如律师、会计师、建筑师、医师、企业家等）积极投身集体经济建设工作，为集体经济建设出谋划策，聚拢资源，提供必要服务。物质层面可以提高薪资绩效及福利待遇，解决好个人的衣食住行问题。非物质层面则应加快农村基础设施提档升级，实现城乡基础设施互联互通，弥补乡村基础设施建设同城市之间的差距，改善农村落后状况。吸纳优秀人才。把乡村人力资本开发放在首要位置，落实有效激励，积极动员乡贤达人返乡投资创业，推动有条件的牧区集体经济引入职业经理人制度。建立利益联结机制，使其对组织产生归属感。在激励方面，可试点性地开展农民职称评定，破除唯学历论、唯论文论以及唯科研成果论，重点考察其专业技能、经济社会效益。实施新型职业农民培育工程，充分考虑农民的文化背景和乡土风貌，以广大农民所喜闻乐见的方式优化培训内容及方式，建立弹性学制，提供配套的政策体系。发挥能人效应。实践证明，越是贫困地区的集体经济，其发展越需要能人来带动，同时也要完善监督机制、推动信息顺畅透明，防范出现“精英俘获”。因此，要创造有利于“能人效应”发挥作用的体制机制，最大程度扩宽人才服务范围，逐步完善以学历教育、技能培训、实践学习等多措并举的人力资源开发机制。最大限度发挥人才价值，完善人才培养模式，推动人才在校地、区域以及城乡之间的交流与培养合作。（三）创新体制机制，加强统筹规划，压实监督责任，规范运行管理创新体制机制。全面完善集体经济组织管理制度，构建系统性常态化的政策支持体系。在新发展阶段，要设计新的体制实现更高水平的新的合作化。加快牧区集体产权制度建设，重点做好产权主体、产权范围、产权关系等方面的界定，为探索牧区集体资产权益流转模式铺平道路。建立新的全方位集体积累机制，多渠道扩大公共积累，改善农牧业生产条件。完善利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益，积极探索新模式，实现资源向资产、资金向股金、农民向股东的转变。健全相互监督、相互制衡、权责分明的内部治理结构，避免集权导致的权力滥用、利益输送、谋求私利、损害集体利益的现象发生。加强统筹规划。上级政府要加强顶层设计，切实发挥好统揽全局、协调各方的作用。认真落实“万企兴万村”行动工作方案，抓住改革红利，积极探索一二三产融合途径，筑牢村企合作共赢的长效机制。抓好嘎查村领导班子建设，实施农村集体经济组织带头人培育工程，着力培养牧区集体经济组织“领头雁”。压实监督责任。苏木乡镇应成立集体经济监管委员会及集体经济资产保管服务中心，集体经济监管委员会由分管领导、财政所、嘎查村两委班子、-44 -农业经济 2023/6【农村发展】村民理财小组及村民代表等人员组成，主要负责对集体经济使用、经营的全过程开展民主监督，确保资产经营合法合规，维护集体资产安全。规范运行管理。加强资金管理分配使用，减少不必要开支和非生产性开支，建立财务督察机制，保证集体积累的合理使用。加强集体“三资”管理，配备专业的财会人员，持证上岗，定期开展业务培训，做好业务考核，提高财会人员的专业素质。强化审计监督，明确财务要公开透明，遏制机会主义行为和权力腐败，从政府、社会、内部三个方面发挥审计作用。坚持现代化的经营管理理念，尽快推动赋予牧区集体经济组织特别法人资格政策落地。（四）聚焦项目带动，拓展发展思路，强化组织引领，鼓励联合发展聚焦项目带动。整合各类资源，挖掘地域特色，探求地域产业优势，以差异化战略构筑错位竞争优势，建立起长效的集体经济增收机制。坚持一村一策谋划集体经济项目，推动“一村一品、一镇一业”发展格局形成，重点解决资金不足、项目短缺等问题。如旅游资源丰富的集体经济组织，可以探索谋划休闲康养、特色民俗、农家乐、采摘园等旅游项目，打造集旅游、观光、民俗为一体的游牧文化展示区。拓展发展思路。借鉴历史经验，创新发展模式，因势利导、有的放矢地探索牧区集体经济的多种所有制形式，探索符合当地草原牧区实际的生态产品价值实现机制。把如何发展产业作为拓展发展思路的主要方向，充分利用好中央、自治区的扶持资金、涉农涉牧资金，加快村级主导产业形成规模，探索奶制品加工、物流仓储、蔬菜种植、肉牛改良、活畜租售、光伏项目等新型产业，拓展增收渠道。强化组织引领。坚持党支部领办合作社，把党组织的政治优势和合作社实施项目的产业优势相结合。推行“党建融合体+产业联合体”模式，实现党建链、服务链、产业链的融合，以“两委”换届为契机，优化“两委”班子人员构成，以卓越的本领才干带领广大群众做大做强集体经济。鼓励联合发展。敢于打破集体经济在单一嘎查村实现联合的局限，实现深层次的融合互动。针对资源禀赋存在互补或产业链位于上下游的嘎查村集体经济可以突破地域限制、空间制约，实现统筹协调，增强市场话语权，以强集体带动弱集体，实现资源要素的流动优化，形成发展合力。从地域角度来讲，可以跨嘎查、跨苏木、跨旗县及跨浩特。从行业分类角度，则可以是强强联合式的合并经营，也可以基于互补型的合作，再或者是处于产业链上下游的组合。通过入股或者参股的方式，建立利益联结机制，以各种形式的联合来发展集体经济，逐步编织成兜起弱集体经济的保护网。参考文献1 郭晓鸣，张耀文.新型农村集体经济的发展逻辑、领域拓展及动能强化 J.经济纵横，2022（04）：87-95.2 倪坤晓，高鸣.面向 2035 年的新型农村集体经济：内在逻辑和动态趋势 J.华中农业大学学报（社会科学版），2022（05）：68-77.3 朱婷，夏英.新型农村集体经济的理论逻辑及框架 J.农业经济，2021（07）：32-34.4宗成峰，李明.党建引领新型农村集体经济发展：基本逻辑、现实困境与实践进路 J.理论视野，2020（09）：81-85.5 董亚珍.我国农村集体经济发展的历程回顾与展望 J.经济纵横，2008（08）：68-70.6于雅璁，王崇敏.农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望 J.农村经济，2020（03）：10-18.7 薛继亮，李录堂.政府主导型农村集体经济有效实现形式研究基于社会服务功能视角 J.北京理工大学学报（社会科学版），2011，13（02）：33-37.8 包春霞，金迪.农村集体经济组织产权制度改革相关问题研究 J.农业经济，2017（02）：48-49.9 黄振华.能人带动：集体经济有效实现形式的重要条件 J.华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，54（01）：15-20.10 陈小君，商艳冬.集体经济有效实现的地租制度研究 J.西北大学学报（哲学社会科学版），2013，43（05）：33-40.11郝亚光.政府引导：农村集体经济有效实现形式的外部条件 J.东岳论丛，2015，36（03）：43-48.12 梁昊.中国农村集体经济发展：问题及对策 J.财政研究，2016（03）：68-76.13何平均，刘睿.新型农村集体经济发展的现实困境与制度破解 J.农业经济，2015（08）：30-32.14 李韬，陈丽红，杜晨玮等.农村集体经济壮大的障碍、成因与建议以陕西省为例 J.农业经济问题，2021（02）：54-64.15胡凌啸，周力.农村集体经济的减贫效应及作用机制基于对客观和主观相对贫困的评估 J.农村经济，2021（11）：1-9.16 陈锡文.充分发挥农村集体经济组织在共同富裕中的作用 J.农业经济问题，2022（05）：4-9.17郭文力，张旭.重振农村集体经济是巩固脱贫攻坚成果实现乡村振兴的重要保障 J.农业经济，2021（08）：3-6.18 敖仁其，艾金吉雅，韩柱.牧区合作经济组织的理论与实践研究 J.财经理论研究，2015（03）：53-59.作者单位：内蒙古师范大学经济管理学院 内蒙古 呼和浩特 010022