再谈政府工程项目代建的几个问题.doc

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再谈政府工程项目代建的几个问题

戴泽标

《禅城政务》2006年第12期刊登了本人《关于政府工程项目代建制的几点思考》的学习文章，热心的读者通过来电等形式给了我很大的支持和帮助。最近，禅城区发展和改革局又草拟了《佛山市禅城区政府投资项目代建制试行办法（征询意见稿）》，收到建设、经贸、财政、教育、等部门的反馈意见后，受到一定的启发，现就有关问题再提几点参考意见：
一、代建制的政策依据和发展情况
国务院2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”国家财政部2004年9月颁布的《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》中再强调：“中央各部门（单位）财务主管部门、地方各级财政部门要会同有关部门，积极推进政府工程管理模式改革，积极参与政府投资项目代建制的各项工作，结合预算管理制度改革，推行财政直接支付、政府采购等工作。”在国家有关政策的鼓舞下，近年来，我国部分省、市政府投资工程已逐步实施“代建制”，并已初见成效。据有关资料报道，厦门市是政府开展投资工程建设组织实施方式改革最早的城市之一，从1993年开始，厦门市就在工程建设管理体制改革过程中，形成了项目代建制度；2001年7月，厦门市正式在重点工程建设项目上实行政府投资项目代建管理。2002年起，北京市发改委将回龙观医院、北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等项目作为实行“代建制”的试点。2003年2月，重庆市政府发布了《重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，规定重要的政府公益性投资项目，必须实行项目建设管理代理制。2004年2月，深圳市政府授权深圳市交通局，与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托管理合同》，这是深圳市第一个采用“代建制”模式的政府投资项目，据称，这也是全国首例在市政道路建设中采用“代建制”模式。2006年12月，广东省属机关推进代建制实施的第一个代建项目是广东省女子监狱增容工程。目前，国家发展和改革委员会正通过边试点、边草拟制定相关的管理办法，这预示着，自国务院正式颁布《关于投资体制改革的决定》之后，“代建制”在各地试点开花的基础上，已经渐入佳境。
二、代建制在投资领域的实施意义
一是以专业化的代建单位代替使用单位来行使项目建设实施的组织管理职责，保证了项目建设质量。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，有效地提高了项目建设和管理水平。二是从机制上强化了管理体制，有效防止了项目超概算。“代建制”项目以合同的形式，界定政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方各自的责任、权利、义务，彻底解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题，也有利于代建单位排除项目实施中出现的各种行政干扰。代建单位在签订《委托代建合同》的同时，需缴纳一定比例的银行履约保证函，形成了对代建单位全面履行代建义务的制约机制，从而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投资项目中的“三超”现象。同时，适当的奖惩机制，也有利于激励代建单位不断提高管理水平、降低项目建设成本。三是转换了投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。“代建制”项目中，使用单位无需再抽调机关人员成立基建班子，能够从烦琐的项目管理事务中解放出来，既便于集中力量完成本职工作，也能够加强对建设工期、质量和资金合理使用的监督，促使代建单位在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度。这就在很大程度上避免了一方说了算的现象，规范政府投资项目的管理行为。四是铲除了滋生腐败的体制土壤。现行政府投资项目管理体制下，政府并未真正行使投资主体的职能。建设单位独掌建设资金的支配权，却游离于有效的监督之外，这为其在项目动拆迁、设计、施工、监理和设备材料采购过程中进行权、钱交易的腐败行为留下了空间。“代建制”项目以公开、透明的社会招标代替了原来的暗箱操作，以政府投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系取代了现行体制下的政府投资主管部门与使用单位的行政关系，阻断了有关单位的权利寻租之路，从源头上有力地遏制了建设领域腐败现象的产生，保护了干部。因此，政府组建“政府投资项目代建资格审查组”（即代建管理机构）是关键。审查组必须具备一定的专业知识；熟悉投资政策；有一定的实践经验。
三、代建制在我区可操作要点
（一）代建的适用范围。简单的讲，代建制是指政府通过公开招标等形式，选择代建单位。如果政府投资项目不论大小都实行代建，则代建工作压力较大且不切合实际。根据我区的实际情况，本人认为总投资500万元以上的项目采用代建制较为合适；总投资少于500万元的项目也可以实行多个项目捆绑后招标确定代建单位。
根据项目的不同特点和需求，可以实行两种代建形式：第一种是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收实行全过程管理（代建）。全过程代建方式主要适用于投资规模较小、使用功能单一、技术难度小、外部配套条件成熟的项目；第二种是两阶段代建，即从项目建议书至审定初步设计概算阶段，第一阶段委托某一社会中介咨询机构协助项目使用单位开展前期工作，待初步设计概算后，再通过招标等方式确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计，独立自主地对项目从开工建设直至竣工验收进行组织管理，此阶段项目使用单位主要负责协助代建单位办理相关手续，并对项目进行监督。两阶段代建方式主要适用于投资规模较大、使用功能复杂、技术难度大、外部配套条件不成熟、涉及征地、拆迁等项目。
   （二）代建单位的产生。根据有关规定，政府投资代建项目的代建单位应通过招标确定。因此，政府可以通过委托“政府投资项目代建资格审查组”负责政府投资项目代建单位的招标工作。其中：对全过程代建项目，在批完项目建议书或立项后开展代建单位的招标工作；对两个阶段代建项目，前期代理单位由“政府投资项目代建资格审查组”通过投资平台从招标选聘的社会咨询机构库中选择委托，在审批完初步设计概算后再开展代建人的招标工作。
（三）代建的合同管理。在“代建制”项目中，“政府投资项目代建资格审查组”与项目使用单位、代建单位三方签订项目委托代建合同，通过合同关系明确代建项目的范围、形式以及三方的权利、责任、义务等法律关系。通过合同约定，建设资金由财政部门直接安排给代建单位掌握使用，并由代建单位承担项目组织实施的全部责任，项目使用单位进行全面监督。
（四）代建管理费。参照广东省的有关试行办法及我区的实际情况，总投资2亿元以下的项目，代建服务费可以为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元项目的代建服务费分段累进计算，2亿元以内部分按2％计算，超出2亿元部分按1.5％计算。项目代建服务费在项目实施阶段先支付50%，项目建成交付使用后支付40%，工程保修期结束后支付10%。实行全过程代建的项目，代建管理费以批准的初步设计概算为基数计取；实行两阶段代建过程的项目，前期代理与后期代建费用按照项目管理费的3：7来参考划分，其中代建管理费精确数额以招投标确定数额为准。
（五）奖励与处罚。代建合同要明确约定，如果决算投资低于合同约定投资控制数，对代建单位可给予提成奖励，其中政府投资节余部分的30%或以下由代建单位留成；如决算投资超过投资控制数、低于批准概算投资数，则不奖不罚；如决算投资超过批准概算投资数，超过部分由代建单位从银行履约保函中抵扣。对因代建单位原因，造成工期拖延或工程质量等问题的，予以罚款。
四、代建制的几个关键环节
    政府投资项目“代建制”管理作为一项改革过程中产生的新生事物，还需要作进一步探索。要真正将“代建制”工作做好，必须要把握好以下几个关键环节：
第一，防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。因此，代建单位应是具有独立经济责任能力的企业，不能是某个部门或事业单位。只有将代建单位定位为具有独立经济责任能力的企业，才能建立起对代建单位的经济约束机制。一旦代建单位在代建工作过程中出现过失，代建项目投资损失能得到相应的经济赔偿。否则，不但不能实现防止项目超概算的目标，在实际工作中还容易出现部门间责任不清、相互推委等问题。
第二，代建人应通过公开招标产生。通过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建单位选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰，而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。
    第三，应实行严格的合同管理制度。在代建项目中，代建单位必须与“政府投资项目代建资格审查组”和使用单位签订《委托代建合同》，这是明确代建管理机构、使用人与代建人之间权利责任义务的法律文件，也是以合同管理取代原来行政管理的关键，同时还是授权代建单位排除来自各方面（包括使用单位和行政单位）干扰的必要手段。
    第四，应实行履约担保和相应的奖惩机制。即在代建项目中，代建单位应向市发改委提供项目总投资一定比例的银行履约保函，同时在《委托代建合同》中明确投资超概算或节约时相应的奖惩条款。这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。
第五，应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合。“代建制”项目，离不开财政、规划、建设、国土等部门的审批工作，作为一项新事物，在国家明确相关政策和程序前，政府应组织财政、建设、国土等部门进行协调衔接，对有效推动政府投资“代建制”有重要意义。
                               （作者单位：禅城区发展和改革局）

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