健康影响评估在新时代爱国卫生工作中作用探讨.pdf

卫生管理与健康促进366Jiangsu J Prev Med,MayVol.34,No.3江苏预防医学2 0 2 3 年5 月第3 4卷第3 期健康影响评估在新时代爱国卫生工作中作用探讨张东献12，彭海洋？，武文31.海南医学院，海南海口5 7 0 10 0；2.海南省健康城市健康乡村促进会；3.洛阳市爱卫办摘要：健康影响评估作为一种重要的政策工具，可以清楚明确地分析各类政策、规划和建设项目对人群健康的影响及其在人群中分布状况，把影响公众健康水平和健康公平的不利因素降到最低，是推动新时代爱国卫生工作从环境卫生治理向社会健康管理转变的有效载体。本文从理论、政策法规和实践推动3 个方面，梳理了我国健康影响评估发展现状，剖析了影响其发展的主要问题，并结合新时代爱国卫生工作要求，从法律法规、组织领导、协调机制、能力建设、人才培养、新一轮创卫和监督管理方面提出了针对性建议，从而推进健康影响评估制度建设，发挥健康影响评估作用，提高新时期爱国卫生运动工作质量。关键词：健康影响评估；爱国卫生运动；卫生城市；健康教育中图分类号：R193.3文献标识码：B文章编号：10 0 6-9 0 7 0（2 0 2 3）0 3-0 3 6 6-0 3健康影响评估(health impact assessment,HIA）1是将健康影响纳人综合决策的有效工具，是落实把健康融人所有政策的核心策略，反映着国家治理体系和治理能力现代化的理念与要求，其保障的不只是人民健康水平，同样在促进城市可持续发展和实现人民健康与经济社会协调发展问题上，也有着非常重大而深远的意义。新颁布的国家卫生城市和国家卫生卫生县标准（2 0 2 1版）明确提出，要探索建立健康影响评估制度，将健康融人所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设和管理全过程各环节。健康影响评估已成为推动新时代爱国卫生工作从环境卫生治理向社会健康管理的转变的有效载体。本文从理论、政策法规和实践推动3 个方面，梳理了我国健康影响评估发展现状，结合新时代爱国卫生工作要求提出了针对性建议，以推进健康影响评估制度建设，提高新时期爱国卫生运动工作质量。1我国健康影响评估制度发展状况1.1理论研究方面20世纪8 0 年代开始，人们逐渐认识到了健康状态受到诸多因素影响，并着手进行健康影响评估的研究与实践2】。9 0 年代健康影响评估已逐渐成为一个独立的评估实践。2 1世纪开始，健康影响评估的发展更加多元化。欧洲、北美和亚太地区陆续进行健康影响评价实践，积累了丰富的经验，健康影响评价已发展成为全球范围内的1项实践，对改善健康和健康公平发挥了重要作用3 。2 0 13 年，国内的一些机构和学者开始提出健康影响评估概念和相关理论。与此同时，中国健康教育中心也先后整理了世界卫生组织第八届大会相关文献和部分国家的实践情况，编著了健康影响评价实施手册，以规范指导推动实践工作。新冠肺炎发生后，国际社会对健康影响评估的内容又有了新认识，从关注慢性病推广到了对传染病的健康影响评估41.2政策法规方面2016年，“健康中国2 0 3 0”规划纲要明确提出把“将健康融人所有政策”作为推进健康中国建设的重要保障机制，要求加强各部门各行业沟通协作，形成促进健康的合力5 。全国卫生与健康大会后，“将健康融人所有政策”上升成为了我国新时期卫生与健康工作的方针内容，要求从战略和全局高度全面推进实施这一方针。2 0 2 0 年6 月1日起施行的中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法总则第六条明确提出：“各级人民政府应建立健康影响评估制度”，为我国后续开展建立健康影响评估制度提供了法律层面支持。同年，国务院印发的关于深入开展爱国卫生运动的意见，要求建立健康影响评估制度，推动各地系统评估各项经济社会发展规划、政策法规及重大工程项目对健康的影响，全力推动将健康融人所有政策6 ,进一步明确了健康影响评价评估的对象与范围。1.3实践推动方面1.3.1国家层面2016年，健康促进县（区）“将健康融人所有政策”工作指导方案要求健康促进县区探索建立公共政策健康审查制度，对健康影响评估制度的建立进行了初期实践探索，为建立健康影响评估制度积累宝贵经验。2 0 2 1年，全国爱卫办下发了关于开展健康影响评价评估制度建设试点工作的通D01:10.13668/j.issn.1006-9070.2023.03.037基金项目：国家卫生健康委西部地区基层传染病防控能力提升项目（13 10 5 40 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 2）作者简介：张东献（19 7 4一），男，河南南阳人，教授，主要从事公共卫生和卫生政策、健康城市健康村镇理论与实践研究工作通信作者：武文，二级调研员，E-mail：7 7 9 8 9 43 0 3 q q.c o mJiangsuJPrevMed,MayVol.34,No.3367江苏预防医学2 0 2 3 年5 月第3 4卷第3 期知，决定率先在健康城市建设中开展健康影响评价评估试点工作，并逐步探索在全国推广。最新制定的健康县区建设规范（试行）也再次明确要探索建立健康影响评估制度，对政府及其部门拟定的政策和重大工程项目开展健康影响评估，避免决策对人群健康造成不利影响。新颁布的国家卫生城市和国家卫生卫生县标准（2 0 2 1版）也明确了这一工作要求。1.3.2地方层面苏州市作为我国健康城市建设先行者，通过开展健康市民“5 3 1”行动计划，对健康危险因素进行监测和评价，并把健康影响评估制度纳人健康城市项目建设中，为探索推广健康影响评估制度做出了应有贡献。2 0 18 年，宜昌市人民政府制订下发宜昌市公共政策健康影响评价实施方案（试行）（2 0 18 2 0 2 0）。2 0 19 年，杭州市人民政府制订下发杭州市公共政策健康影响评价试点实施方案（试行）（2 0 19 2 0 3 0）。2 0 2 0 年5 月开始，浙江省全省HIA试点工作按5（省级试点）+6（市级试点）模式有序推进；2 0 2 1年，增加到11（省级试点）+2 3（市级试点）；2 0 2 5 年目标为覆盖8 0%的地区。2 0 2 0 年，上海市健康促进委员会办公室和上海市疾控中心联合发布上海市健康评估制度建设研究成果，其中涉及管理办法、评估指南、指标体系，并以上海轨道交通15 号线闵行区段项目为试点，开展健康影响评估，标志着国内健康影响评估制度化建设开始走向专业化、规范化道路7 。广东省深圳市颁布深圳经济特区健康条例（2 0 2 1年1月1日正式实施），将健康影响评估纳人地方立法。与此同时，三亚、长春、中山等市其他HIA工作试点城市（区），以及小部分卫生城市也相继分阶段、分步骤启动了健康影响评估实践探索工作，切实推动把健康融人所有政策这一核心策略，全面助推了健康中国建设。2开展健康影响评估工作的主要问题2.1认识和重视程度不够由于我国健康影响评估制度起步较晚，决策者缺少对其内涵和重要意义的认知，缺乏预防为主的观念，没有树立起“未病先防”的意识，也未意识到“先污染，后治理”带来的严重后果，未把健康影响评估制度放在有利于推进健康中国建设的突出位置来抓，导致实际工作中缺少组织工作网络，缺乏人员和经费保障，加之没有现成的经验参考，相关工作尚停留在发文件等务虚层面，缺少实质性工作。2.2参与决策机制不明确健康影响评估的职能归属及实施主体、评估对象与范围、具体的启动条件与评估程序、社会公众参与机制、信息共享公开制度、评估结果应用等难点、堵点问题还需进一步厘定和明确。由于缺少健康影响评估相应的制度保障，伴随政策变化以及政府决策议程的不断更新，对健康影响评估所需人力、物力、财力很难持续支持，同时无法从法律、法规和制度上确保健康影响评估工作质量和效果，健康影响评估很容易陷人到运动式治理的困境【8 。2.3路跨部门协作困难，公众参与度低众所周知，健康影响因素具有广泛性、整体性和社会性的特性，开展健康影响评估领域要求包含经济社会发展规划、重大公共政策、重大工程项目等各项内容19。也就是能对健康直接或间接产生影响的各种各类因素都需评估，因此决定了在开展健康影响评估时必然要多方协同合作，仅仅依靠某一部门或领域得到的评估结果是片面的、不完整的，也会出现因缺少其他利益相关者参与而缺乏说服力。目前我国健康影响评估的试点实践主要由卫生健康部门主导开展，特别是当评估对象为卫生健康领域政策、规划、项目时，卫生健康部门与其他协作部门及社会公众间的协作失调的情况尤其明显10 。此外，由于缺少必要的公众参与机制和信息公开制度，公众缺少了解参与健康影响评估的渠道和途径，导致他们对健康影响评估缺少必要的认知和参与，无法保证评估实施过程的透明化，事后跟踪评价及动态管理缺少了公众和社会媒体的监督管理。2.4评估能力和技术力量薄弱与已开展健康影响评估数十年的欧美西方国家相比，我国健康影响评估能力不足、专业人才缺乏。目前虽有一定的技术规范指引和学习资料，但整体来看还是相对较少。对健康影响评估理论和方法学研究尚不全面和深人；从实践操作层面看，在健康影响评估定义、范围、指标，以及评估工具等方面还缺少标准化的操作指南，特别是在健康风险评估这一环节上尤为突出。同时，由于各国国情不同，国外的技术规范和案例经验很难在国内直接套用，无法有效达到健康影响评估目的。此外，由于健康影响因素复杂多样，缺乏对一些健康影响要素的监测，也难以满足新时代对健康影响评估提出的更高技术要求。3开展健康影响评估工作的建议3.1明确组织体系，重视跨部门协同机制建设要进一步加强对健康影响评估的宣传培训，不断提高决策者“大健康，大卫生”的意识和对健康影响评估的认知。各级党委和政府作为健康影响评估的责任主体，应转变工作作风，强化责任担当，设立专项资金或联合资金预算予以经费保障，统筹解决健康影响评估过程中的重大问题。建立组织领导架构，完善各级党委、政府及部门工作网络，统筹现有与健康影响评估相关的工作，建立跨部门合作，分工明确，权责清晰的协作机制，定期召开会议共同审议、解决健康影响评估工作中的难点、堵点问题。建立问责机制，将健康影响评估纳入各级党委、政府和部门推进健康中国建编辑：张熳368JiangsuJPrevMed34,No.3江苏预防医学2 0 2 3 年5 月第3 4卷第3 期设、地方健康行动的考核评价内容及年终政绩考核指标体系。制订政策、规划和项目等领域的健康影响评估实施方案，使健康影响评估工作能够扎实见效。同时，通过构建全国、地方多级卫生健康大数据互通互联平台，建立信息共享机制，促进国家与地区、部门与部门间的信息交流与共享。3.2以新一轮创卫标准实施为契机，推动健康影响评估制度落地见效健康影响评估强调在城市规划、建设和管理中充分考虑健康的社会决定因素，这与坚持以人民健康为中心，预防为主的爱国卫生工作的“大健康，大卫生”理念一致，其丰富了爱国卫生运动的工作内涵和方式方法，是新时代爱国卫生工作的新工具。国家卫生城市和国家卫生县标准（2 0 2 1版）已把健康影响评估制度纳人标准内容，明确了健康影响评估与推进卫生城镇创建、健康城市建设之间的作用关系。一方面要将健康影响评估作为推进卫生城镇创建、健康城市建设有力抓手，明确其地位和功能，规范实施方法和路径，充分调动各部门的积极性和主观能动性；另一方面要依托爱国卫生工作网络和机制健全优势，将健康影响评估工作融人其中，以利于推进评估评价工作的有效实施，实现两者有机结合，相辅相成。3.3以卫生健康法颁布实施为支点，逐步建立完备的法律法规体系以中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法的颁布实施作为推进健康影响评估制度化建设的一个重要支点，对现有有关健康维护与促进方面的法规政策进行整合、完善，制定出台健康影响评估法，或修订相关法律法规，特别是各地的爱国卫生条例，明确健康影响评估在城市规划、建设和管理过程中的法律地位、职能归属及实施主体、评估对象与范围、启动条件及评估程序。鉴于国家立法需完成一系列程序，耗费时间较长，短期内并不能达成健康影响评估制度化建设这一诉求，因此建议先行先试地区在具有一定健康影响评估实践经验和成效后，可率先草拟和建立地方健康影响评估法律法规，通过不断的实践让立法决策者认识并支持健康影响评估工作，自下而上地逐步撬动全国健康影响评估的法制化和制度化进程1-2 1,从法律和制度上确保健康影响评估的实施地位。3.4加强健康影响评估能力建设与人才培养成立国家级健康影响评估制度专家库，建立起高水平专业队伍，支持健康影响评估制度理论和方法学的研究，强化评估基础数据库和评估指标体系建设，针对政策、规划、项目等开发针对性操作指南，开展同步实践探索，建立并不断丰富完善评估案例库。强化同多组织、多部门以及国内外专业机构及有关科研院所、专业技术团队、高校、学术团体的协作，充分利用第三方评估组织在实践工作中的专业背景和质量技术的优势，加快对评估技术的研发，扩大健康知识的传播和人才培养，逐步构建起人才梯队。3.5加强健康影响评估的监督管理建立监管机制是健康影响评估顺利实施和实现健康绩效的重要保障。应充分发挥爱国卫生运动的组织优势、动员优势和群众优势，多部门参与和社会动员机制，发动群众自下而上地参与政策、规划和项目的健康影响评估，建立共建共享、多元参与的健康影响评估格局。通过健全公众参与制度，明确公共参与的性质、内容及程序，确保各利益相关方的平等参与，保障其参与监督权。强化信息公开公示,开展定期和不定期的健康影响动态发布，及时对评估内容进行事先披露，并通过各种形式向社会公众征集意见，增加健康影响评估的透明度。同相关发达国家相比，我国健康影响评估起步较晚，目前还未建立起一套系统、健全的健康影响评估体系，仍处于积极探索阶段。健康影响评估作为落实健康优先理念的政策工具，已成为新时代爱国卫生工作的重要协调机制，是以卫生健康城镇创建为载体，着力推动新时代爱国卫生工作由环境卫生治理转向社会健康管理，促进爱国卫生与社会健康治理工作的有机融合，开创了新时代爱国卫生工作社会健康治理的新范式，进一步提高了新时期爱国卫生运动工作质量。参考文献1Forsyth A,Slotterback CS,Krizek K.Health Impact Assessment forPlanners:What Tools Are Useful?J.J Plan Lit,2010,24:231-245.2苏瑾，唐颖，陈健，等.上海市健康影响评估制度建设J.中国卫生资源，2 0 2 1,2 4(5）：5 2 9-5 3 3.3中国健康教育中心.健康影响评价实施操作手册（2 0 2 1版）【M.北京：人民卫生出版社，2 0 2 1：1-17.4王兰，蒋希冀.2 0 2 0 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