关于县级开放大学建设现状和路径思考.pdf

收稿日期：作者简介：寇晓辉（），男，山西浑源人，山西开放大学，助教。宋钰（），男，山西晋中人，山西开放大学，副教授。第 期（总第 期）年 月山西广播电视大学学报 关 关 关于 于 于县 县 县级 级 级开 开 开放 放 放大 大 大学 学 学建 建 建设 设 设现 现 现状 状 状和 和 和路 路 路径 径 径思 思 思考 考 考寇寇寇晓晓晓辉辉辉宋宋宋钰钰钰（山山山西西西开开开放放放大大大学学学，山山山西西西太太太原原原 ）摘要：作为开放大学办学体系的重要组成部分之一，在县（区、县级市）级教学点中，符合县级开放大学未来发展需要的教学点占比较低，县级开放大学的转型更名及建设工作仍处于起步阶段。从县域发展的需要、乡村振兴的需要、老年教育发展的需要、社区教育发展的需要四个方面阐述县级开放大学建设的必要性。结合目前全国县级开放大学的现状，从体系不健全、师资队伍不足、经费保障不足三个方面分析体系存在的问题。从分清主次、精准发力，以点带面、分批推进，统筹全省体系、实现资源共享三个角度提出建设县级开放大学路径的思考。关键词：县级开放大学；办学体系；必要性；现状；思考中图分类号：文献标识码：文章编号：（）年 月，教育部印发 国家开放大学综合改革方案（以下简称 方案），是我国开放大学发展历史进程中具有里程碑意义的大事件，标志着广播电视大学转型更名和开放大学改革发展进入新的发展时期。方案 中明确指出开放大学办学体系存在着办学体系不健全的问题 。体系办学是开放大学过去 年不断发展过程中形成的重要优势，但近几年基层办学体系，由于内部外部环境的不断变化，县级教学点与其他办学单位合并办学的现象普遍，开放教育职能成了其中一项“副业”，有的教学点甚至被合并至其他事业单位，停止了原有的办学业务，导致体系完整性被严重破坏。作为办学体系的重要组成部分，县级开放大学承担着坚守开放大学办学一线阵地的重任。在开放大学进入新发展阶段后，开放大学被赋予了更广泛的职能，肩负着更重要的使命，这些都对全体系提出了更高的要求。体系中县级教学点不健全的问题逐渐凸显，健全县级办学体系的工作迫在眉睫。一、县级开放大学建设的必要性分析根据教育部公布的 全国高等学校名单，截至 年月 日，全国共有高校 所，其中含普通高校 所，成人高校 所 。从总体数据来看，经过多年的探索、改革与发展，我国高等教育已经具备了一定的规模，为未来中国高等教育事业高质量发展奠定了扎实的教育体系根基。但是从高校所处的地域分布来讲，我国大部分高校主要集中在中心城市，而在县域里办学的高校占比很低，这种现状制约了县域内高等教育及其他非学历教育的有效开展。（一）县域发展的需要 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 提出，推进以人为核心的新型城镇化，其中提到推动以县城为重要载体的城镇化建设 。大力发展县域经济，促进产业聚集，促进农业转移人口有序有效融入城市，促进当地劳动力就近就业。县城作为连接城市和乡村的纽带，它的发展离不开人才的支撑，特别是高素质技术技能人才的支撑。在城镇化建设推进过程中，各地经济快速发展，招商引资的项目越来越多，项目需要大量具有一定文化、技术水平的人才，这客观上增加了县域对于人才的需求。而县域由于优秀人才向外流动、自身培养人才能力不足、人才吸引力不足等原因都造成了县域人才的极大缺口。县级开放大学的建设可以为县域人才培养设置两种培养途径，即学历教育和非学历教育。通过学历教育，系统地培养综合素养高、专业素质强的创新型人才。通过非学历教育的社会培训，针对社会企业需求，培养具备某些专业技术的技能型人才，为一线劳动者提供学习平台，从而为县域的发展提供人才保障。（二）乡村振兴的需要 年 月，中共中央、国务院发布了 关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见。意见指出要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，实现与乡村振兴战略的有效衔接。在巩固拓展脱贫成果和乡村振兴过程中，人才是首要资源和内生动力。如何补齐实施乡村振兴战略需要人才的缺口，是目前的重要工作任务之一。县级开放大学的建设不仅可以通过开展成人高等教育提高县域人民的综合素质，还可以根据产业需要培养相应专业的创新型学历人才，如行政管理、法学、医学、农学、旅游等学科。通过专项培训培养相应产业急需的专业技术人才，如种植、养殖、农产品加工等产业，为巩固拓展脱贫成果和乡村振兴提供人才保障。（三）老年教育发展的需要据国家卫健委相关数据显示：到 年左右，我国 岁及以上老年人口将达到 亿左右，在总人口中的占比将超过 ，进入重度老龄化阶段。由于我国人口基数大，进入重度老龄化阶段后，老年人群对公共社会服务等多方面的需求将更加突出。例如，在县域城镇化不断推进、县域经济不断发展、老百姓生活水平和物质条件显著提高、老年人寿命延长等多因素共同作用下，老年人群精神生活匮乏的问题将逐渐凸显，对于老年教育的需求将不断增大。老年教育作为我国教育事业的重要组成部分之一，其在大部分县域内的开展条件明显不足，主要表现在硬件不足、位置不优、师资欠缺等多个方面，远远不能满足县域内老年人群老有所学、老有所乐的需要。县级开放大学的建设可以充分发挥国家开放大学“四级办学”的体系优势，充分运用国家开放大学基层教学点原有的组织机构，充分利用各级办学体系的师资和办学场所，充分挖掘国家开放大学各级办学体系的课程资源，形成完备的、专业的老年教育体系，为各县域内的老年人群配备专业的学习服务内容，提高老年群体的教育品质，对充实老年群体的精神生活、应对人口老龄化、建设学习型社会具有重要的推动作用。（四）社区教育发展的需要随着经济社会的发展，社区的组织架构逐渐完善，社区管理体系在我国大部分县域内基本形成，社区内居民的生活水平也得到了大幅度的提升，居民对美好生活的向往逐渐增强，精神生活品质迫切需要提升。通过社区教育开展教育活动、休闲活动，可以显著提升居民的综合文化素养，增加居民生活的趣味性，为美好生活助力，为构建和谐社会赋能。然而，目前县域内的社区仍然缺乏开展社区教育所需的基本办学条件，主要表现在缺乏正规的办学机构、能满足现实需要的办学场所、具备丰富经验的师资资源、完备的课程体系等方面。县级开放大学的建设可以有效发挥开放大学办学体系的优势，结合各县的实际情况，充分考虑县域内的文化习俗、产业结构等现实需要，承担各县域内社区教育职能，为社区居民提供多样、精准、特色的教育服务。对提升社区成员的综合文化素养、提升社区成员生活品质、提升社区成员的专业水平具有重要的现实意义。综合以上四个方面的需要，县级开放大学的建设是县域终身教育体系构建的重要方式 ，有必要在县域内建设一所县级开放大学，由其来承担县域内学历教育和非学历教育的职能，以解决县域内专业人才匮乏与老年教育、社区教育缺失以及社会培训需要等问题，为县域经济发展、乡村振兴提供人才保障，为县域老年人群的精神生活、居民的多样化受教需求创造良好的教育条件，从而助力构建全民终身学习体系，促进全民终身学习，不断推进学习型社会建设向前发展。二、县级教学点现状分析自 世纪 年代末成立，县级教学点经历了学历补偿教育、远程开放教育等阶段，但随着学历补偿教育时代接近尾声和普通高等教育的快速发展，部分县级教学点的业务量呈现下降的趋势，导致部分教学点被合并甚至消失，开放教育的业务无法开 年 月寇晓辉宋钰：关于县级开放大学建设现状和路径思考展的现象。目前，随着 方案 的印发，开放大学被赋予更为重要的历史使命，方案 中明确开放大学的办学目标是成为我国终身教育的主要平台、在线教育的主要平台、灵活教育的平台和对外合作的平台，成为服务全民终身学习的重要力量和技能社会的有力支撑。但由于各县域的办学环境各不相同，目前各县级教学点的现状也各不相同。主要可以分为以下几种情况：机构存在，且为独立的办学机构，独立法人，以开放教育为主要职能；机构存在，但由于各种原因，已经停止办学；机构已不存在，开放教育通过协议办学的方式由其他公办机构承担，但开放教育不是其正式的职能，开放教育仅为其协议办学的一项附属职能，如进修校、党校、职业高中举办的开放教育办学业务；机构已不存在，随着各地的事业单位改革工作的推进，部分县级教学点被合并到县教育局，成为其下属的科室，开放教育停止办学。三、县级开放大学建设中存在的问题教育部印发 方案 后，全国多数省份出台了本省开放大学的综合改革方案，部分省在落实 方案和省级综合改革方案过程中还出台了更加详细的指导性文件。截至目前，全国在推进县级开放大学建设方面已经初见成效，部分县已经完成挂牌工作。但是，在县级开放大学建设推进过程中，仍存在着以下三个方面的问题亟待解决。（一）体系不健全由于在多年的发展过程中，各县级教学点办学环境不同等因素的影响，体系变得不健全。主要表现在办学机构不健全、编制不足、办学场所位置不优和面积不足等方面。县级教学点与其他教育机构合并办学的现象普遍，系统管理的难度不断加大，独立从事开大业务的公办教学点占比不大，如部分县级教学点并入教育局教师发展中心，或由县进修校、县委党校、县职业高中暂时承担其职能。有的县级教学点受办学条件和其他办学形式的影响，其参与开大业务的人员得不到保障，学历教育招生人数逐渐萎缩，非学历教育发展起步困难，甚至出现了业务停滞的现象，体系不健全的问题逐渐凸显。多年来由于部分县级教学点只承担开放大学体系中的开放教育办学业务，办学规模没有扩大，甚至在部分县域出现了萎缩现象，这就导致原有的编制逐渐缩减，与目前县级开放大学功能定位所需要的人员需求有很大的差距，因此编制不足是县级开放大学建设过程中非常突出的问题。县级教学点原来承担成人教育及开放教育，从 世纪办学之初主要采用的是广播电视、互联网等媒介进行授课，所以对于办学场所的依赖性不大。而开放大学在新的发展阶段要求学历教育和非学历教育并重发展，其中非学历教育中的老年教育、社区教育、社会培训等模式更多的是采用线下学习的方式，对于办学场所的地理位置、建筑面积依赖性很强。因此原县级教学点的办学场所多数无法满足县级开放大学办学的需要。（二）师资队伍不足由于多年来县级教学点所承担的业务模式比较固定，多数教学点缺乏“新鲜血液”的输入，教师年龄普遍偏大。县级教学点作为办学体系的一线阵地，需要配备足够数量、具备高素质的教学服务、学校管理、后勤保障人员，才能保证新发展阶段学校的有序运行和高质量发展。从目前的情况来看，多数县级教学点所配备的师资力量不足以满足未来县级开放大学所承担职能和功能定位的要求。师资队伍的不足同时影响到办学理念的更新，对于部分县级教学点的工作人员，以往的开放教育办学理念仍然深深印在心中，而对于开放大学办学体系被赋予的新职能，如非学历教育中的老年教育、社区教育、社会培训等认识程度不够深，办学理念还停留在开展开放教育的阶段，无法从原有的办学理念转换到开放大学新的办学理念中。（三）经费保障不足县级财政对县级教学点的生均经费和专项经费支持几乎是空白 。在学历教育方面，与普通高等教育相比，开放教育没有财政的生均经费拨款，严重制约开放大学学历教育的高质量发展。非学历教育方面，由于老年教育、社区教育的发展处于起步阶段，相关的政策制度仍然不够完善，如在收费方面就存在着缺乏明确的收费标准等相关依据，导致其经费得不到保障，不能充分调动开展老年教育、社区教育的工作积极性和主动性。四、县级开放大学建设路径思考由于各县（区、县级市）的情况各不相同，原县级教学点的实际情况也各不相同，可以按照不同的山西广播电视大学学报 年第 期类型，建立试点，以点带面，分类推进。同时，在建设过程中应分清主次，由省级开放大学统筹、调配共性的资源，各区县将精力投入各地产业需要、社会需要等方面。（一）分清主次，精准发力由于县（区、县级市）人口数量有限，开放教育开设专业较多，每个专业的报名人数很少，而每个专业从招生、入学、教学、考试各环节均需要投入人力、物力、财力，为减轻县级开放大学的办学压力，可以由各县级开放大学负责招生，后统一由市级开放大学进行管理。而非学历教育由于受到距离、地域特点等因素的限制，多数需要在县域内就近开展，可以将县级开放大学的主要精力放到老年教育、社区教育和社会培训等非学历教育方面。如对各地老年教育市场、社区教育市场、社会培训市场的需求展开调研，掌握当地老年人群、社区人群、社会企业所期望的教育内容、开展方式，针对期望内容设计完善的课程体系和开展方案，有序地组织课程活动的开展，以提高老年人群的精神生活水平，提升社区人群的综合文化素质，满足社会企业职工专业水平提升的需要。为巩固脱贫攻坚的成果，缓解乡村振兴过程中对于人才紧缺的问题，响应“十四五”规划提出的推动以县城为主要载体的城镇化建设重大战略，推动学习型社会建设贡献开放大学的力量。（二）以点带面，分批推进由于各县的经济发展水平、人口数量、教育水平、风俗文化、地理位置等因素的不同，各县级教学点的实际情况各不相同，全面推进县级开放大学建设的难度非常大，全国关于县级开放大学建设并没有成熟的经验和做法可供参考。因此各省在推进县级开放大学过程中可以在 方案 和省级开放大学综合改革方案的指导下，出台更加详细的落实细则，在各级政策的指导下，运用以点带面，分批推进的方式，即结合地理位置、县域文化、经济水平、人口数量、目前条件等指标，选取有代表性、条件好的县，由县级人民政府主导，省、市教育行政部门支持，县级教育行政部门落实，先行推进试点县的县级开放大学建设，在建设过程中总结、积累建设的经验，逐渐形成一套可以在一定范围内推广应用的成熟做法，然后由试点县向周边县进行推广应用，从而带动全市、全省、全国县级开放大学建设向前推进。在建立试点的过程中，对于市辖区可以采取多区共建共用的方式建设开放大学。市辖区与其他县级行政区相比，显著的特点就是居民以城镇人口为主，城市化一般处于较高水平，人口密度大，流动人口相对集中，经济相对发达，社会、文化、金融、贸易等相对比较繁荣。考虑到各区之间的距离相对较近，交通比较便利，为更好地优化资源配置，可由若干个区共同建设一所区级开放大学来承担多个区的开放大学职能，既可以提升开放大学资源的利用效率，降低各区建设开放大学的经费支出，减轻各区的财政负担，同时也可以充分发挥各区在文化、产业等领域的特色和优势，共同建设一所综合实力强的区级开放大学。（三）统筹全省体系，实现资源共享由于全省各县级开放大学所承担的职能基本相同，对于部分共性的业务模块可由省级开放大学加强对全省资源的统筹 ，提高优质资源的利用率。如对于某专业课程教学，区县级开放大学无法达到所有专业均配备对口专业教师的标准，因此可由省级开放大学统筹该专业全省的师资力量，进行统一调配，实现区县间教师资源的取长补短，提高专业教师的利用率，保证各区县各专业均有专业教师进行辅导，这对于培养学生的学习兴趣，提高开放教育教学质量，提高开放教育品牌影响力具有重要的推动作用。通过采取统筹全省体系资源，可以有效地减轻县级开放大学的负担，使其可以集中精力于非学历教育。非学历教育的开展与各地的产业项目发展的侧重点、各县的文化习俗、人口结构、人口素质等因素有关。因此，各县级开放大学可将主要精力集中于各地个性化的业务模块。如县级开放大学根据当地的工业、农业、服务行业的产业项目特征，开展有市场需求的社会技能培训；根据当地的老年群体特征和文化特点，开发符合当地需求的老年教育课程；根据当地社区群体的特征，开发符合当地社区人群的课程活动。通过有针对性的课程、讲座等活动形式，提升老年教育、社区教育、社会培训的教学质量、社会认可度和参与积极性。通过省级开放大学统筹全省的资源，不仅可以有效地盘活全省资源的利用效率，实现“物尽其用，人尽其才”的效果，还可以减轻县级开放大学的教学负担，为县级开放大学 年 月寇晓辉宋钰：关于县级开放大学建设现状和路径思考投入非学历教育提供坚实的保障。最终形成高效、协调的运转体系，充分发挥体系的优势。五、结语健全的办学体系是开放大学办学的组织基础，是开放大学新定位、新职能的必然要求。县级开放大学作为办学体系中最基层的一级，是开展各类型教育的主要阵地，是面向受教群体的主要窗口，因此县级开放大学的建设具有重要的现实意义。在县级开放大学建设过程中，由于各县级教学点的情况不同，需综合各地实际情况，采取“试点先行”“一县一策”的策略，精准施策，推动县级开放大学建设有序推进，为构建全民终身学习体系，促进全民终身学习，不断推进学习型社会建设向前发展打下坚实基础。参考文献：中华人民共和国教育部 教育部关于印发 国家开放大学综合改革方案 的通知 ：中华人民共和国教育部 全国高等学校名单 ：国家发展和改革委员会 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 ：马晓伟 国务院关于加强和推进老龄工作进展情况的报告 ：王志生，吴宏兵 县级开放大学在构建县域终身教育体系中的角色定位 当代教育实践与教学研究，（）：刘纬度，刘朝晖，乔兴媚 县级电大向开放大学转型升级发展初探：以内江广播电视大学威远分校为例 成人教育，（）：龙筱刚 依托县级电大建设开放大学的探讨 西北成人教育学报，（）：，（，）：（，），：，：，：，：；本文责编：邓清月山西广播电视大学学报 年第 期