湖北宜昌耕地保护利用的实践与探索.pdf

乡村振兴XIANGCUNZHENXING湖北宜昌耕地保护胡学红利用的实践与探索粮食安全是“国之大者”，而耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。近年来，湖北省宜昌市全面贯彻落实最严格的耕地保护制度，综合运用行政、经济等手段，推动耕地保护工作取得明显成效。受城乡建设占用、农业结构调整、耕地利用效率低下等多种因素影响，宜昌耕地保护的形势不断复杂和艰巨。如何以确保粮食安全和推进共同富裕为目标，最大程度做好耕地保护工作，是新时代宜昌迫切需要解决的重要课题。一、宜昌耕地保护利用中存在的问题（一）耕地总量逐年减少城乡建设用地占用导致耕地面积减少。宜昌统计年鉴（2 0 1 7 一2 0 2 1)数据显示，“十三五”时期，宜昌市建成区面积由2 0 1 6 年1 6 7.0 0 平方公里扩张到2020年的1 8 1.0 7 平方公里，常住人口城镇化率由2016年的5 8.4 6%上升到2 0 2 0 年的6 3.7 7%。城镇扩张占用了大量耕地资源，尤其是城郊优质耕地。农业结构调整导致耕地面积减少。为如期打赢脱贫攻坚战，宜昌市以提高农民收入为重点，在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化，致使五年来宜昌市林地、坑塘等面积均大幅度增加。以茶叶为例，播种面积由2 0 1 6 年的7 0.3 9 5 万亩增加到2020年的9 6.0 7 5 万亩，五年净增2 5.6 8 万亩。生态退耕导致耕地面积减少。宜昌是三峡库坝区生态屏障和长江流域生态敏感区，为肩负确保“一江清水东流”的政治责任，宜昌市认真贯彻退耕还林政策，全面启动退耕还林工程，五年间共退耕还林6.45万亩。（二）耕地质量总体不高耕地质量等级总体偏低。按照农业部耕地质量调查监测与评价办法农业部令2 0 1 6 年第2 号）和402023年第7 期总第6 9 5 期学习月州耕地质量等级（GB/T33469-2016）的要求，以2 0 1 9年宜昌市第三次国土调查汇总的耕地数据为基数，宜昌市耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等。其中，高等级耕地（一至三等）面积为1 1 4.6 4 万亩，占宜昌市耕地总面积的2 1.9 7%；中等级耕地（四至六等）面积为2 1 7.4 4 万亩，占宜昌市耕地总面积的41.66%；低等级耕地（七至十等）面积为1 8 9.8 2 万亩，占宜昌市耕地总面积的3 6.3 7%。高等级耕地占比小，中低等级耕地等级呕需提升。耕地空间分布不均衡。2 0 1 9 年宜昌市耕地总面积4 3 9.7 6 万亩，其中水田1 4 2.9 1 万亩，占比3 2.5 0%；水浇地2 6.1 9 万亩，占比5.9 6%；旱地2 7 0.6 6 万亩，占比6 1.5 4%。宜昌市耕地主要分布在当阳市（1 1 9.9 9万亩）长阳县（8 0.8 6 万亩）枝江市（7 6.2 3 万亩）夷陵区（5 4.1 4 万亩）、秭归县（4 4.8 3 万亩）、五峰县（4 2.6 1 万亩）6 个县市区，占宜昌市耕地总面积的80.22%。耕地生产能力不高。宜昌地处洪灾、旱灾、冻害等气象灾害频发区域，大量耕地主要集中在长阳、秭归、五峰等山区县。根据宜昌统计年鉴（2 0 1 7 一2021）数据，五年间宜昌耕地有效灌溉面积增加24.36万亩，旱涝保收耕地面积增加2 1.9 万亩，而机电排灌耕地面积减少9.9 8 万亩，与“旱涝保收、宜机作业”的高标准农田建设目标仍存在巨大差距。耕地面源污染仍然存在。根据宜昌统计年鉴（2 0 1 7 2 0 2 1）数据，宜昌化肥农药使用量在不断降低，但仍高于全国平均水平。此外，农膜的应用也会污染土壤环境，降低农产品的质量，从而导致宜昌农业生产区域耕地保护受到限制。（三）耕地利用效率不高部分耕地常年荒。受种植地理和交通条件影响，宜昌部分山区耕地荒现象较为突出。同时宜昌山区县均为生态保护大县，近年来全面禁猎，偏远和乡村振兴XIANGCUNZHENXING近山耕地种植农作物受野猪、鸟类危害严重，导致质量差、产出低的边远耕地被大量荒。部分耕地季节性荒严重。耕地季节性搁荒在宜昌平原地区较为普遍。宜昌气候地理条件适合一年两熟粮食作物的生长，但受粮食作物收益较低影响，许多农户只愿意种植一季粮食作物，致使冬季闲置的耕地面积较多。绿化工程造成部分耕地荒。随着乡村振兴战略的实施，尤其是美丽乡村建设行动，在乡村公路沿线种植的绿植的生长使沿路耕地不再适合粮食作物生长，致使部分农户逐步放弃对耕地的种植。同时，非粮化的农业设施和基础建设占用也较为普遍。（四）耕地保护意识不强地方政府作为落实耕地保护工作的组织者与实施者，优先选择出售土地解决发展资金不足问题，致使宜昌部分地方政府对保护耕地的动力下降。村集体作为耕地所有者，为了维护农村稳定和减少工作量，很少将承包农户的土地收回，致使村集体在耕地保护中处于十分尴尬的境地。承包农户作为耕地保护工作的直接责任主体，受自然条件、粮食种植收人偏低、生产资料和土地流转费用不断提高的影响，多数缺乏耕地保护的积极性。同时，耕地长期超强度利用问题突出,致使耕地质量不断下降。（五）耕地保护监管机制不完善耕地保护执法监督检查力度不够。目前宜昌耕地保护监督执法队伍人员编制不足且被借调频繁，年龄结构老化，年轻干部监督执法经验较为欠缺，在具体执法场景中，耕地保护让位于经济发展的情况时有发生，致使耕地保护的监管力度不大。耕地保护法律法规现实操作性不强。虽然我国法律对耕地保护有明确限制和规定，例如“永久基本农田抛荒后承包权要收回集体所有”，但在具体执行过程中，对收回集体所有的耕地如何利用并未作出规定，可操作性不强。耕地保护执法联合监管机制尚未建立。耕地保护涉及多个部门，但各部门在耕地保护监管中的职责尚未理清。各部门对耕地保护与利用观念上的差异，必然会造成耕地保护政策和措施执行不到位、落实不彻底。（六）耕地保护补偿机制不完善补偿对象未能实行分类补偿。在耕地地力保护补贴实际操作过程中，宜昌各县（市、区)均将该项保护补贴按照二轮延包时土地确权面积发放给所有承包农户，对耕地的实际利用情况并不了解，致使许多已荒和改变用途的耕地仍在享用财政补贴资金。补偿标准低且地区差异大。耕地地力保护补贴是农民收入的组成部分，但其在农民收人构成中的比重极低。以2 0 2 0 年为例，宜昌农村常住居民人均可支配收入1 8 5 1 5 元，而耕地地力保护补贴均低于该年农村常住居民人均可支配收入的2%。受诸多因素影响，宜昌各县（市、区)每年耕地地力保护补贴标准并不相同。以2 0 2 0 年为例，枝江市的补贴标准为122.68元/亩，亭区为7 2.3 9 元/亩，长阳县为7 0.3 7元/亩。补偿资金缺乏稳定来源。目前宜昌耕地保护补偿资金来源于中央财政用于耕地保护的专项补贴，而该项补贴每年都处于变动之中，来源并不稳定，尚未形成规范制度。二、宜昌耕地保护利用的对策建议（一）压实耕地保护主体责任压实党委政府主体责任。宜昌各级党委政府必须严格落实党中央国务院关于加强耕地保护的相关规定，各级党委政府主要领导要逐级签订耕地保护“军令状”。同时要尽快出台关于加强领导干部落实耕地保护监管的考核规定，将耕地保护监管工作成绩作为干部提拔任用的重要依据。压实村集体主体责任。村集体要切实担负起耕地保护的主体责任，对全村耕地总量和永久基本农田总量建立台账，对耕地保护利用情况了然于胸，如实上报享受耕地补贴田亩数量，对耕地搁荒和擅自改变耕地用途的承包农户及时进行劝阻，对多次劝阻无效的情况要及时上报上级监管部门。压实承包农户主体责任。在二轮延包时发放给承包农户的土地确权证中已明确标出承包农户承包地块以及是否属于永久基本农田范畴，承包农户不能单纯追求收人最大化擅自改变耕地用途，而必须严格遵守土地承包法的相关规定，对永久基本农田利用要按照粮棉油优先序合理组织生产。（二）严格耕地保护用途管制加强国土空间规划管控和用途管制。宜昌要充学习月州2 0 2 3 年第7 期总第6 9 5 期乡村振兴XIANGCUNZHENXING分发挥规划的整体管控作用，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。严格永久基本农田约束性保护。永久基本农田作为优质耕地资源，必须采取硬约束措施进行重点保护。要不断加强对耕地尤其是永久基本农田保护的宣传力度，使每位承包农户清楚哪块承包地是耕地、哪块承包地是永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。深入推进节约集约用地。大力盘活存量建设用地，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组，推进闲置土地、城镇低效用地的开发利用，鼓励综合开发利用地下空间，缓解建设占用耕地压力。完善建设用地控制指标体系，规范建设用地节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，加大宜昌全市批而未用土地消化处置力度。（三）提高农业综合生产能力加快高标准农田建设。按照宜昌耕地保有量不低于4 3 1 万亩、永久基本农田保护面积不低于3 5 4 万亩的总体要求，宜昌各县（市、区)政府要整合资金统筹推进高标准农田建设，加强中低产田改造，建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态优良、抗灾能力强并与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。加强对高标准农田的后期管护工作，按照“谁使用、谁管护”和“谁受益、谁负责”的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。贯彻绿色发展理念。坚持有机无机相结合的原则，逐步以有机肥替代部分无机肥，培肥地力，稳定提高农作物产量与品质。坚持用地养地相结合的原则，对耕地进行综合培肥、合理施肥、耕喧深翻、轮作倒茬、秸秆还田、种草肥田、地膜清理等有利于耕地保护和中低产田改造的技术措施。推广测土配方施肥，根据耕地地力、作物需肥规律、目标产量、产品品质、生态环境等因素，明确不同农作物的化肥投入量，减少不合理化肥用量。完善耕地质量建设工作机制。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价2023年第7 期总第6 9 5 期学习月州方法，定期对宜昌耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。要加强耕地质量监测网络建设，加大资金投入，合理设置监测点，按照耕地质量调查与监测评价方法，开展耕地质量监测工作，完善耕地质量监测数据库，定期发布耕地质量监测报告。（四）完善耕地保护奖惩机制提高耕地保护补偿标准。耕地保护补偿政策必须要有足够的资金支持，才能激发耕地责任主体的积极性。随着经济社会快速发展，耕地保护补偿标准也应适时提高。除了以行政手段限制耕地用途管制外，还需要通过经济手段使承包农户在保护耕地中能够增加收入，从而达到耕地保护补偿政策预期目标。建立耕地保护奖惩机制。耕地地力保护补贴是国家“普惠性”惠农政策，但对耕地保护不力的责任主体缺乏相应惩罚机制。建议逐步建立耕地保护激励约束机制，由各地每年出台耕地保护考核目标，年终根据目标完成情况对耕地保护责任主体进行考核，对完成好的责任主体给予资金奖励，对完成差的进行处罚。（五）构建部门协同监管体系加强监管队伍建设。耕地保护监管是一项专业性很强的工作，监管人员必须熟练理解耕地保护的相关法律法规和政策，同时能够熟练操作各种监管仪器，为此，需加强耕地保护监管队伍建设，配足人员编制，保持队伍稳定，加强业务培训，不断提高耕地保护监管队伍的专业化水平。厘清部门监管职责。耕地保护是一项综合性系统工程，涉及自然资源、农业农村、水利、生态环境等多个部门，必须厘清各部门之间的监管职责，形成权责清晰、齐抓共管、运转高效的协同监管体系。自然资源和规划部门重点加强对耕地数量和“非农化”的监管，农业农村部门重点加强对耕地质量和“非粮化”的监管，生态环境部门重点加强对耕地面源污染的监管，水利部门重点加强对耕地水土流失的监管，林业部门重点加强对退耕还林（还草）的监管，发展与改革部门重点加强对建设项目审批的监管。（作者单位：中共湖北省宜昌市委党校）责任编辑/姜圻