新时代存量土地治理的困境及其转型研究——以长沙市为例.pdf

年 月第 卷 第 期 湖南师范大学自然科学学报 ，引用格式：尹长林，朱佩娟，崔海波，等 新时代存量土地治理的困境及其转型研究：以长沙市为例 湖南师范大学自然科学学报，（）：，：，（）：新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例尹长林，朱佩娟，崔海波，许文强（长沙市规划信息服务中心，中国 长沙 ；湖南师范大学地理科学学院，中国 长沙 ）摘要为适应高质量发展要求背景下土地存量盘活与高效配置的要求，针对当前存在的存量土地管理困境，本研究以中部地区典型城市长沙市为例，提出了融合理念转型、方法转型和机制转型于一体的存量土地治理框架及实施路径。在治理理念上，采用多元主体共同参与和全周期思想实现从管理向治理转型。在治理方法上，借助信息技术平台、数据治理和共享互通，实现土地治理从条块化向数字化转型。在治理机制上，构建了业务和技术规则共同保障的机制体系，实现从业务型向规范化转型。同时，在治理成果方面形成存量土地治理一张图、一个数据库、一个信息系统和一套机制成果体系，实现存量土地的高效治理目标。该方法和路径体系在长沙市存量土地治理得到了实证应用，并取得了良好效果，可为存量土地治理提供有益探索和参考。关键词土地利用；存量土地治理；长沙市中图分类号 文献标识码 文章编号 （）：，（，；，），收稿日期：基金项目：国家自然科学基金资助项目（）；湖南省自然资源科技计划项目（）通信作者：朱佩娟，博士，教授，研究方向：人文地理与国土空间规划，：。，；党的二十大报告指出要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，土地作为高质量发展的空间载体，其利用效率和质量直接关系高质量发展。当前，土地利用粗放、效率低下、结构不合理等问题突出，未被充分开发的存量土地问题更为明显。现有统计和研究表明，我国现有城镇建设用地存在有 的利用潜力空间 。从增存挂钩机制实施效果来看，年至今全国累计盘活存量土地 亿 （其中批而未供土地亿 、闲置土地 亿 ），占建设用地供应总量的四分之一左右 。有效提升存量土地利用管理效能成为保障区域高质量发展的重要内容。中共中央、国务院及国家部委对存量土地问题高度重视，先后发布 关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见、要素市场化配置综合改革试点总体方案 等文件，对盘活存量土地提出明确要求，并推进增存挂钩和土地利用年度计划等制度改革。此外，地方政府推动项目落地实施的新增建设用地指标根据盘活存量土地任务完成情况，由上级自然资源主管部门进行配置，而项目投资、实施情况与地方经济社会发展密切相关。因此，存量土地治理，既关系到土地资源的集约节约利用，也与经济社会发展密切相关，成为地方政府和自然资源主管单位亟须解决的重大问题。一直以来，国内外学者持续关注存量土地问题，并从其概念、产生缘由及盘活方式等开展了相关研究，为存量土地理论研究和实践探索提供相关借鉴。国外存量土地的研究，大都集中在空闲地或者废弃地块方面，并提出空闲土地（），、废弃土地（）、棕地（）等概念 ，主要是指暂时荒废或遗弃的土地和有利用价值但不被重视的土地 ，而没有与存量土地直接相关的概念。在实践方面，国外对存量土地管理主要有两种途径：一是对某个具体存量地块采取针对性措施，政府进行二次开发利用，如纽约市通过示范性项目、可负担住宅等方式，持续推出了一系列适应性政策，提高住宅供应量；二是城市政府采用城市更新策略，对一定区域范围内的存量土地进行统筹规划、设计和利用。在盘活存量土地时，既要保护政府、国库、开发企业和相关从业者利益，也需要借助市场的力量来发挥经济效益 。我国经济发达城市较早意识到存量土地利用、治理问题。深圳自 年以来先后探索“土地整备”“利益统筹项目”工作模式，构建存量土地开发政策体系 。上海自 年开始，持续盘活低效存量土地资源，形成“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”分类施策方案 。原国土资源部自 年起，推广“三旧改造”政策，通过共享土地开发权与收益权、协议供应土地等方式破解存量土地的困境 ，。国内学者对上述经济社会发达的一线城市实践经验进行总结归纳，内容大多集中在城市存量土地评价 ，、存量土地与有机更新模式 、土地利用 、政策制度 和政府作用 、居民利益 等方面。这些沿海发达城市的相关研究成果既拓展了存量土地利用和管理的视角，也为中西部地区城市存量土地治理提供借鉴。从理论上看，学术界对存量土地概念界定不一，从实践上看，存量土地潜力空间大、处置任务紧迫，已有研究重沿海城市轻中西部城市。对此，本研究以长沙市为例，借鉴沿海发达城市存量土地治理的经验，基于历年的土地审批、供应、开发利用等数据，结合长沙市存量土地治理实践经验，提出存量土地治理的理念转型思路和治理框架，结合实践中的统筹各权利主体利益、建设信息平台、建立制度和标准规范等经验，提炼存量土地治理模式，丰富存量土地研究理论内容，为高质量发展背景下存量土地治理提供决策参考。研究地区与研究方法 研究区概况长沙市是湖南省省会城市，位于湖南省东北部，其地理位置为 ，是湖南省的政治、经济、文化、教育和科技中心，是长江中下游城市群和长江经济带重要的节点城市、长株潭城市群中心城市，是全国“两型社会”综合配套改革试验区、综合交通枢纽和国家物流枢纽。截至 年末，长沙市辖 个区、个县（市），总面积 ，建成区面积 ，常住总人口 万人，城镇化率达到了 。湖南师范大学自然科学学报第 卷尹长林等：新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例进入城镇化的中后期，长沙市面临着存量土地治理的问题与高质量发展不匹配的困境，受城镇化水平、产业结构、经济发展水平等因素的影响，长沙市不能采用增量扩张的模式，也不能通过“三旧改造”盘活存量土地。无论是东部经济发达的城市，还是中西部城市，存量土地治理既需要适应高质量发展的要求，也需要与当地经济社会发展水平、城镇化水平相适应。长沙市作为中部省会城市，借鉴沿海发达城市经验开展的存量土地治理工作，既具有东部沿海发达城市实践经验，也结合中西部城市发展水平的特色，可为中西部城市提供一定程度上的参考和借鉴。数据来源本文使用数据包括土地审批数据和土地供应数据。土地审批数据来源于国务院和省级人民政府批准的新增国有建设用地，包含城市批次用地和单独选址用地（时段：年 月 日至 年 月 日）。供应土地数据来源于长沙市人民政府根据年度土地供应计划依法以出让和划拨等方式提供国有建设用地使用权的土地。同时，根据 关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知，对城市基础设施等用地主体不明确，且已实际使用土地进行开发建设的，可视为已供地予以备案（时段：年 月 日至 年 月 日）。批而未供土地、闲置土地即根据上述审批土地和供应土地等数据进行分析得出。存量土地管理困境目前，政府主管部门、学术界对存量土地的内涵和外延并未形成统一的意见。为便于统计和对照，本文所指的存量土地包括批而未供和供而未用土地 。批而未供土地是指已经依法经国务院或省级人民政府批准土地征收或农地转用变为国有建设用地后，至今尚未供应出去的宗地；供而未用土地是指已经办理供地手续，超过土地出让合同或划拨决定书约定时间至今未开工的土地，以及虽然土地出让合同或划拨决定书未约定开工时间，但超过土地出让合同或划拨决定书签订时间一年至今未开工的土地，包括符合法定闲置条件的土地。当前，存量土地管理面临的数据信息不准、管理方式单一、利益协调较难、技术手段落后等问题，给存量土地盘活利用带来较大挑战。（）数据信息不准。存量土地涉及审批、储备、供应及利用等环节，土地信息繁冗，再加上存量土地涉及不同层级的业务主管部门，对存量土地监测、识别、判断及处置等存在较大困难。存量土地相关信息涉及用途管制、权益管理等多个内设机构和自然资源交易中心、土地储备中心等二级机构，在摸排存量土地时，相关管理信息和数据时常存在一数多源、信息不一致、边界不清晰、现状不准确及权利主体不完整的情况。（）管理方式单一。原有管理方式重审批、轻监管，难以对审批后土地供应情况和供应后土地开发利用效果进行有效监管，更不用说根据经济社会发展方式、产业结构及市场需求等调整土地使用性质和用途。这种单向度的管理模式下，土地权利相关的主体难以参与土地开发利用管理的全过程和关键环节。随着各主体维护自身权益、参与土地开发利用过程等意识不断增强，主管部门对行政管理相对人单向度的管理模式难以适应当前社会发展需求。（）利益协调较难。存量土地的开发利用状况与自然资源管理部门、被征地集体经济组织及其成员、各级人民政府、用地单位、自然资源执法监察部门、土地储备机构等密切相关，在处置存量土地过程中，地方政府要统筹兼顾各方利益，在存量土地治理目标和实施方案上难以达成一致意见，这也给存量土地处置增添了不少阻碍，协调各主体利益和平衡各方面关系比较困难。（）技术手段落后。虽然自然资源管理部门较早开展信息化建设工作，但土地管理各业务之间的衔接、系统之间的数据对接等存在不少问题，早期长沙市土地审批、供应、执法监管等管理数据分散在自然资源部土地市场动态监测与监管系统、长沙市国土资源一张图综合应用系统、档案管理系统、长沙市国土资源测绘信息管理系统、自然资源和规划一站式管理服务平台等系统中，数据孤岛问题比较突出，存量土地尤为突出。上述存量土地的问题，不仅与土地节约集约利用的要求不相符合，还存在经济社会稳定发展的潜在风险。在处理这些问题时，传统的管理方式和手段显得难以为继，探讨存量土地治理转型显得尤为重要。存量土地治理转型思路面对上述问题，本文认为存量土地的管理和处置要求地方政府和职能部门在理念、方法和机制上进行改第 期革和调整。首先，在理念上需从管理思路向治理思路转型，各方权利主体参与治理和决策过程，并通过平等协商互动而达成共识。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和 。年末，治理被引入公共管理领域 、城乡规划领域 ，。与管理不同的是，治理更强调“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。存量土地作为一种特殊的社会公共资源，是土地治理的重要内容。存量土地从管理向治理转型，需要做到如下三个方面：一是考虑存量土地的实际情况、相关利益主体的合理合法诉求；二是改变存量土地处置方式，从单向度管理转向为各权利主体的平等协商；三是统筹与存量土地相关的农用地转用土地征收审批、土地储备、土地供应及土地利用等业务。其次，在方法上需从条块化的业务管理向数字化转型，确保数据在各相关主体间传递及时、准确，促进信息共享。在数字政府建设背景下，自然资源和规划领域同样面临数字化转型需要。这要求自然资源主管部门积极推进信息技术方法应用、数据治理和平台建设 ，。向数字化转型，需要做到如下三个方面：一是信息技术方法方面，将大数据、区块链、人工智能、虚拟现实、三维模型、云计算等新技术手段与土地资源管理业务、应用场景深度融合，使相互独立的业务管理转变为系统性治理；二是数据治理方面，需要将存量土地的多源数据经过搜集、清洗及规范等处理过程，形成标准化、可通用的数据资源体系，为应用场景提供切实可行的数据条件；三是平台建设方面，统筹各类业务系统的建设实际需求，综合业务管理、数据交换和信息共享等要求，集成平台建设功能，推进存量土地治理的统筹能力。最后，在机制上需从业务型向规范化转型，通过制度、标准进一步规范存量土地的工作程序，做到有规可依。现行与存量土地相关机制大都关注上级政府单位对下级的目标考核和任务处置的管理。随着新技术手段被应用到存量土地治理，存量土地治理不仅需要规范业务管理，还需要加强技术标准建设，从而形成存量土地治理的合力，以此降低治理成本和提升治理效能（图 ）。图 存量土地治理转型的逻辑框架 存量土地治理转型的长沙模式近年来，长沙市按照存量土地治理任务和处置目标的要求，通过成立领导小组、制定处置方案、采用信息技术手段及强化监督考核等方式，以理念转型、方法转型和机制转型为基础框架，形成了存量土地治理的常态机制和特色模式。总体框架设计本研究认为关于存量土地治理的内涵和外延，可以从主体、对象、方式、技术手段及机制等治理的 个要素 ，进行考察。（）多元治理主体方面。存量土地的多元主体包括政府部门、集体经济组织和村民等。多元主体治理要求主体之间彼此关联，在进行利益博弈时能兼顾均衡，达成良性互动。长沙市加强自然资源和规划主管部门、发展和改革委员会、财政局、住房和城乡建设局等职能部门之间协作机制，理顺土地权利人、被征收集体经济组织、乡镇人民政府对土地管理的关系，建立起存量土地多元治理主体体系。湖南师范大学自然科学学报第 卷尹长林等：新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例（）治理对象方面。存量土地治理包括存量土地状态变化过程中的各类业务内容、数据内容及其相互关系等。长沙市根据土地开发利用状态变化，理顺审批、征地、储备、供应、开发利用和查处等土地业务的图、文、数、卷、档信息，并实现实体土地与业务信息间的实时关联，实现土地业务全程治理。（）治理方式方面。长沙在多元主体间采用协商互动的方式，加强交流和沟通，改变以往单向度管理方式，形成主体之间互相反馈的治理方式。（）技术手段方面。在土地治理过程中，通过信息技术和信息平台，促进数据互通和信息共享，并开展数据采集、清洗及治理等工作，强化数据质量，实现数据共享和互通，降低治理成本，提高治理效能。（）机制方面。长沙市自然资源和规划主管部门完善各下属单位和二级机构分工合作、信息共享、协同治理机制，同步建立数据规范和技术标准等规范性文件，共同搭建存量土地的治理实施机制。基于上述存量土地治理要素和逻辑关系，长沙市构建存量土地治理的思路为：以生态文明体制建设和高质量发展的目标为指导，按照“存量土地治理基础存量土地治理过程存量土地治理结果”的整体逻辑思路推进存量土地治理。从存量土地的底图、底数和底线等基础数据出发，以治理转型为导向，推动存量土地治理主体多元化、治理对象全程化、治理方法数字化和治理机制规范化等贯穿土地状态变化全过程，并依托长沙市土地利用动态监管系统，促进实体土地状态与业务管理内容实时互动，同时纵向衔接部 省 市、区（县）互联网 政务服务平台、横向连接部门审批平台、“多规合一投资项目在线审批监管平台”等系统，整体形成存量土地一张图、一个数据库、一个系统和一套治理机制“四个一”的成果体系，实现存量土地治理高效高质、多元利益主体共建共享、土地利用过程协调协同、数字治理方法赋权赋能、治理实施机制联动联治的存量土地治理的效果，形成存量土地治理的“长沙模式”。长沙市存量土地治理的总体框架见图 。图 长沙市存量土地治理的总体框架 理念转型：从管理到治理综合考虑治理的内涵和组成要素 ，存量土地治理的理念转型既需要统筹存量土地治理的多元利益第 期主体，也需要考虑存量土地这一特殊对象的利用状态的变化过程，这既是多层级管理部门、多利益主体共同参与的治理，也是多流程、多环节的治理。多元主体治理：理顺存量土地治理的治理主体协作关系存量土地治理的多元治理主体包括土地权利人、村集体经济组织、职能部门、社会组织等，良好的治理目标必然是这些对象共同参与和协同共商的结果（见图 ）。在全市层面，市政府统筹经济要素，盘活存量资源，协调各相关职能部门，形成存量土地治理的整体合作关系。年，市政府成立“三资”（资产、资金、资本）工作领导小组，其成员包括市财政局、市发展和改革委、市自然资源和规划局、市住建局等单位，将存量土地与化解政府债务、筹措财政资金统筹安排，定期进行协调调度存量土地治理事项，并对处理结果定期通报，从整体上加大对存量土地治理的力度。在市自然资源和规划局层面，形成常态化的存量土地治理的分工协作关系。将权益、开发利用、用途管制、耕地保护、征地拆迁、信息建设、行政审批、国土执法监察等职能部门和区县分局按职能职责进行任务分工，形成相应工作机制，具体做法包括如下几个方面：（）推行工作调度和会商制度：每两周对存量土地治理工作进行调度，解决实施工作中的重大难题，各部门需其他单位配合和支持事项及时纳入会商议程，协调推进工作进展；（）推行专项牵头责任制度：自然资源权益管理部门牵头批而未供土地治理，梳理审批土地数据、供地数据等详细情况；执法监察部门牵头供而未用土地治理（含闲置土地），利用执法巡查、闲置土地认定和处置等工作机制，摸清供而未用土地（含闲置土地）的“底数、底图”；信息管理部门牵头土地利用动态监管系统建设，开展存量土地数据库、存量土地一张图等信息化应用工作，其他相关部门根据职能职责等共同参与；（）执行上下联动协同机制：在行政审批处室、牵头处室指导下，区县分局参与存量核查、现场踏勘和处置建议并协助实施等工作任务，形成上下互动、协同的机制，并建立存量土地常态监测预警机制、存量土地核查机制、存量土地及时督办机制、土地利用全周期信息联动更新机制等。另外，市自然资源和规划部门对历年的存量土地用地性质、审批管理信息、权利主体信息等进行全面梳理和清理，形成详细的存量土地一张图和一本账（数据库）。同时组织土储中心、平台公司、建设单位等，共同梳理存量土地的问题，听取相关权利主体的利益诉求，结合每块存量土地的实际制定相应处置方案，实施“一地一策”，为全市存量土地治理政策的制定提供参考。图 长沙市存量土地治理主体协作关系 全过程治理：贯穿存量土地治理的全生命周期对批而未供土地和供而未用土地（含闲置土地）分类梳理业务流程、数据信息，通过监管土地实体状态和梳理土地管理信息，完善存量土地全生命周期的治理过程。批而未供土地治理方面，由权益管理部门启动核查任务，各分局、园区自然资源管理部门采用遥感卫星影像与现场踏勘相结合的方式进行核查，了解批而未供的原因，再对批而未供土地采取核销批单、完善供地手续、调整规划等方式进行处置，促进批而未供土地治理。湖南师范大学自然科学学报第 卷尹长林等：新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例在闲置土地治理方面，根据闲置土地处置的规定和技术规程，进一步细化闲置土地的处置机制，按照“事先预警事中核查事后处置”的思路开展闲置土地的全流程治理。（）事先预警：离约定开工日期之前 个月时，由执法支队进行开工提醒。（）事中核查：对逾期未开工达到疑似闲置的土地，则向土地权利主体单位发出 闲置土地调查通知书，土地权利主体向执法支队告知土地利用状态及未利用的原因，并由执法支队等部门进行核实。（）事后处置：如符合政府等相关原因未开发利用的土地，执法支队则衔接相关部门采用规划、财政、置换等方式，消除其闲置状态；如属于其他原因的，则由执法支队开展调查工作、下达闲置土地认定书等，并告知土地权利人及关系人，采用征收闲置费、收回用地决定书等方式进行处置。通过业务线、数据链两条主线的整合融合，加快推进存量土地的空间治理效能。一方面，以现行业务为基础，整合存量土地使用管理的管理部门、服务对象、技术单位和监督主体之间的管理业务和技术业务，形成完整的“业务流”；通过梳理各项业务之间的关键信息和数据、对接各相关的业务管理系统，构建关系契合的、与业务流形成相匹配的“数据流”；另一方面，通过系统建设、业务改革和数据治理，逐渐实现实体存量土地与数字化存量土地的属性信息的吻合（见图 ）。图 存量土地全过程利用状态与处置信息关系 通过“实体化、数字化”两条主线整合，实现“业务流”和“数据流”的统一，既可实现技术对管理的赋能，也可实现治理效能的提升，助推国土空间治理体系和治理能力现代化（见图 ）。方法转型：从条块化到数字化基于系统建设的标准规范和安全保障技术，关联业务和数据，实现存量土地信息在各部门、单位、用户间的自由流动，建设存量土地管理专项系统长沙市土地利用动态监管系统，并与相关系统进行互联互通，实现对存量土地全方位的数据治理（见图 ）。第 期图 存量土地全过程实体状态与数字化状态关系 图 存量土地治理平台体系 信息系统实现横向和纵向业务联通、系统联通和网络联通，进行实时监测监管。信息系统将分散在各个职能部门、单位间的业务和数据整合，形成部门之间业务联动、协同治理的工作格局。数据流、业务流的融合，实现实体信息与数字信息联动。各类信息联动、互通、共享、共用，可对存量土地实时监督监测、预警反馈、督办处置、状态更新。信息系统应用大数据、区块链等信息技术，加强对土地全程业务管理关键节点信息的监测、预警，强化过程的监管（详见图 ）。湖南师范大学自然科学学报第 卷尹长林等：新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例图 土地利用动态监管系统界面 机制转型：从业务型到规范化长沙市一方面创新存量土地治理的机制体制，形成存量土地治理的合力，另一方面，推动业务规范和与之相关的技术标准建设，为业务和信息技术使用提供规则保障。市级层面开展顶层设计，统筹分步推进存量土地治理。市政府颁布 长沙市人民政府办公厅关于做好盘活存量国有资产工作的通知 等文件，并成立领导小组，全市统筹考虑存量土地治理目标和计划，明确各区县市政府、各职能部门、园区管委会和平台公司的任务、职能职责，并对存量土地处置工作提出具体部署；在市自然资源和规划局层面，先后制定 长沙市存量土地（批而未供、供而未用）专项调查工作方案 等，明确各二级机构任务和职责，理顺部门业务合作关系。另外，长沙市还制定了 长沙市闲置土地预防与处置操作流程 等，对闲置土地预防监管、复核、调查认定、处置等不同环节处置程序、依据、办理结果等均做出详细规定，对存量土地处置业务进行规范。结合长沙市土地利用动态监管系统建设，市自然资源和规划局制定 长沙市存量土地数据建库规程 等技术规程，对存量土地各个利用状态的图形、数据、属性等土地信息进行统一的规范要求，加强存量土地各类技术数据的规范性。长沙市的存量土地治理在实践中形成常态工作机制，取得较好成效：年间长沙市批而未供土地平均处置率 ，闲置土地平均处置率 ，远超湖南省自然资源厅下达的 处置任务目标，闲置土地复核成果居全省第一，整改率、其他存量土地盘活利用率居全省前列，这既为经济社会发展节约了大量的土地资源，也为高质量发展提供了土地要素保障。结论当前存量土地管理存在数据信息不准、管理方式单一、利益协调较难、技术手段落后等多重困境。借鉴其他城市的经验，结合新时代土地节约集约利用的要求，提出了理念转型、方法转型和机制转型的存量土地治理系统框架。通过一个数据库、一张图、一套机制和一个平台构建，以存量土地再利用为中心，落实存量土地的现状摸底、监督预警、盘活处置、督察督办全方位业务集成办理，促进土地资源节约集约利用，减少新增建设用地，为区域高质量发展提供必要的存量国土空间保障，探索了存量土地治理的长沙途径。高质量发展下的存量土地治理，将是未来一段时间内土地要素配置需要重点关注的内容和领域。受经济社会发展水平、产业结构和治理能力的影响，各地开展该项工作在工作思路和实施模式上，可能会有所不同，既需要借鉴成熟的经验和模式，也需要结合本地实际加快推动。在新增建设用地与存量土地关联、项目建设推动经济社会发展的模式和机制下，存量土地治理的理论和实践探索，将是业界可继续深耕的方向。参考文献：王立彬 坚守“三条控制线”，服务高质量发展 （），：徐辉，李长风 我国存量建设用地再利用存在问题与应对措施 规划师，（）：第 期 ，（）：，（）：，：，：，（）：李媛媛，曾鹏，李晋轩 他山之石：城市存量空间适老化更新的规划实践与运营机制研究：日本经验的阐释 天津大学学报（社会科学版），（）：伍灵晶，刘芳，罗罡辉，等 构建存量土地开发的市场化机制：理论路径与深圳实践 城市规划，（）：陆晓蔚，周俭 城市存量工业用地的发展权配置与不完全更新：以上海实践为例 城市发展研究，（）：郭旭，田莉“自上而下”还是“多元合作”：存量建设用地改造的空间治理模式比较 城市规划学刊，（）：田莉，郭旭“三旧改造”推动的广州城乡更新：基于新自由主义的视角 南方建筑，（）：冯长春，程龙 老城区存量土地集约利用潜力评价：以北京市东城区为例 城市发展研究，（）：何芳，宋羽 城市存量土地利用变更制度缺失分析 城市问题，（）：姚之浩，田莉 世纪以来广州城市更新模式的变迁及管治转型研究 上海城市规划，（）：田莉，姚之浩，郭旭，等 基于产权重构的土地再开发：新型城镇化背景下的地方实践与启示 城市规划，（）：朱介鸣 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