新时代存量土地治理的困境及其转型研究——以长沙市为例.pdf
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1、 年 月第 卷 第 期 湖南师范大学自然科学学报 ,引用格式:尹长林,朱佩娟,崔海波,等 新时代存量土地治理的困境及其转型研究:以长沙市为例 湖南师范大学自然科学学报,():,:,():新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例尹长林,朱佩娟,崔海波,许文强(长沙市规划信息服务中心,中国 长沙 ;湖南师范大学地理科学学院,中国 长沙 )摘要为适应高质量发展要求背景下土地存量盘活与高效配置的要求,针对当前存在的存量土地管理困境,本研究以中部地区典型城市长沙市为例,提出了融合理念转型、方法转型和机制转型于一体的存量土地治理框架及实施路径。在治理理念上,采用多元主体共同参与和全周期思想实现从
2、管理向治理转型。在治理方法上,借助信息技术平台、数据治理和共享互通,实现土地治理从条块化向数字化转型。在治理机制上,构建了业务和技术规则共同保障的机制体系,实现从业务型向规范化转型。同时,在治理成果方面形成存量土地治理一张图、一个数据库、一个信息系统和一套机制成果体系,实现存量土地的高效治理目标。该方法和路径体系在长沙市存量土地治理得到了实证应用,并取得了良好效果,可为存量土地治理提供有益探索和参考。关键词土地利用;存量土地治理;长沙市中图分类号 文献标识码 文章编号 ():,(,;,),收稿日期:基金项目:国家自然科学基金资助项目();湖南省自然资源科技计划项目()通信作者:朱佩娟,博士,教
3、授,研究方向:人文地理与国土空间规划,:。,;党的二十大报告指出要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系,土地作为高质量发展的空间载体,其利用效率和质量直接关系高质量发展。当前,土地利用粗放、效率低下、结构不合理等问题突出,未被充分开发的存量土地问题更为明显。现有统计和研究表明,我国现有城镇建设用地存在有 的利用潜力空间 。从增存挂钩机制实施效果来看,年至今全国累计盘活存量土地 亿 (其中批而未供土地亿 、闲置土地 亿 ),占建设用地供应总量的四分之一左右 。有效提升存量土地利用管理效能成为保障区域高质量发展的重要内容。中共中央、国务院及国家部委对存量土地问题高度重视,先后发布
4、关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见、要素市场化配置综合改革试点总体方案 等文件,对盘活存量土地提出明确要求,并推进增存挂钩和土地利用年度计划等制度改革。此外,地方政府推动项目落地实施的新增建设用地指标根据盘活存量土地任务完成情况,由上级自然资源主管部门进行配置,而项目投资、实施情况与地方经济社会发展密切相关。因此,存量土地治理,既关系到土地资源的集约节约利用,也与经济社会发展密切相关,成为地方政府和自然资源主管单位亟须解决的重大问题。一直以来,国内外学者持续关注存量土地问题,并从其概念、产生缘由及盘活方式等开展了相关研究,为存量土地理论研究和实践探索提供相关借鉴。国外存量土地的研究
5、,大都集中在空闲地或者废弃地块方面,并提出空闲土地(),、废弃土地()、棕地()等概念 ,主要是指暂时荒废或遗弃的土地和有利用价值但不被重视的土地 ,而没有与存量土地直接相关的概念。在实践方面,国外对存量土地管理主要有两种途径:一是对某个具体存量地块采取针对性措施,政府进行二次开发利用,如纽约市通过示范性项目、可负担住宅等方式,持续推出了一系列适应性政策,提高住宅供应量;二是城市政府采用城市更新策略,对一定区域范围内的存量土地进行统筹规划、设计和利用。在盘活存量土地时,既要保护政府、国库、开发企业和相关从业者利益,也需要借助市场的力量来发挥经济效益 。我国经济发达城市较早意识到存量土地利用、治
6、理问题。深圳自 年以来先后探索“土地整备”“利益统筹项目”工作模式,构建存量土地开发政策体系 。上海自 年开始,持续盘活低效存量土地资源,形成“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”分类施策方案 。原国土资源部自 年起,推广“三旧改造”政策,通过共享土地开发权与收益权、协议供应土地等方式破解存量土地的困境 ,。国内学者对上述经济社会发达的一线城市实践经验进行总结归纳,内容大多集中在城市存量土地评价 ,、存量土地与有机更新模式 、土地利用 、政策制度 和政府作用 、居民利益 等方面。这些沿海发达城市的相关研究成果既拓展了存量土地利用和管理的视角,也为中西部地区城市存量土地治理提供借鉴。从理论上
7、看,学术界对存量土地概念界定不一,从实践上看,存量土地潜力空间大、处置任务紧迫,已有研究重沿海城市轻中西部城市。对此,本研究以长沙市为例,借鉴沿海发达城市存量土地治理的经验,基于历年的土地审批、供应、开发利用等数据,结合长沙市存量土地治理实践经验,提出存量土地治理的理念转型思路和治理框架,结合实践中的统筹各权利主体利益、建设信息平台、建立制度和标准规范等经验,提炼存量土地治理模式,丰富存量土地研究理论内容,为高质量发展背景下存量土地治理提供决策参考。研究地区与研究方法 研究区概况长沙市是湖南省省会城市,位于湖南省东北部,其地理位置为 ,是湖南省的政治、经济、文化、教育和科技中心,是长江中下游城
8、市群和长江经济带重要的节点城市、长株潭城市群中心城市,是全国“两型社会”综合配套改革试验区、综合交通枢纽和国家物流枢纽。截至 年末,长沙市辖 个区、个县(市),总面积 ,建成区面积 ,常住总人口 万人,城镇化率达到了 。湖南师范大学自然科学学报第 卷尹长林等:新时代存量土地治理的困境及其转型研究 以长沙市为例进入城镇化的中后期,长沙市面临着存量土地治理的问题与高质量发展不匹配的困境,受城镇化水平、产业结构、经济发展水平等因素的影响,长沙市不能采用增量扩张的模式,也不能通过“三旧改造”盘活存量土地。无论是东部经济发达的城市,还是中西部城市,存量土地治理既需要适应高质量发展的要求,也需要与当地经济
9、社会发展水平、城镇化水平相适应。长沙市作为中部省会城市,借鉴沿海发达城市经验开展的存量土地治理工作,既具有东部沿海发达城市实践经验,也结合中西部城市发展水平的特色,可为中西部城市提供一定程度上的参考和借鉴。数据来源本文使用数据包括土地审批数据和土地供应数据。土地审批数据来源于国务院和省级人民政府批准的新增国有建设用地,包含城市批次用地和单独选址用地(时段:年 月 日至 年 月 日)。供应土地数据来源于长沙市人民政府根据年度土地供应计划依法以出让和划拨等方式提供国有建设用地使用权的土地。同时,根据 关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知,对城市基础设施等用地主体不明确,且已实际使用土地进
10、行开发建设的,可视为已供地予以备案(时段:年 月 日至 年 月 日)。批而未供土地、闲置土地即根据上述审批土地和供应土地等数据进行分析得出。存量土地管理困境目前,政府主管部门、学术界对存量土地的内涵和外延并未形成统一的意见。为便于统计和对照,本文所指的存量土地包括批而未供和供而未用土地 。批而未供土地是指已经依法经国务院或省级人民政府批准土地征收或农地转用变为国有建设用地后,至今尚未供应出去的宗地;供而未用土地是指已经办理供地手续,超过土地出让合同或划拨决定书约定时间至今未开工的土地,以及虽然土地出让合同或划拨决定书未约定开工时间,但超过土地出让合同或划拨决定书签订时间一年至今未开工的土地,包
11、括符合法定闲置条件的土地。当前,存量土地管理面临的数据信息不准、管理方式单一、利益协调较难、技术手段落后等问题,给存量土地盘活利用带来较大挑战。()数据信息不准。存量土地涉及审批、储备、供应及利用等环节,土地信息繁冗,再加上存量土地涉及不同层级的业务主管部门,对存量土地监测、识别、判断及处置等存在较大困难。存量土地相关信息涉及用途管制、权益管理等多个内设机构和自然资源交易中心、土地储备中心等二级机构,在摸排存量土地时,相关管理信息和数据时常存在一数多源、信息不一致、边界不清晰、现状不准确及权利主体不完整的情况。()管理方式单一。原有管理方式重审批、轻监管,难以对审批后土地供应情况和供应后土地开
12、发利用效果进行有效监管,更不用说根据经济社会发展方式、产业结构及市场需求等调整土地使用性质和用途。这种单向度的管理模式下,土地权利相关的主体难以参与土地开发利用管理的全过程和关键环节。随着各主体维护自身权益、参与土地开发利用过程等意识不断增强,主管部门对行政管理相对人单向度的管理模式难以适应当前社会发展需求。()利益协调较难。存量土地的开发利用状况与自然资源管理部门、被征地集体经济组织及其成员、各级人民政府、用地单位、自然资源执法监察部门、土地储备机构等密切相关,在处置存量土地过程中,地方政府要统筹兼顾各方利益,在存量土地治理目标和实施方案上难以达成一致意见,这也给存量土地处置增添了不少阻碍,
13、协调各主体利益和平衡各方面关系比较困难。()技术手段落后。虽然自然资源管理部门较早开展信息化建设工作,但土地管理各业务之间的衔接、系统之间的数据对接等存在不少问题,早期长沙市土地审批、供应、执法监管等管理数据分散在自然资源部土地市场动态监测与监管系统、长沙市国土资源一张图综合应用系统、档案管理系统、长沙市国土资源测绘信息管理系统、自然资源和规划一站式管理服务平台等系统中,数据孤岛问题比较突出,存量土地尤为突出。上述存量土地的问题,不仅与土地节约集约利用的要求不相符合,还存在经济社会稳定发展的潜在风险。在处理这些问题时,传统的管理方式和手段显得难以为继,探讨存量土地治理转型显得尤为重要。存量土地
14、治理转型思路面对上述问题,本文认为存量土地的管理和处置要求地方政府和职能部门在理念、方法和机制上进行改第 期革和调整。首先,在理念上需从管理思路向治理思路转型,各方权利主体参与治理和决策过程,并通过平等协商互动而达成共识。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和 。年末,治理被引入公共管理领域 、城乡规划领域 ,。与管理不同的是,治理更强调“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。存量土地作为一种特殊的社会公共资源,是土地治理的重要内容。存量土地从管理向治理转型,需要做到如下三个方面:一是考虑存量土地的实际情况、相关利益主体的合理合法诉求;二是改变存量土地处置方式,从
15、单向度管理转向为各权利主体的平等协商;三是统筹与存量土地相关的农用地转用土地征收审批、土地储备、土地供应及土地利用等业务。其次,在方法上需从条块化的业务管理向数字化转型,确保数据在各相关主体间传递及时、准确,促进信息共享。在数字政府建设背景下,自然资源和规划领域同样面临数字化转型需要。这要求自然资源主管部门积极推进信息技术方法应用、数据治理和平台建设 ,。向数字化转型,需要做到如下三个方面:一是信息技术方法方面,将大数据、区块链、人工智能、虚拟现实、三维模型、云计算等新技术手段与土地资源管理业务、应用场景深度融合,使相互独立的业务管理转变为系统性治理;二是数据治理方面,需要将存量土地的多源数据
16、经过搜集、清洗及规范等处理过程,形成标准化、可通用的数据资源体系,为应用场景提供切实可行的数据条件;三是平台建设方面,统筹各类业务系统的建设实际需求,综合业务管理、数据交换和信息共享等要求,集成平台建设功能,推进存量土地治理的统筹能力。最后,在机制上需从业务型向规范化转型,通过制度、标准进一步规范存量土地的工作程序,做到有规可依。现行与存量土地相关机制大都关注上级政府单位对下级的目标考核和任务处置的管理。随着新技术手段被应用到存量土地治理,存量土地治理不仅需要规范业务管理,还需要加强技术标准建设,从而形成存量土地治理的合力,以此降低治理成本和提升治理效能(图 )。图 存量土地治理转型的逻辑框架
17、 存量土地治理转型的长沙模式近年来,长沙市按照存量土地治理任务和处置目标的要求,通过成立领导小组、制定处置方案、采用信息技术手段及强化监督考核等方式,以理念转型、方法转型和机制转型为基础框架,形成了存量土地治理的常态机制和特色模式。总体框架设计本研究认为关于存量土地治理的内涵和外延,可以从主体、对象、方式、技术手段及机制等治理的 个要素 ,进行考察。()多元治理主体方面。存量土地的多元主体包括政府部门、集体经济组织和村民等。多元主体治理要求主体之间彼此关联,在进行利益博弈时能兼顾均衡,达成良性互动。长沙市加强自然资源和规划主管部门、发展和改革委员会、财政局、住房和城乡建设局等职能部门之间协作机
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