民法典助力乡村治理法治化问题研究.pdf

福州党校学报2 0 2 3 年第3 期民法典助力乡村治理法治化问题研究卢育兰（中共福州市委党校，福建福州3 5 0 0 1 4）摘要：乡村社会治理是国家治理的关键环节。当前乡村治理法治化存在忽视民间习惯、村风民俗、道德规范等非正式社会规范的作用，多元治理主体格局形成受限，治理能力不适应新形势要求等不足。民法典中有较多关于三农问题的规定，对“三农”主体资格、权利体系、生产经营、乡风文明都进行系统阐释。乡村治理法治化应当以民法典为依据，构建一核多元的乡村治理共同体、确立共商共治的乡村治理格局、探索灵活协调的乡村治理规则、提升公正高效的乡村治理能力。关键词：民法典；乡村治理；多元共治中图分类号：D422.6;D923文献标识码：A文章编号：1 6 7 4-1 0 7 2（2 0 2 3）0 3-0 6 1-0 6乡村是社会治理体系中最基本的单元，乡村治理是国家治理体系的最小“细胞”，直接反映乡村生活、生产状况，直面农民群众的利益需求，治理成效实时被广大农民群众检验。因此，乡村事务虽细微，但却是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。民法典中关于农村、农民问题的规定不在少数，要将民法典作为乡村治理的重要遵循，发掘民法典蕴含的德治、法治、自治等治理基因，重构乡村治理格局，加速推动共建共治共享的乡村治理格局形成。一、乡村社会治理法治化问题反思（一）治理规则：忽视非正式社会规范的作用传统观念认为，国家法律是维护社会秩序的唯一遵循与依据，人们的社会交往主要依靠法律规则。但在乡土社会治理中，除了作为硬约束的国家法律，还有相当部分的民间习惯、村风民俗、道德规范等具备软约束作用的“软法”生成。而现实乡村治理中，“把国家法律视为社会秩序的主要来源，常常否认或大大低估了其它社会规范在实现社会秩序中的作用。”乡土社会衍生出的具有鲜明地域特色的自我约束与自我管理的风俗和惯例等非正式规范的地位与作用常不被重视，在治理中多将其作为辅助工具。然而，乡土社会的矛盾是复杂多变的，既有乡村发展建设的大问题，也有家庭邻里纠纷等小问题，具有明显的血缘、亲缘、地缘的内生性特点，国家法律常常无法及时跟进乡土社会多变复杂的问题，无法及时发挥法律定纷止争的作用。而运用法律的成本也决定了乡村治理事务收稿日期：2 0 2 2-1 1-1 1基金项目：中共福州市委党校、福州市行政学院、福州市社会主义学院2 0 2 1 年度资助项目“民法典助力乡村治理法治化问题研究一以福州市为例”阶段性研究成果。作者简介：卢育兰，中共福州市委党校讲师，研究方向：民商法学、行政法、地方立法。62福州党校学报2 0 2 3 年第3 期处理很难全部依赖国家法律，农民法律知识的局限性、司法成本、维权时间等均决定着国家法律在乡土社会运用的局限性。虽然，自治模式在乡土社会已经深深扎根，但是传统治理理念上却一直未肯定乡村社会及其群体的自我调节能力，抑制了国家法律以外的其他非正式社会规范的形成及其体系的生长。（二）治理主体：多元治理主体格局形成受限乡村社会治理发展的趋势应该是依托多元主体形成共治共建的治理格局。但是，目前多元主体参与治理的格局形成有一定的障碍。近年来，新兴乡村治理主体日渐兴起壮大：一是旧有的依靠亲缘、血缘关系建立起来的宗族、家族团体仍然是乡村治理中不可忽视的一股强大力量；二是农村集体经济组织异军突起，随着工业化与城市化的快速发展，农村集体经济组织、现代新型农业经营主体力量不断壮大，作为治理主体参与乡村治理的意愿不断增强；三是乡土社会的民间组织，如“理事会”“合作社”“协会”等在乡村治理中拥有越来越多的话语权；四是优先实现财富积累的个人在乡村治理中逐渐形成一定的权威性。但是，这些多元化的乡村主体的法律地位未明确，参与乡村治理的渠道不够畅通。首先，基层干部缺乏多元共治的意识，还固守政府、自治组织才是乡村治理主体力量的旧观念，对村民、社会力量参与社会治理持怀疑态度，无法适应治理主体从一元向多元的转变，仍然对乡村事务大包大揽，限制了乡村治理主体多元化发展。其次，多元主体间由于身份、资源差异较大，且利益诉求、价值需求也不尽相同，在具体治理事务中缺乏合作共治协作机制，影响了共建共治的效果。最后，治理主体间资源分配不均衡，占有绝对资源的基层政府、村委会尚未形成开放共享观念，普通村民所掌握的资源非常有限，导致治理主体间信息不对称，在乡村事务中的话语表达权微弱，无形中造成治理主体治理地位的高低差异，影响了其他治理主体参与自治的积极性，限制多元治理主体格局的形成。（三）治理能力：不适应新形势要求“国家政权在乡村社会的治理，由于管理成本的限制，其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言，更多地是象征性的意义。”2 因此，权力的下放，乡村治理能力的提升就显得更加关键。但是，目前来看乡村治理能力并未完全适应新形势、新发展阶段的要求。首先，乡村治理主体间权责不清，特别是基层政府公权力与自治权利边界模糊，致使乡村治理实践中出现基层政府部门或多或少的“缺位”“越位”等权力行使失范问题，甚至部分基层干部法律意识还比较淡薄，在落实上级政策中存在不规范、不严谨等问题。其次，提供农村公共服务的能力不足。当前，广大基层农民对公共服务的需求趋于多元化，外出务工的青壮年农民工返乡创业需要政府的职业技能培训服务与政策扶持；农村老龄人口的增多，养老公共服务资源配置供给面临巨大压力；农村义务教育、基础医疗、环境整治、住房安全、社会治安、基础设施建设等农民群众日益增长的美好生活需要，都需要优质的农村公共服务供给。新形势下，农村居民的需求已经实现了转型升级，但不少基层干部存在意识偏差，对广大农民的公共服务需求仍定义为道路建设、农村水利、电力网络等乡村物质需求，忽视了农民群众对公共文化、义务教育等精神需求，导致乡村治理主体在满足农民群众多样化的公共服务需求上处于“缺位”状态。最后，民主协商的治理能力有所欠缺。多元共治的乡村治理格局需要各类社会主体共同参与，民主协商是乡村自治、共治的基本方式。但是，多数农民仍然保留根深蒂固的农耕社会思想，对乡土社会成员的权利意识及权力观念仍停留在“配合”与“服从”，畏惧或忌惮社会管理、治理等“政治活动”，参与协商共治的意识、能力都63福州党校学报2 0 2 3 年第3 期有限。而基层自治组织也习惯于包揽、把控全部乡村事务，以结果通报代替过程协商，很难使乡村治理实现从“政府单向管理”向“社会多元主体协商共治”的深刻转变。二、民法典为提升乡村治理法治化提供新契机（一）民法典确认和保护“三农”主体资格长久以来，农村集体经济组织一直面临着身份模糊的问题。农村集体经济组织本质上仍然是一种经济组织形式，由村集体的林木、土地、房屋等资产构成，村民以村集体的身份加人，具有鲜明的区域性且不对村以外的成员开放的封闭性，它如同公司、企业一般参与市场经营，作为一种中国特色活跃在广衰的乡土大地上。由于始终没有获得法律上的合法身份认证，农村集体经济组织在进行工商登记、签订合同、缴纳税费时面临不同的问题。民法典将农村集体经济组织等与“三农”相关的组织区别于营利法人与非营利法人之外，单独规定为特别法人，农村集体经济组织可以依法、规范、有序地参与市场活动中，有助于乡村秩序的规范化、市场化，当然亦可作为乡村治理的重要力量参与到乡村自治中。同时，农村集体经济组织也可作为乡村治理的重要载体，公共财政投入、税费减免等政府优惠政策落实到农村集体经济组织，无形中增加农村集体经济组织成员的收入，有助于提高成员的积极性，从而促进村民参与乡村治理。（二）民法典丰富和保障“三农”权利体系民法典是一部权利大法，构建了完善的“三农”民事法律制度体系，强化了“三农”权利本位理念，为农民参与管理农村集体经济社会活动提供了法治保障。第一，民法典明确规定了农民监督权。中华人民共和国民法典第二百六十四条规定代为管理村集体财产的组织应当主动公开集体财产情况，且村民有权查阅、复制上述相关的资料，让农民从被动等待公示变为主动监督，使农民更有效地监督村集体财产的使用情况。第二，民法典强化了农民参与权。中华人民共和国民法典第二百六十一条规定对于关系农民切身利益的土地承包、土地补偿费的使用分配、集体出资企业所有权变动等利益相关事项需经村民集体决定，扩大农民参与乡村治理的渠道。第三，民法典赋予农民表达权。中华人民共和国民法典第二百六十五条规定村民的合法权益被集体决定侵害的，可以请求法院撤销该决定，此规定让农民有表达自己利益的发言权，提升农民话语权。第四，民法典增设农民的补偿权。中华人民共和国民法典第二百四十三条规定应当保障被征收房屋、不动产村民的补偿费和居住条件。该条款填补了原有法律未对“农村村民住宅”进行补偿的空白。同时民法典明确要求“应当依法及时足额支付土地补偿费”，强调补偿的及时性和充分性，切实维护被征地农民的合法权益。（三）民法典促进和维护“三农”生产经营为促进农村现代化发展，民法典重构农村集体产权、土地权利架构。第一，民法典以列举的方式明确了村集体财产的范围，并允许集体出资设立公司、企业，不仅厘清了农村集体经济组织、农民的财产权属关系，而且促进农村资源优化整合，提高村集体、农民的投资收益。第二，民法典增设土地经营权，形成农村土地集体所有权、农户承包经营权、土地经营权“三权分置”，且土地承包经营权、土地经营权可以多种方式流转。此前法律关于农村土地所有权、承包权“二权分置”与村集体成员的身份属性有密切的联系。随着社会经济和城镇化的发展，农村人口涌人城市，农村劳动力严重不足，大量农村土地无人耕种，而想要进行农业规模化经营的个人、组织却因非集体成员的身份属性缺乏足够成片的土地进行农业现代化经营。有鉴于此，在土地承包权仍在原承包户上的前提下允许土地经营权流转到集体经济组织成员以外的个64福州党校学报2 0 2 3 年第3 期人、组织，进一步释放农村土地经营权的流动性，提升土地价值。第三，中华人民共和国民法典第三百三十九条不再将耕地使用权抵押列人明令禁止范围，意味着耕地使用权可抵押，拓宽农民融资渠道，促进农业经济发展。（四）民法典肯定和引领“三农”乡风文明“民法典在重塑乡村风气、移风易俗等诸多方面都有重要功能。”3 第一，将社会主义核心价值观引人民法典，把文明、和谐、诚信、友善等社会公德、家庭美德融人到民法典的基本原则、民事法律制度以及具体的民事法律规范，并贯穿始终，使践行社会主义核心价值观在乡土社会深人人心。第二，为道德约束提供法律支撑。民法典对公序良俗、风俗习惯等非正式规范的效力进行肯定，其中第八条、第十条要求民事活动不仅要遵循法律规定，也要符合公序良俗。处理民事纠纷时，也可适用风俗习惯。第三，传承中华民族优秀传统文化。民法典注重倡导、传承、弘扬中华民族优秀传统文化，保护“义行善举”，引导助人为乐、崇德向善的社会风气。第四，民法典建立了有违公德、有损公益的惩戒制度。中华人民共和国民法典第一百八十五条规定了侵害英雄烈士等名誉、荣誉的民事责任，捍卫民族英烈、国家英雄的荣光。民法典的实施对形成孝老爱幼、互帮互助等良好社会风尚、引导文明家风村风乡风将起到正向激励作用。三、民法典助力乡村治理法治化路径（一）贯彻民法典民事主体制度，构建一核多元的乡村治理共同体社会治理要求不再依赖政府包揽所有事务，而是发挥各类社会主体的治理功能，乡村社会治理亦然。民法典创设的多层次、多类型民事主体制度与社会治理多元共治的理念高度契合，为乡村社会治理供应了一套系统、多元、精细的治理主体制度，有助于形成以基层党组织为“核”、不同治理主体共同参与为“元”的“一核多元”治理共同体，推动乡村治理效能优化。其一，强化“一核”。要加强村级党组织队伍建设，选优配强村级领导班子，可以打破行业、身份壁垒，从本村致富能手、外出务工或经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人中，培养选拔党性强、作风正、能干事、善管理的优秀人才到村级领导班子，有效发挥村级党组织的领导核心作用。其二，打造“多元”。一是培育乡村治理人才队伍。村民是乡村治理的主体，要充分调动普通村民参与乡村治理的积极主动性。内部甄选“乡村能人”参与治理，动员村里致富能手、老党员、老干部、退休教师、老退伍军人等“新乡贤”参与乡村建设，发挥其威望高、影响力强和社会阅历丰富等优势为乡村治理建言献策；外部回引从本乡村走出去的“乡村精英”，“让青年才俊回乡创业，让商人回乡投资，让退休的在领域内有影响的人物回到故乡发挥余热”4 ，为乡村治理作出贡献。二是促进家庭融人乡村社会治理。“家庭作为社会有机体的重要构成要素，承载着社会规范、道德教育、文化传承、情感慰籍等基本功能。”5 应当把家庭融人到乡村社会治理组织架构，注重家庭家教家风建设。三是激活乡村自组织自治力量。以民法典实施为契机，动员农村宗族家族团体、民间组织、新经济组织、红白理事会等社会力量共同参与社会治理。形成基层政府、市场、社会等多元治理格局，在党的领导下发挥自身优势，彼此进行互动融合，形成乡村治理共同体。（二）践行民法典私法自治理念，确立共商共治的乡村治理格局民法典确认乡村自组织的主体资格及法律地位，丰富了乡村治理主体，而民法典的私法自治理念让乡村治理主体获得自主行为能力，有效放大乡村治理的效能。乡村治理当中应充分贯彻民法典私法自治理念，将自治作为主要治理手段，形成共商共治的治理格局。其一，基层政府发挥引领与协调作用。在共商共治的乡村治理格局中，基层政府处65福州党校学报2 0 2 3 年第3 期于轴心位置，但不必事必躬亲，应当将社会管理与公共服务的职能转移至基层自治组织。为此，乡镇政府应当重构自身职能、重新定位政府角色，不再充当控制者、垄断者、决策者的角色，而是回归协调关系、资源提供与分配、服务与监督的职能。通过党建引领，总揽全局、协调各方，将不同的治理主体整合到乡村治理中，确保各类社会治理主体能够优势互补、平等合作共治。其二，基层自治组织担当管理与服务职能。基层自治组织是乡村治理的主心骨，是乡村自治的组织者与实际实施者。同时承担着上传下达的功能，既要宣传党的主张、落实党的方针政策，又要向党委政府反映群众的意见、建议和提出的要求。在共商共治的治理体系中，基层自治组织主要承担调解民间纠纷、协助维护治安秩序、关爱帮扶困难群体和特殊人群等社会治理任务。其三，各类社会力量共同参与合作治理。农民作为乡村社会的主要成员，应当主动参与乡村事务管理，做到民事民议、民事民办、民事民管。动员乡村老人协会、宗族组织、红白理事会等民间组织发挥其道德威望，参与调解邻里、家庭纠纷与社会矛盾，同时参与乡风文明创建与传统文化的保护和传承；以基金会、行业协会、商会为代表的社会组织与农村“小微”企业在乡村产业发展上具有独特优势，要积极参与乡村特色产业的打造，帮助乡村新产业、新业态、新模式和新经营主体的快速培育，促进乡村产业高质量发展；引人可提供法律服务、社工服务、志愿服务、技改服务等社会服务的机构发挥专业功能，参与并融入乡村社会工作和志愿服务。民法典的实施，不断激活乡村治理“法治细胞”，凝聚乡村治理的合力。（三）发挥民法典定纷止争作用，探索灵活协调的乡村治理规则要想使乡村治理走上法治化的路径，必然关注乡村治理的依据。乡村治理自治的特性决定了需要探索国家法律“硬约束”与自治规范“软约束”相结合的灵活协调的乡村治理规则。“无论硬法还是软法都是现代法的基本表现形式，在公域治理法治化中两者功能互补、刚柔相济，共同构成回应公共治理模式崛起的新型混合法模式。”6 第一，民法典等国家法律作为乡村治理的基本依据。国家法律是调整社会关系、化解社会矛盾最有力的、最重要的依据，乡村社会治理必须坚持以法律为准绳。第二，地方性法规、规章。地方性法规亦是社会治理的重要规范，以此解决国家法律无法解决的地方特殊问题。民法典颁布后，地方立法要及时清理与增补，以适应社会治理的需要。一方面，修订地方性法规中与民法典不一致的内容。地方立法机关要以民法典为依据，对现行有效的地方性法规、规章、规范性文件中涉及民法典的内容进行全面清理，将与民法典立法精神、基本原则、具体条文规定不一致的法规、文件进行修改或者废止，撤销和纠正与民法典规定不一致的规范性文件，推动民法典贯彻实施、维护国家法制统一。另一方面，在地方立法中体现民法典新增的内容。地方立法作为国家立法的补充，要进一步完善、细化民法典相配套的制度规定，对民法典新增加的亮点内容，地方立法机关要在民法典的基础上，进行补充、细化，基于地方实践提出解决方案，细化配套措施。例如，民法典就环境污染、维护农民权益等问题新增一系列的制度安排，地方立法应当及时调整、补充地方环境保护等法规条例。第三，乡规民约等社会自治规范。乡土社会成员对乡规民约、道德规范、习惯法等社会自治规范的使用频次、熟悉度比国家法律制度要高。乡村社会治理要善于从地方优秀传统文化中取营养，把乡规民约、道德规范、行业章程等有利于善治的规则融人到乡村社会治理中，提高乡村治理规范的灵活性与可操作性。（四）坚持民法典权利本位的价值导向，提升公正高效的乡村治理能力首先，强化权利意识，发挥民法典对公权力的.66责任编辑：郑梅钦福州党校学报2 0 2 3 年第3 期规范和约束作用。“民法典全面构建了一个从财产到人身、从物质到精神、从生前到身后全方位保护的新型民事权利体系。”7 民法典对私权利的充分保障可使公权力得到合理的限制，“权利的范围就是权力的边界”8，民事权利得到保障越充分，公权力行使的边界就越清晰。要坚持民法典的权利本位价值导向，把尊重和保障农民权利融人到乡村治理各个环节，乡村主体可以自主决定的乡村事务、自我调节的矛盾纠纷，行政权力不得随意干涉，切实保障乡村自治权。同时，将民法典作为公共决策的重要依据，在制定治理规则、维护公共秩序、进行资源配置、依法监管时，要遵循民法典对行政机关新设定职权的规范要求，更多考虑保障村民群众的权利。其次，深化为民服务，积极主动提供公共服务。民法典的实施赋予基层自治组织新的职责，如第三十四条要求村民委员会应当为生活无人照料的被监护人安排必要的临时生活照料措施；第一千一百四十五条要求村民委员会担任遗产管理人。民法典时代，乡村自治组织应当主动作为，强化公共服务供给、提高农村教育质量、加强农村医疗卫生服务、改善乡村公共文化体育服务、保障农村养老服务、改善农村托幼服务、加强农村留守儿童关爱保护，推进优质公共服务资源下沉。最后，共享信息资源，数字赋能乡村治理。互联网、大数据等数字技术真正重构乡村治理时代背景，应当推进乡村治理信息资源的整合共享，打破政府与其他治理主体的信息壁垒、空间壁垒，既要通过数字平台实现信息公开与共享，让村务监督、乡村事务治理更为有效、便捷，推进村级事务规范运行；又要利用数据实时收集、即时传输、在线共享的特点，实现乡村治理全流程可追溯，在前端掌握、预判安全隐患、矛盾纠纷、环境卫生等问题，及时化解潜在的风险与问题，提升治理的时效性。参考文献：1】王启梁。习惯法/民间法研究范式的批判性理解一兼论社会控制概念在法学研究中的运用可能 J.现代法学，2 0 0 6（5）：2 1.2纪程.“国家政权建设”与中国乡村政治变迁 J.河南社会科学，2 0 0 6（2）：8.3陈婉馨，民法典为实施乡村振兴战略提供法治保障 J.农业经济，2 0 2 2（1)：8 7.4】新乡贤参与乡村治理的路径探究【EB/OL.http:/ J.中国法学，2013(5):108.7】黄文艺.民法典与社会治理现代化 J.法制与社会发展，2 0 2 0（5）：2 2.8】孔祥俊.挖掘民法典的公法价值 EB/OL.https：/