民法典助力乡村治理法治化问题研究.pdf
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1、福州党校学报2 0 2 3 年第3 期民法典助力乡村治理法治化问题研究卢育兰(中共福州市委党校,福建福州3 5 0 0 1 4)摘要:乡村社会治理是国家治理的关键环节。当前乡村治理法治化存在忽视民间习惯、村风民俗、道德规范等非正式社会规范的作用,多元治理主体格局形成受限,治理能力不适应新形势要求等不足。民法典中有较多关于三农问题的规定,对“三农”主体资格、权利体系、生产经营、乡风文明都进行系统阐释。乡村治理法治化应当以民法典为依据,构建一核多元的乡村治理共同体、确立共商共治的乡村治理格局、探索灵活协调的乡村治理规则、提升公正高效的乡村治理能力。关键词:民法典;乡村治理;多元共治中图分类号:D4
2、22.6;D923文献标识码:A文章编号:1 6 7 4-1 0 7 2(2 0 2 3)0 3-0 6 1-0 6乡村是社会治理体系中最基本的单元,乡村治理是国家治理体系的最小“细胞”,直接反映乡村生活、生产状况,直面农民群众的利益需求,治理成效实时被广大农民群众检验。因此,乡村事务虽细微,但却是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。民法典中关于农村、农民问题的规定不在少数,要将民法典作为乡村治理的重要遵循,发掘民法典蕴含的德治、法治、自治等治理基因,重构乡村治理格局,加速推动共建共治共享的乡村治理格局形成。一、乡村社会治理法治化问题反思(一)治理规则:忽视非正式社会规范的作用传统观念
3、认为,国家法律是维护社会秩序的唯一遵循与依据,人们的社会交往主要依靠法律规则。但在乡土社会治理中,除了作为硬约束的国家法律,还有相当部分的民间习惯、村风民俗、道德规范等具备软约束作用的“软法”生成。而现实乡村治理中,“把国家法律视为社会秩序的主要来源,常常否认或大大低估了其它社会规范在实现社会秩序中的作用。”乡土社会衍生出的具有鲜明地域特色的自我约束与自我管理的风俗和惯例等非正式规范的地位与作用常不被重视,在治理中多将其作为辅助工具。然而,乡土社会的矛盾是复杂多变的,既有乡村发展建设的大问题,也有家庭邻里纠纷等小问题,具有明显的血缘、亲缘、地缘的内生性特点,国家法律常常无法及时跟进乡土社会多变
4、复杂的问题,无法及时发挥法律定纷止争的作用。而运用法律的成本也决定了乡村治理事务收稿日期:2 0 2 2-1 1-1 1基金项目:中共福州市委党校、福州市行政学院、福州市社会主义学院2 0 2 1 年度资助项目“民法典助力乡村治理法治化问题研究一以福州市为例”阶段性研究成果。作者简介:卢育兰,中共福州市委党校讲师,研究方向:民商法学、行政法、地方立法。62福州党校学报2 0 2 3 年第3 期处理很难全部依赖国家法律,农民法律知识的局限性、司法成本、维权时间等均决定着国家法律在乡土社会运用的局限性。虽然,自治模式在乡土社会已经深深扎根,但是传统治理理念上却一直未肯定乡村社会及其群体的自我调节能
5、力,抑制了国家法律以外的其他非正式社会规范的形成及其体系的生长。(二)治理主体:多元治理主体格局形成受限乡村社会治理发展的趋势应该是依托多元主体形成共治共建的治理格局。但是,目前多元主体参与治理的格局形成有一定的障碍。近年来,新兴乡村治理主体日渐兴起壮大:一是旧有的依靠亲缘、血缘关系建立起来的宗族、家族团体仍然是乡村治理中不可忽视的一股强大力量;二是农村集体经济组织异军突起,随着工业化与城市化的快速发展,农村集体经济组织、现代新型农业经营主体力量不断壮大,作为治理主体参与乡村治理的意愿不断增强;三是乡土社会的民间组织,如“理事会”“合作社”“协会”等在乡村治理中拥有越来越多的话语权;四是优先实
6、现财富积累的个人在乡村治理中逐渐形成一定的权威性。但是,这些多元化的乡村主体的法律地位未明确,参与乡村治理的渠道不够畅通。首先,基层干部缺乏多元共治的意识,还固守政府、自治组织才是乡村治理主体力量的旧观念,对村民、社会力量参与社会治理持怀疑态度,无法适应治理主体从一元向多元的转变,仍然对乡村事务大包大揽,限制了乡村治理主体多元化发展。其次,多元主体间由于身份、资源差异较大,且利益诉求、价值需求也不尽相同,在具体治理事务中缺乏合作共治协作机制,影响了共建共治的效果。最后,治理主体间资源分配不均衡,占有绝对资源的基层政府、村委会尚未形成开放共享观念,普通村民所掌握的资源非常有限,导致治理主体间信息
7、不对称,在乡村事务中的话语表达权微弱,无形中造成治理主体治理地位的高低差异,影响了其他治理主体参与自治的积极性,限制多元治理主体格局的形成。(三)治理能力:不适应新形势要求“国家政权在乡村社会的治理,由于管理成本的限制,其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言,更多地是象征性的意义。”2 因此,权力的下放,乡村治理能力的提升就显得更加关键。但是,目前来看乡村治理能力并未完全适应新形势、新发展阶段的要求。首先,乡村治理主体间权责不清,特别是基层政府公权力与自治权利边界模糊,致使乡村治理实践中出现基层政府部门或多或少的“缺位”“越位”等权力行使失范
8、问题,甚至部分基层干部法律意识还比较淡薄,在落实上级政策中存在不规范、不严谨等问题。其次,提供农村公共服务的能力不足。当前,广大基层农民对公共服务的需求趋于多元化,外出务工的青壮年农民工返乡创业需要政府的职业技能培训服务与政策扶持;农村老龄人口的增多,养老公共服务资源配置供给面临巨大压力;农村义务教育、基础医疗、环境整治、住房安全、社会治安、基础设施建设等农民群众日益增长的美好生活需要,都需要优质的农村公共服务供给。新形势下,农村居民的需求已经实现了转型升级,但不少基层干部存在意识偏差,对广大农民的公共服务需求仍定义为道路建设、农村水利、电力网络等乡村物质需求,忽视了农民群众对公共文化、义务教
9、育等精神需求,导致乡村治理主体在满足农民群众多样化的公共服务需求上处于“缺位”状态。最后,民主协商的治理能力有所欠缺。多元共治的乡村治理格局需要各类社会主体共同参与,民主协商是乡村自治、共治的基本方式。但是,多数农民仍然保留根深蒂固的农耕社会思想,对乡土社会成员的权利意识及权力观念仍停留在“配合”与“服从”,畏惧或忌惮社会管理、治理等“政治活动”,参与协商共治的意识、能力都63福州党校学报2 0 2 3 年第3 期有限。而基层自治组织也习惯于包揽、把控全部乡村事务,以结果通报代替过程协商,很难使乡村治理实现从“政府单向管理”向“社会多元主体协商共治”的深刻转变。二、民法典为提升乡村治理法治化提
10、供新契机(一)民法典确认和保护“三农”主体资格长久以来,农村集体经济组织一直面临着身份模糊的问题。农村集体经济组织本质上仍然是一种经济组织形式,由村集体的林木、土地、房屋等资产构成,村民以村集体的身份加人,具有鲜明的区域性且不对村以外的成员开放的封闭性,它如同公司、企业一般参与市场经营,作为一种中国特色活跃在广衰的乡土大地上。由于始终没有获得法律上的合法身份认证,农村集体经济组织在进行工商登记、签订合同、缴纳税费时面临不同的问题。民法典将农村集体经济组织等与“三农”相关的组织区别于营利法人与非营利法人之外,单独规定为特别法人,农村集体经济组织可以依法、规范、有序地参与市场活动中,有助于乡村秩序
11、的规范化、市场化,当然亦可作为乡村治理的重要力量参与到乡村自治中。同时,农村集体经济组织也可作为乡村治理的重要载体,公共财政投入、税费减免等政府优惠政策落实到农村集体经济组织,无形中增加农村集体经济组织成员的收入,有助于提高成员的积极性,从而促进村民参与乡村治理。(二)民法典丰富和保障“三农”权利体系民法典是一部权利大法,构建了完善的“三农”民事法律制度体系,强化了“三农”权利本位理念,为农民参与管理农村集体经济社会活动提供了法治保障。第一,民法典明确规定了农民监督权。中华人民共和国民法典第二百六十四条规定代为管理村集体财产的组织应当主动公开集体财产情况,且村民有权查阅、复制上述相关的资料,让
12、农民从被动等待公示变为主动监督,使农民更有效地监督村集体财产的使用情况。第二,民法典强化了农民参与权。中华人民共和国民法典第二百六十一条规定对于关系农民切身利益的土地承包、土地补偿费的使用分配、集体出资企业所有权变动等利益相关事项需经村民集体决定,扩大农民参与乡村治理的渠道。第三,民法典赋予农民表达权。中华人民共和国民法典第二百六十五条规定村民的合法权益被集体决定侵害的,可以请求法院撤销该决定,此规定让农民有表达自己利益的发言权,提升农民话语权。第四,民法典增设农民的补偿权。中华人民共和国民法典第二百四十三条规定应当保障被征收房屋、不动产村民的补偿费和居住条件。该条款填补了原有法律未对“农村村
13、民住宅”进行补偿的空白。同时民法典明确要求“应当依法及时足额支付土地补偿费”,强调补偿的及时性和充分性,切实维护被征地农民的合法权益。(三)民法典促进和维护“三农”生产经营为促进农村现代化发展,民法典重构农村集体产权、土地权利架构。第一,民法典以列举的方式明确了村集体财产的范围,并允许集体出资设立公司、企业,不仅厘清了农村集体经济组织、农民的财产权属关系,而且促进农村资源优化整合,提高村集体、农民的投资收益。第二,民法典增设土地经营权,形成农村土地集体所有权、农户承包经营权、土地经营权“三权分置”,且土地承包经营权、土地经营权可以多种方式流转。此前法律关于农村土地所有权、承包权“二权分置”与村
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