国土空间规划背景下绿洲农业型村庄精明收缩规划实践——以酒泉市下坝村为例.pdf

2023年第7期110乡村治理中央、部、省高度重视村庄规划工作，提出乡村振兴、规划先行，注重质量、从容建设的总体要求1。村庄规划是一项法定规划，随着国土空间规划体系的建立，农村土地的粗放利用必须受到严格的约束和控制。基于加强对农村资源要素制约与全面提高农业发展水平的双重压力,需要进一步提升农村发展质量。“精明收缩”将是未来村庄建设的必然趋势。河西走廊地区种植业占据了绿洲农业的主导地位，酒泉市肃州区下坝村属于典型的河西走廊绿洲现代农业主导型村庄，现状居民点属河西走廊典型的绿洲农村聚落，建设用地存量挖潜空间大。下坝村作为以农耕生产方式为主的居民聚落形式，作为典型绿洲农业型村庄，以其为切入点，探索“精明收缩”的规划实施路径，其规划编制具有一定的代表性和较好的示范作用。在河西走廊地区，种植业占据了绿洲农业的主导地位2。一般谈及村庄，多以农耕为主要生产方式的定居型聚落。而随着乡村振兴战略的深入推进，乡村旅游成为新潮流，旅游型村庄遍布河西走廊绿洲，本文研究对象泛指绿洲农业中种植业为主的村民聚落，即绿洲农业型村庄。一、“精明收缩”的概念与实践（一）“精明收缩”的概念受全球化带来的产业转移的影响，鉴于世界各地大量城市面临人口减少和经济衰退的危机，德国提出了“精明收缩”的概念，旨在完成城市复兴3，解决东部地区较为贫困和破败的城市问题。2002年，罗格斯大学的FrankPopper将其定义为一个精明收缩概念，并将其总结如下：“planningforless：fewerpeople，fewerbuildings，fewerlanduses”4。精明收缩理念在国外城市和乡村方面有少量成功经验5，还有美国纽约的皇后城市总体规划、底特律的非盈利空置房产整合运动、扬斯敦2010国土空间规划背景下绿洲农业型村庄精明收缩规划实践以酒泉市下坝村为例 秦晓娟 秦晓娟1 1，王亚明，王亚明2 2*1.兰州大学应用技术研究院有限责任公司，兰州 7300002.甘肃省城乡规划设计研究院有限公司，兰州 730070摘要：随着空间规划体系的建立，乡村振兴战略的持续深入推进，中国农村所面临的资源要素制约强化与社会发展标准提高的双重压力更加突出，精明收缩成为未来村庄发展的趋势。本文以酒泉市肃州区下坝村为例，探讨“大分散、小集中”的河西走廊绿洲农业型村庄“精明收缩”规划路径，以产业精明发展、人居精明提升、土地精明管控等方面入手，贯彻“减量”和“存量”思维，对农村建设规模与空间布局进行优化重组，构建村民生活、生产、生态空间的高效融合，为河西走廊绿洲现代农业主导型村庄提供借鉴。关键词：国土空间规划；绿洲农业型；村庄规划；精明收缩；下坝村中图分类号：TU982.29文献标识码：A文章编号：1673-9019（2023）07-0110-05作者简介：秦晓娟，注册城乡规划师，研究方向为城市与区域规划。E-maiI：通讯作者：王亚明，高级工程师，研究方向为城市与区规划。E-maiI：2023年第7期111乡村治理规划和德国的韦亚恩整合性乡村更新等6-7。（二）“精明收缩”的实践随着工业化和城市化的推进，由于农业人口数持续下降，而农业基本建设用地却持续扩大，导致了大量的资源耗费和环境压力。提升农村发展质量，“精明收缩”将是未来农村发展的方向和必然趋势。与国外“精明收缩”实践相比，我国农村发展呈现出不同类型的“收缩”，即以人口流失为特征的自然萎缩村庄，以及大城市郊区受土地、环境保护和产业政策约束的收缩村庄8。二、研究区概况及整体发展判断（一）下坝村概况下坝村位于肃州区上坝镇西北侧，是典型的河西走廊绿洲农业村庄。村庄紧邻上坝镇镇区，距酒泉市中心城区约20km，连霍高速、G213穿境而过，高速公路总寨出口位于村庄内，区位交通条件相对较好。村庄土地平整、耕地集中连片，产业发展基础较好，主要以蔬菜种植、精做制种等现代农业产业为主导；同时依托交通优势，在高速公路出口、G213沿线零星布有商业、餐饮、汽修服务等第三产业业态，村民收入水平相对较高，人均约2万元左右。村庄居民点现状布局以集中居住小区和分散居民点结合，除集中居住小区（楼房）外，其他居民点多属1990年左右修建，整体建筑质量较差，土坯结构农宅占村庄房屋数量的比重超77.9%。2021年，下坝村作为肃州区首批实施农村土坯房改造工程的试点村，中心居民点建设工程正有序推进，村庄人居环境改善，公共服务水平提升等得到了全面改善。（二）村民意愿调查开展村民意愿调查，调查中大部分村民年龄为3555岁，约占总人数的75%。农业种植以葫芦、辣椒、制种为主，村民主要收入来源以种植蔬菜与外出务工为主，村内40岁以下青壮年劳动力绝大多数外出打短工。大部分农民人均可支配收入达到19 800元以上。目前，村内雨污合流，道路两侧未设置排水沟。卫生间大多采用旱厕，卫生条件差、缺乏生活垃圾、污水处理设施，文体娱乐与公共活动场所少，道路交通拥堵问题严重。调研中发现，较大多数的村民对于促进村庄产业和经济发展、增加现有产业的附加值、延伸产业链、最终实现农民增收，以及雨污处理、基础设施、公共设施建设以及村庄环境整治表达出了强烈的意愿。（三）村庄发展综合判断1.区位交通较好，对外联系便利。距镇区1.5km，连霍高速公路穿境而过，且留有高速出口，国道312贯通全村，交通便利。2.耕地资源丰富，产业基础较好。村庄耕地面积1147.51hm2，占村域面积的80.17%，耕地资源丰富，一三产基础相对较好，但也存在上下游产业协作不强，融合发展有待提升。3.建筑质量较差，风貌有待改善。下坝村建筑质量整体一般，村内土坯结构的房子占绝大部分，建筑质量较差，建筑年久失修，部分房屋存在开裂现象，村庄风貌有待改善。4.人均建设用地偏高，可挖潜建设用地较多。现状人均耕地面积为4.97亩，人均建设用地281.52m2，人均住宅用地面积220.88m2。现状宅基地，砖厂等闲置土地可挖潜潜力较大。5.建设与保护局部冲突，协调不足。下坝村涉及永久基本农田903.68hm2，其中与建设用地冲突面积34.00hm2，主要为乡村道路用地。6.基础设施尚不完善，短板与弱项突出。城乡二元结构明显，公共服务设施存在闲置现象，提标扩面迫在眉睫；尤其是补齐了新冠肺炎疫情所暴露出的短板薄弱之点，既利当前、也利长远。文化、养老、公厕、停车场、污水处理等基础设施建设滞后，急需推进环境卫生、市政公用设施城乡共建共享、提档升级。三、下坝村“精明收缩”的规划实践（一）总体发展思路1.明确村庄定位。依托村庄的资源优势，以建设乡村高品质宜居生活为出发点，以全域国土综合整治为抓手，以高原夏菜、精作制种、设施养殖等现代高效农业为主导，以商贸服务业为配套，打造肃州区一三产业融合发展的宜居宜业乡2023年第7期112乡村治理村振兴示范村。2.确定规划重点。（1）交通改善。连霍高速总寨出口设于村庄内部，G312穿村而过，为下坝村延伸农业产业、发展商贸服务业等创造了良好的交通条件，但同时也造成了村庄跨G312南北联系不畅、交通堵塞严重、村庄安全存在较大隐患等问题。规划结合过境交通流向，通过增设辅道、停车场和交通标志等措施，有效改善村庄核心区交通问题，同时为发展商贸服务业创造条件。（2）产业发展。落实耕地保护任务，推进全域国土综合整治，全面实施高标准农田建设，壮大辣椒、葫芦等高原夏菜和花卉等精作制种为主的现代高效农业，配套农产品物流及加工，延伸农业产业链，提高附加值，做大做强现代农业产业；利用原有居民点通水、通路等基础条件，集中布置养殖小区，按照“龙头企业+家庭农场+农户”的形式，积极发展以肉羊为主的规模养殖业；依托过境交通优势，配套发展餐饮、汽修、住宿等商贸服务业，全方位提高村集体经济和村民收入，总体形成“一村四片区”的产业空间布局。（3）居民点建设。下坝村农民人均收入水平相对较好，村民对人居环境改善的愿望强烈，结合下坝村土坯房改造工程，需进一步扩大改造范围。规划考虑到村庄南北跨度较大，且跨高速、国道等区域性交通干道，结合居民耕作半径，在南、北分别设置集中居住点，方便居民生产生活，总体布局3处集中居民点；同时，全面配套污水处理、供热、环卫等基础设施和养老、休闲广场等公共服务设施，提升居民生活品质。（4）土地综合整治。结合肃州区土坯房改造政策，按照生态适宜原则，将原有宅基地与闲置工矿用地复垦为耕地、园地或林地，结合产业发展、公共服务、基础设施等建设需要，合理规划建设新农村聚居点。该村农用地遵循“相对集中、连片推进”的原则，以增加粮食产量和建设现代农业社会为主要目标，通过开展土地平整、灌溉和排涝、田间路面、耕地保护和生态环境治理等重大建设工程，对农村农田水利设施加以升级和更新，并深入实施标准化农田建设工程，逐步形成了工程完善、设备配套、环境优越、抗震功能较强、利于开展安全高产和现代农业工作的标准化耕地。（二）下坝村“精明收缩”路径与实践1.产业用地供应产业精明发展。针对目前中国农村全域景区化发展规划与土地指标缺失的问题，计划中进一步革新了农村综合开发与工程建设土地的保障制度，明确了：复合农业用地、激活存量用地、活化增量用地的城乡建设用地供给政策，以促进乡村振兴产业的落地发展。（1）复合农业用地。在不改变原农用地性质的条件下，综合改变农业建设项目的性质、类型、数量等因素的地方耦合政府规定。（2）激活存量用地。贯彻农村土地“三权分置”的改革发展需要，在实施居住地集合共同所有权，保护居住地农民工身份权和村民住房权利，适当放活居住地和村民住房权利的前提下，支持有能力的地区根据具体情况，积极地尝试农业居住地“三权分置”；推动集中使用土地建设出租住房试点，保证乡村新型业态的建设需要。（3）活化增量用地。农村的存量建设土地资源虽然丰富，但空间的错配问题却普遍存在，已不能适应农村生产的实际需要；利用土地整理（同一乡镇小挂钩）方式配置空间资源，并针对传统乡村与旅游产业土地“面积小、分布散、项目多”的建设特征，改革以往面状、连续的供地模式，以活化传统增量型土地供给方式。2.建设空间优化重组人居精明提升（图1）。结合酒泉市土坯房改造政策，以及下坝村村庄土坯房改造试点的建设，规划保留现有的公共服务设施等，将村庄各居民点进行搬迁撤并，集中安置在八组、三组与七组三个居民点，此外各居民点还增加了停车场、休闲广场、游园等基础设施和公共服务设施，在下坝村七组与三组规划村民生产管理用房与养殖区。根据集中养殖小区选址要求与村庄现状基础，规划在九组居民点原址新建集中养殖小区。（1）道路交通规划。对外交通为国道213，宽2023年第7期113乡村治理度15m，村庄主要道路宽度8m，宅前路宽度7m。（2）公共服务设施规划。配建健身活动广场、游园、儿童活动广场、医务室。（3）商业服务设施规划。增加围绕居民点新建农业服务中心、冷链物流中心、农村电商、农产品加工厂等商业服务设施，依托总寨高速出口规划停车场、物流仓储与商业设施。（4）基础设施规划。公共活动场所均配建公共卫生间一处。统一建筑风貌，以白墙、青瓦为建筑主色调，辅以深色调。图1 居民点布局3.建设用地“留白”土地精明管控。（1）根据产业发展、设施农业、宅基地、配套设施和生态保护设施用地的需求，结合上位规划需要在本区域落实的项目，确定未来用地规划布局。对于一时无法确定具体目标、施工日期、工程地点等的建设项目，也可以采取“定空间不定用途、定空间不定时序、定指标不定空间”等方法实行设计“留白”。保留了不高于5%的农村城乡综合建设用地机动指数，主要作为开发村镇住宅、农村共同公益服务基础设施、零星或散落的农村文旅服务设施和开发乡村经济新型业态、新兴业态等的用地目标。（2）项目准入采取清单式管理，应符合国家与省市政策要求。（3）对于国家与省级重点项目超出建设用地指标，应纳入市、县用地指标平衡。（4）准入项目的建设用地，用地选址应符合生态、农业空间管制要求及相关部门管理政策与规范要求。属于公益类设施用地的，由乡镇人民政府委托专业机构编制项目选址论证报告，由乡镇人民政府依法组织上报县级有关部门审查通过后，方可办理相关建设手续；属于经营类用地的由乡镇政府委托专门机构编制项目详细规划，由乡镇人民政府依法组织上报县级有关部门审查通过后，方可办理相关建设手续。4.国土空间综合整治。（1）农业空间整治。坚持最严格的土地保护管理制度和最规范的节约集约土地管理制度。以全面提高农田总量、品质和生态管护水平为总体目标，进一步加大农业资源整合力度，理顺资金筹措途径，大力建成旱涝保收的标准化农田，奠定了农村经济发展基石，促进农民增收、农业增效和农村发展。根据适度规模经营的现代农业发展要求，根据耕地所有权流转和耕地确权登记情况和农户意愿，对各类农用地进行土地整治，在保障土地生态环境、田野景观的情况下，通过统筹规划标准化耕地开发、干旱地区改水田面积、土地品质改善、宜耕后备土地发展，以及农田设施与附属设施的建设等，在调整农田产业布局、增加农田连片度的同时，进一步扩大有效耕地，整体改善土地品质，提升农田的规范化运作，发展现代农业。（2）建设空间整治（图2）。整治潜力来源：根据酒泉市肃州区委酒泉市肃州区人民政府印发关于实施农村土坯房改造工程加快乡村建设试点工作的指导意见，结合村民意愿整治现状宅基地，拆除村庄现状土坯房等建筑；永久基本农田范围内的宅基地，与17年变更数据对比，现状新增建设用地可采取拆除重建聚居点整理宅基地；高压输变电线路、加油站、地质灾害易发等范围内的宅基地，重新设计并建立出新的农村居民点，通过整合发展农民住房、生产经营住宅和标准化生产住宅，并配套改善农村基础设施和公共服务配套，有效推进了城乡一体化发展。农户原有住房在新居民点建成后全部拆除，恢复为耕地。对“基础数据”成果中的采矿用地进行实地调查，实际已停止开采或采矿权已到期的采矿用地，则具备复垦潜力；批而未用地整治，加快土地供应和供后监管，按批准用途供应土地；违法建设用地整治，督促补办手续，或依法拆除等，强化监管，强化规划引导。2023年第7期114参考文献：1中华人民共和国农业农村部.中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进 村庄规划工作的意见EB/OL.(2019-01-04)2022-11-12.http:/ (汉文哲学社会科学版),2006(10):223魏后凯,黄秉信,等.农村绿皮书:中国农村经济形势分析与预测(2018-2019)M.社会科学文献出版社:228-249.4Poper D E,Popper F J.Small Can Be Beautiful:Coming to Terms with DeclineJ.Planning,2002(7):20-23.5岳晓鹏,钱子萱,丁潇颖.精明收缩视角下的天津农村空间优化策略J.规划师,2021(23):59-666Hollander J B,Pallagst K,Schwarz T,et al.Planning Shrinking CitiesJ.Progress in Planning,2009 (4):223-232.7易鑫,克里斯蒂安施耐德.德国的整合性乡村更新规划与地方文化认同构建J.现代城市研究,2013(6):51-598何光环,唐古拉,李本智.国土空间规划背景下的城市近郊村庄精明收缩规划实践探索:以宁波市永旺村为 例J.小城镇建设,2021(1):83-909酒泉市自然资源局肃州分局,酒泉市肃州区上坝镇人民政府,兰州大学应用技术研究院有限责任公司.肃州 区上坝镇下坝村村庄规划(2021-2035)Z.2021（编辑：刘诗吟）乡村治理图2 建设空间整治项目综上所述，在本次规划编制过程中，项目组通过现场踏勘、访谈交流、问卷调查等方式对村庄进行了深入的调研，全面掌握了村庄发展现状和发展诉求，特别是针对缓解过境交通对村庄生产生活的影响、结合土坯房改造政策实施集中小区建设、通过全域土地综合整治提高农业现代化水平、依托交通优势积极发展商贸物流产业、妥善解决村民生产辅助用房和养殖设施用房的配套需求等，规划在对接区域土坯房改造等相关政策和文件的基础上予以充分的落实，受到了区（县）、镇和村庄的肯定，符合下坝村发展实际，为下坝村未来发展和规划实施提供了指引和保障。下坝村属典型的河西走廊地区绿洲现代农业主导型村落，土地资源集中连片，农村经济发展基础设施条件较好，村民收入也较高，现状居民点属河西走廊地区典型的绿洲农村聚居地,大分散、小集中，但现状户均宅基地和居民发展土地指数严重超标，建设用地存量挖潜空间大。下坝村作为肃州区首批实施土坯房改造工程的试点村，村庄居民对改善人居环境、提高生活品质、壮大产业发展规模、提高收入水平等具有较高的意识和强烈的诉求。该规划基于对村庄发展条件和发展趋势的判断，立足于区域乡村振兴发展态势，充分考虑乡村衰退的大背景，将“精明收缩”规划的经验引入到实践中，贯彻“减量”和“存量”思维，对农村建设规模与空间布局进行优化重组，在空间、产业、设施、主体等方面进行了落实，构建村民生活、生产、生态空间的高效融合，为河西走廊绿洲现代农业主导型村庄提供借鉴。