浙江首推互联网平台企业竞争...规范开拓数字经济治理新模式_刘腾岳.pdf

本刊专稿11中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期浙江首推互联网平台企业竞争合规规范 开拓数字经济治理新模式刘腾岳孙懿纲孙晋党的二十大报告明确了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的奋斗目标，指出在推进和拓展中国式现代化的过程中必须“依法规范和引导资本健康发展”和“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”，为今后我国数字经济依法、规范和健康发展指明了方向。2022 年 7 月 5 日，浙江省市场监督管理局批准发布了互联网平台企业竞争合规管理规范（以下简称规范）省级地方标准，8 月 5 日起在全省实施。1该规范作为全国首个互联网平台企业竞争合规的省级地方标准，旨在督促引导平台企业开展自我竞争合规，压实平台企业的竞争合规主体责任，推动监管部门实现激励性监管、全链条监管2与多元治理的特定监管目标。经过十几年的技术创新和商业发展，数字经济发展势头正劲，规范 以数字经济发展现状为根据、适应互联网科技发展和平台经济的特点，有效地为互联网平台企业开展竞争合规管理、加强引导平台自我规制提供了标准依据。一、规范的发布背景及必要性近二十年来，以互联网、大数据、人工智能等为核心的新兴数字技术飞速发展，平台经济应运而生。物联网及其产生的海量数据与人工智能相互作用，加速了产业革命的进程，推动数字和物理世界的交汇融合。3中国信通院发布的中国数字经济发展报告（2022 年）显示，2021 年，我国数字经济规模达到 45.5 万亿元，数字产业化基础实力持续巩固，互联网行业的占比持续小幅提升。党的二十大报告和中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要均要求加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济已成为拉动我国 GDP 增长的重要驱动，而互联网平台企业则是推动数字经济发展的重要组成部分和关键载体，亦是这种新兴经济业态的引领者，因此互联网平台依法合规经营是数字经济持续健康发展的客观需要。此外，2022 年6 月 24 日完成修订的反垄断法第九条4和第二十二条5对数字经济领域的反垄断监管作出了明确的规定，推动强化对数字经济领域互联网平台企业的反垄断监管。2022 年 4 月 10 日，中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见（以下简称意见）正式发布，意见第七部分明确要求着力强化反垄断，“破除平台企业数据垄断等问题，”第六部分明确指出要“形成政府监管、平台自律、行业自治、社会监督的多元治理新模式。”互联网平台企业的健康发展还关乎我国经济高质量发展和优化营商环境。作为数字经济典型企业组织形式和商业模式的互联网平台，在快速发展的过程中未受到及时、高效的反垄断监管，一些弊端亦随之暴露出来，产生的竞争问题日益严重。6互联网平台企业经过数年发展，逐渐跨越了原始积累阶段，出现了以阿里巴巴、腾讯等为代表的超大型企业。这些互联网平台企业关涉众多商品和服务，且为实现商业利益而围绕吸引用户“注意力”和锁定用户展开了激烈竞争。实践中，互联网平台企业“自我优待”、“大数据杀熟”、“二选一”、资本无序扩张等破坏公平竞争的行为屡见不鲜，垄断乱象频发。互联网平台企业的垄断行为不仅损害众多用户的合法权益，而且破坏行业公平竞争的市场秩序，对企业自身的长远发展和社会发展均产生了不利影响。此外，互联网平台企业具有双边市场、网络效应、动态竞争、注意力经济等特征，本刊专稿12中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期对传统监管模式和方法带来了巨大的挑战，传统监管执法陷入困境。而以自我规制为内核的自我合规相较于传统的政府监管具有“规制负担小，有利于监管部门将稀缺资源用于其他领域”及“能够利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题”的特点。7纵观全球，越来越多国家（地区）的反垄断执法机构意识到企业建立竞争合规的独特效用，逐渐实现从竞争执法者到竞争倡导者的角色转变，通过制定发布竞争合规指引，引导企业为自己量身定制竞争合规制度，这也加速了竞争合规在企业中的推广。8基于此，规范结合互联网平台发展趋势而开启了新思路，积极推动监管转型、着重创新监管模式，依法推进激励性监管，引导平台企业自我合规、自律监管，将监管防线前移以实现事前事中事后全链条监管，从而构建政府监管模式下的平台自治，以互联网平台竞争合规为切入点探索建立多元治理新模式。二、规范的主要特点（一）形式规范标准，内容全面系统规范目次清晰明确，分为三大部分，即前言、主要内容、附录。前言明确了起草依据、组织实施主体、起草单位及起草人。规范主要依据中华人民共和国反垄断法中华人民共和国反不正当竞争法国务院关于经营者集中申报标准的规定 经营者反垄断合规指南 浙江省平台企业竞争合规指引等法律法规和政策文件，因此能全面反映互联网平台企业竞争合规管理的基本要求。此外，规范由多方共同参与起草，并积极向阿里、腾讯等互联网平台以及律师事务所等专业机构征求相关意见，有效保障规范起草程序的科学性和合理性。规范的主体内容丰富且全面，为互联网平台企业开展竞争合规管理提供了可靠指引和标准依据。规范首先明确了相关术语和定义，比如“竞争合规”、“竞争合规风险”等，加强互联网平台企业对竞争合规相关内容的理解程度。此外，规范界定了互联网平台的分类，详细阐明了不同平台类别的连接对象和主要功能，并辅之以示例使得抽象概念具体化。在竞争合规的具体内容上，规范 主要从组织管理、风险管理、保障措施、评价与改进四个方面着手，为平台企业开展竞争合规管理提供了明确指引和具体要求。规范还明确指出互联网平台企业应注意识别的竞争合规风险，全面梳理互联网平台企业竞争合规相关风险，为平台企业在公平竞争领域设置了“红绿灯”。（二）秉持多元治理理念，细化落实保障措施由于互联网平台经济具有复杂性，相关部门很难在法律层面准确制定具体的监管标准，滞后的监管特征导致监管实践陷入困境。9面对互联网平台对传统反垄断规则和分析工具的考验，老办法未必能“对症”新业态，需以审慎的态度正视数字经济带来的风险。10现实中政府的监管力量有限、监管手段单一，难以将各方面的合规做到常态化，因此须秉持多元治理理念着力构建多元综合规制体系。规范的出台是监管部门直面新业态的考验，进而积极推动监管转型和监管创新的重要举措。在多元治理理念的指引下，规范积极构建竞争合规监管方式的积极效应。在监管部门施加压力、创造激励条件的情况下，迫使互联网平台企业接受自我规制的公司治理新模式。11规范贯彻落实全链条监管理念，加强反垄断和反不正当竞争执法，优化事前合规、事中审查、事后执法全链条监管。为保障互联网平台企业有效建立竞争合规管理体系，规范明确了合规文化培育机制、培训机制、咨询机制、考核机制、举报机制、信息化建设及合规管理队伍建设等一系列保障措施，并且细化保障措施的建构方式，推动平台企业严格落实相关保障机制。规范并非提出命令后便“撒手不管”，而是全方位、多层次引导平台企业建立竞争合规管理体系的框架，指导互联网平台企业建立一套行之有效的合规管理体系并配备可靠的合规管理保障机制。易言之，规范可以成为互联网平台企业建立竞争合规体系的基本指南和标准范本。（三）坚持问题导向，契合市场实践互联网平台企业积极承担竞争合规主体责任，是数字时代的必然要求。12数字经济背景下，法律规则与传统监管执法均难以及时适应新业态新模式的发展变化，监管实践中难免挂一漏万，平台企业积极承担竞争合规主体责任则可以有效弥补数字时代法律治理的缺陷。基于此，规范聚焦于平台经济监管中的“真问题”，强化平台本刊专稿13中国价格监管与反垄断2023 年第 1 期企业的竞争合规主体责任，通过激励性监管激发互联网平台企业自主建立有效的竞争合规管理体系的动力。规范坚持问题导向，总结平台经济监管的经验与教训，广泛吸收省内各个互联网平台企业的先进做法。此外，规范结合平台经济监管实践与平台企业经营现状，以互联网平台企业“自我优待”、“大数据杀熟”、强制“二选一”等破坏公平竞争市场秩序的行为为研究对象，针对不同的平台类型明确其潜在的竞争合规风险及合规要点。规范从“垄断协议风险控制”、“滥用市场支配地位行为风险控制”、“经营者集中行为风险控制”、“不正当竞争行为风险控制”四个方面详细列举风险控制的具体措施，每个具体措施均立足于商业实践和生活现实，具有极高的实际操作性和应用价值。三、规范的重要意义浙江是我国平台经济大省，是电子商务、数字经济的重要发源地。目前，全省共有各类网络交易平台 310 个，平台上经营者数量超过 1100 万家，占全国总量的近半数，服务全球消费者达 9.6亿人。2021 年，浙江省电商平台网络交易额达 9万亿元，继续保持全国首位。13此外，浙江省内还存在众多超大型互联网平台企业，因此 规范的发布以及省级地方标准的落地实施是契合浙江省平台经济发展的必要监管创新。从互联网平台企业监管的角度看，我国监管和执法实践中普遍存在着“外部监管失灵”的现象，监管部门依靠传统的执法措施和监管方法既难以及时发现破坏公平竞争的行为，也无法对垄断行为进行有效整改。14规范创新执法理念、更新执法“工具箱”，促使平台企业与监管部门相向而行，从而形成监管合力，有效降低监管成本。易言之，平台企业开展竞争合规管理，不仅能延伸政府强行监管的功能，而且能弥补惩戒性监管的先天不足，其已成为企业自我监管、自我整改、自我治理的一种先进模式。15接下来，需对 规范中尚未明确的互联网平台企业竞争合规激励机制进行探索，着力构建有效的竞争合规激励机制，通过激励措施鼓励平台企业建立自律规范和行为约束机制。适当的合规激励机制可以为企业建立确保防止、发现以及报告违法行为的内部机制提供动力。16竞争合规机制本身不会自动发挥作用，只有建立科学合理的激励机制，方能有效推动 规范被认真遵守、执行以及竞争合规机制的落地实施，从而提高监管精准度和监管效能。参考资料1 浙江省市场监督管理局批准发布 省级地方标准，浙江省市场监督管理局官网 http:/ 年 10 月 21 日。2 事前事中事后全链条公平竞争监管是指事前制度规范、事中动态监管、事后监督问责的全覆盖、全过程、的监管体系，强调事前、事中、事后监管之间的衔接与协调。3 参见 IBM 商业价值研究院：平台经济，东方出版社2020 年版，第 65 页。4 中华人民共和国反垄断法第九条“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”5 中华人民共和国反垄断法第二十二条“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”6 参见孙晋：数字平台的反垄断监管，载中国社会科学2021 年第 5 期。7 See Robert Pitofsky,Self-regulation and Antitrust.Prepared Remarks in the D.C.Bar Association Symposium,p.663-667(1998).8 See Richard A.Whiting,Antitrust and the Corporate Excu-tive .Virginia Law Review，p.929-987（1962）.9 参见张菲、朱桐雨：互联网平台企业的数据垄断问题研究，载国际经济合作2022 年第 5 期。10 参见孙晋：数字平台垄断与数字竞争规则的建构，载 法律科学(西北政法大学学报)2021 年第 4 期。11 参见陈瑞华：企业合规基本理论，法律出版社2022年版，第 83 页。12 参见刘权：论互联网平台的主体责任，载华东政法大学学报2022 年第 5 期。13 浙江日报：浙江发布全国首个互联网平台企业竞争合规省级地方标准，https:/ 年 10 月 24 日。14 参见陈瑞华：企业合规基本理论，法律出版社2022年版，第 81 页。15 参见孙晋：数字平台的反垄断监管，载中国社会科学2021 年第 5 期。16 See Charles J.Walsh&Alissa Pyrch,Corporate Compliance Programs as A Defense to Criminal Liability:Can a Corporation Save Its Soul?Rutgers L.Rev.,p.676-677(1995).注：本文系国家社科基金重大项目适应新时代市场监管需要的权力配置研究（批准号20&ZD194)和国家社会科学基金重点项目“现代市场体系建设的竞争法问题研究”（19AFX019）的部分成果。（作者孙晋：武汉大学法学院教授，武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任；刘腾岳：武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员；孙懿纲：新疆大学法学院学生）