我国农村土地资源产权制度的历史演变与对比研究_赵敏.pdf

DOI：10.16675/14-1065/f.2022.04.003我国农村土地资源产权制度的历史演变与对比研究 赵敏摘要：土地资源产权制度是社会稳定的坚实基础，是维持经济持续发展的根本制度。以我国农村土地资源产权制度的历史演变与对比为研究对象，详细列举中华人民共和国成立以来党中央制定的一系列土地产权制度，将其划分为经济体制改革前后两个阶段，采用定性分析和定量分析相结合的方法对不同产权制度进行对比分析，并展望未来改革趋势，以促进土地资源产权制度改革与创新。关键词：土地资源；农村土地产权制度；对比分析；演变路径文章编号：1004-7026（2022）04-0011-04中国图书分类号：F321文献标志码：A（兰州财经大学统计学院，甘肃兰州730020）作者简介：赵敏（1991），女，甘肃兰州人，在读硕士，研究方向为环境经济学。1研究背景在我国经济的快速发展中，资源消耗量显著上升，人类与生态环境、土地资源之间的矛盾日益突出，无偿、低价获取资源的问题频发，造成了环境污染和资源浪费现象。钟骁勇等（2020）1认为，土地资源作为社会经济发展的根本性生产要素，在步入生产阶段或流通阶段后成为土地资源资产，凭借市场交易环节显现出价值，最终由资源产权制度保障市场进行公平公正、合理有序的交易。对此，需重点关注土地资源产权制度，其是确保资源可持续利用的关键，对资源合理配置起到促进作用。产权（property rights）是现代产权理论和新制度经济学中的重要概念，包括资源要素的所有权、经营使用权、收益权等一系列相互关联的权利。制度（system）是社会中团体或个人共同遵循的行为规则。土地资源产权制度是保持乡村经济持续发展的根本制度，确立清晰合理的土地资源产权制度可以最大程度地提高资源利用效率2。丁栋虹（1998）3认为，土地资源产权制度内涵丰富，是一种相对复杂的综合体，除拥有一般财产产权的基本性质外，还包含所有者和使用者的独有历史痕迹。人类的发展史是一部土地产权制度变迁史，每一次进步都打破了陈旧的土地产权制度，引进和构建适应新情况、新要求的土地产权制度。近年来，我国高度重视土地资源高效利用和生态环境绿色保护，促进农村经济可持续发展。在资源利用方面，学者通常采用两种方法开展研究，一是定量分析，从资源的经济效益、社会效益和生态效益出发，采用比值分析法、生产函数法或数据包络法等评价方法4-5；二是定性分析，从包含所有权、经营使用权、交易权等权利的产权制度方面进行对比分析6-8。考虑到土地资源的重要性，本研究采用定性分析法对比我国历史上的不同土地资源产权制度，对未来改革趋势进行展望，并提出相关建议。2土地资源产权制度的历史演变土地资源产权制度是影响农村经济发展的关键因素。1949 年后，我国逐步确立了农村土地产权制度，关于该制度的历史变迁，现有文献将其分为两种：第一种是从制度改革角度出发，认为农村土地产权制度历经 4 次重大变迁改革，即中华人民共和国成立初期的土地改革运动、50 年代中期的农村合作化运动、50 年代中后期至 70 年代末的高级社和人民公社化运动、80 年代初的家庭联产承包责任制和后续完善制度9；第二种是从产权属性角度出发，认为土地产权制度有 3 种形式，分别是公有产权的二元结构、开发利用产权的无偿委托和开发利用产权的有偿交易10-11。如表 1 所示，两种划分方法在分类角度和变迁过程中有所差异，但实质内容大体相似。依据我国经济体制改革时间点，采用第一种方法细化分类后进行对比分析。2.1经济体制改革前我国农村土地产权制度在此阶段大致可分为以分类角度土地产权制度变迁过程制度改革角度产权属性角度土地改革运动合作化运动高级社和人民公社化运动家庭联产承包责任制与后续完善制度公有产权的二元结构开发利用权的无偿委托开发利用权的有偿交易表 1我国农村土地产权制度的变迁分类/理论探索/11山西农经/2022 年 4 期下 3 个主要阶段。土地改革运动（19491953 年）：中华人民共和国成立后，地主与农民之间存在的大量矛盾推进了土地产权制度改革，这既是新民主主义革命的重要遗留任务，也是为了促进中国当时的经济发展和农业发展。1950 年，党中央提出土地改革总路线并颁布 中华人民共和国土地改革法，制定了土地改革运动的方针政策，决定在全国范围内实施农民土地所有权制度，使产权制度出现实质性变革，由农民土地所有制替代了封建地主土地所有制，实现了“耕者有其田”，重新恢复了农业经济。该阶段的产权特征：所有权和经营权归农民，农民既是土地所有者，也是土地经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租和赠送等交易行为；国家通过土地登记、发放证书和征收契税等方式实行管理。初级农业合作化运动（19531956 年）：初级农业合作社是农民互助合作组织的衍生，是常年互助组的下一步发展形式。1953 年土改运动后，农户在微观层面上建立起家庭私有制，但这种分散式的个体经济具有一定局限性，容易遇到自然灾害、贫富分化等问题，也无法满足工业化建设需求。毛主席指出：“个体农民增产有限，必须发展互助合作，发展农业生产合作社，现在是既需要又可能，潜在力很大。”国家决定推行农业合作化，积极引导农民参与互助组、初级社，在 1956 年底基本实现农业合作化。该阶段的产权特征：保留土地所有权，农户在拥有私人土地的基础上进行集体劳动，由“农民所有、农民经营”变为“农民所有、集体经营”；经营使用权与收益权从所有权中分离出来，由合作社统一负责，根据劳动力与土地数量进行分红并享有退社自由。高级农业合作化、人民公社化运动（19561978年）：1956 年，毛主席的 中国农村的社会主义高潮 中倡导在农村创办大社和高级社，并强调某些地方在条件适合的情况下可不经过初级社形式直接进入高级社。在这种思想的指引下，全国进入了高级社大规模发展阶段，高级社数量在年底已达到 54 万个，入社农民超过 1 亿人，占农户总数的 87.812。社会主义农业改造为当时的工业化发展和经济建设打下夯实基础，迫于急切建设社会主义道路的心情，高级社进一步发展为人民公社。人民公社是以公有制为前提，实行共同劳动，共享生产资料和劳动成果的一种社会治理模式。该阶段的产权特征：土地所有权归合作社集体所有，集体从高级社变为公有化程度更高的人民公社；土地经营使用权由人民公社掌握，取消土地劳动报酬；收益权由按劳分配原则改变为平均主义分配。2.2经济体制改革后我国农村土地产权制度在改革开放后实行的承包责任制可分为以下两个主要阶段。家庭联产承包责任制（19781997 年）：党的十一届三中全会后，党中央明确农村政策的出发点，即制定政策时以是否发挥农民生产积极性、是否促进生产力发展为标准。家庭联产承包责任制从 1978 年的初始阶段到 1984 年实现全范围确立，突破了人民公社的纯粹公有制形式，是建设我国农村经济时探索出的一种制度创新。家庭承包责任制确立了“承包责任”与“统分结合”相联系的双层经营体制，依据家庭人口数量公平分配承包土地，使农民重新拥有了自主生产经营权。产权制度为分离土地集体所有权，即土地所有权和处置权由集体负责，经营使用权归农户所有，形成所有权和使用权的有效分置；收益权在二者之间协调分配，除上缴税费和统筹提留外，其余收益归农户所有。该制度重新界定原有产权关系，使家庭收入与土地产出相挂钩，探索了产权制度改革的新道路。第二轮家庭联产承包责任制（19972027 年）：1997 年初，第一轮 15 年期限的土地承包已陆续到期，全国范围内开启了第二轮土地承包，落实了土地承包期“再延长 30 年不变”的政策。第二轮土地承包坚持土地归集体所有，在确保农村土地经营稳定的前提下，延长承包期限 30 年，规定承包土地可通过转让、入股和租赁等形式流转；2019 年国家最新出台的 土地承包法 规定“土地承包到期后再延长 30 年不动”。该制度使农民吃下“定心丸”，优化了土地、资本和劳动力等生产要素的合理配置，保证了农村社会和谐稳定，是原有制度的创新与改进。3土地资源产权制度的对比分析土地资源产权制度在第一阶段（经济体制改革前）的历史变迁过程如下。一是在所有权方面，实现了从个体所有合作社集体所有人民公社所有的转变，所有权主体由个人变为农村集体，继而发展为合作社、高级社乃至人民公社。二是在经营使用权方面，实现了由农民个体经营合作社集体经营人民公社统一经营的转变。需要注意的是，集体与个体是相对概念，集体所有制的主体也在随公有化程度的变化而不断发生变化。三是在收益权方面，从土改运动中的全部收入归个人所有，到合作化运动的根据土地数量分配与按劳分配，继而发展到高级社与人民公社对农产品的平均主义分配，此时存在个人劳动与实际报酬相分离，收入分配无法体现出自身努力程度与生产力水平的情况，导致劳动激励机制失效。第二阶段（经济体制改革后）的变迁过程是在所有权归集体所有的前提下，明确农户家庭经营的主导地位，实现土地所有权与使用权的有效分置，使农民真正获得了经营使用权与收益权。这一阶段重新强化12阶段名称时间段所有权经营使用权收益权第一阶段（经济体制改革前）土地改革运动19491953 年个体所有农户个体经营全部收入归个人所有初级合作化运动19531956 年合作社集体所有合作社集体经营根据土地数量与按劳分配高级合作化和人民公社化运动19561978 年高级社与人民公社所有高级社与人民公社经营产品的平均主义分配第二阶段（经济体制改革后）家庭联产承包责任制 19781997 年农村集体所有农户个体经营除税费和统筹提留，剩余收益归农户所有第二轮家庭联产承包责任制19972027 年农村集体所有农户个体经营，可流转归农户家庭所有表 2土地资源产权制度的“三权”对比分析了农村土地产权制度，提高了土地产出率和耕地有效利用率，恢复了资源配置功能、激励机制功能和资本经营功能，农村经济展现出巨大经济潜力。第一、第二阶段详细对比如表 2 所示。两个阶段的农业经济发展水平存在较大差距，可以通过定量分析法，结合相关农业经济指标加以佐证。为确保数据的代表性与可行性，现选取我国 19522003 年的农业总产值、粮食产量两个指标来衡量农村经济发展的巨大差别。考虑到农业总产值在 1978 年前存在数据缺失现象，现使用农林牧渔总产值替代分析，以 1952 年不变价格计算。两个阶段分别为 19521977 年的第一阶段和 19782003 年的第二阶段，数据来自历年的 中国统计年鉴。图 1 和图 2 分别是两个阶段的粮食产量和农林牧渔总产值折线对比图。如图 1 所示，第一阶段粮食产量在整体上低于第二阶段。第一阶段的年平均粮食产量为 20 736.6 万 t，产量在 13 650.9 万28 630.5 万 t 范围内波动；第二阶段的年平均粮食产量为 42 011.0 万 t，相比第一阶段有非常明显的提高，在 30 476.5 万51 229.5 万 t 范围内波动，两个阶段的年平均产量差值为 21 274.4 万 t，/理论探索/图 2两个阶段的农林牧渔总产值对比农林牧渔总产值/亿元19521957196219671972197735 00030 00025 00020 00015 00010 00005 000年份a）第一阶段（19521977 年）35 00030 00025 00020 00015 00010 0000农林牧渔总产值/亿元5 000197819831988199319982003年份b）第二阶段（19782003 年）图 1两个阶段的粮食产量对比60 00050 00040 00030 00020 00010 0000粮食产量/万 t195219571962196719721977年份a）第一阶段（19521977 年）197819831988199319982003年份b）第二阶段（19782003 年）60 00050 00040 00030 00020 00010 0000粮食产量/万 t13山西农经/2022 年 4 期1978 年的粮食产量较 1952 年增加了 14 083.4 万 t，在 1998 年达到最高值 51 229.5 万 t，创造出 19492007 年的最高水平。如图 2 所示，第一阶段的农林牧渔总产值基本保持不变，26 年的年均总产值为 812.3 亿元，在 457 亿1 260 亿元范围内波动；第二阶段的农林牧渔总产值缓慢上升一段时间后，至 1998 年后有了明显提升，年均总产值为 12 143.3 亿元，在 1 397 亿29 692 亿元范围内波动。两个阶段年平均总产值差值为 11331 亿元，其中第二阶段在 19921997 年呈现大幅提升的现象，并始终保持显著递增趋势，至 2003 年达到最高水平 29 691.8 亿元，该阶段的经济水平具备较大发展潜力，同步带动了农业的高速发展。综上，第二阶段的农村产业经济发展水平相比第一阶段有大幅提高。一是反映出家庭联产承包责任制的制度优越性，以农户家庭为单位的经营方式具有更高的生产效率，更适合我国的农业经济活动和基本国情。二是说明我国实行的农村土地政策有极大的稳定性和连续性，在保持社会稳定的前提下，真正赋予了农民实实在在的土地权利，维护了广大农民群众的根本利益。4未来改革趋势与展望我国农村土地产权制度的转变是结构性的、关于历史全局的基础性改革。历史实践和经验表明，任何一种产权制度都不是一劳永逸的，农村土地资源产权制度改革也不是一蹴而就的，每一次改变都出现过无数次分歧和探讨。通过分析我国农村土地产权制度的历史演变，得到一些重要的经验启示，即土地资源产权制度改革的基本原则是在保持历史延续性的同时，重点关注一定的社会现实性。在坚持公有制的基础上，未来的土地资源产权制度可以通过如下思路来构建。一是明确土地资源产权界限，构建清晰的产权关系，使各产权主体“具体化”。对于集体所有制的土地，要形成具体化的所有权主体，明确集体组织负责人作为所有者代表，使其获得征收土地使用费、监督土地经营活动等相关权利时，也应该承担相应的义务和责任。另外，还应明确土地所有者与使用者的权利义务关系，维持所有权与经营使用权有效分离的产权制度，使两种权利主体达成契约关系，从而促进农户家庭增收和农村经济发展。二是改变土地资源产权结构，避免农业生产的外部性。对于一些无法明确利益分配的土地，应依据准公共物品的管理原则进行开发，调整现存的多元主体产权结构，由整体利益统一的组织作为所有者，负责资源管理和利益分配，避免出现外部性。另外，还应继续完善农业制度与法律法规，为产权的市场化改革提供法律保障，强化土地资源产权保护机制，建立健全土地生态保护补偿机制。三是确立适应市场经济体制的土地资源流转制度。促进土地经营使用权的市场化，通过自由竞争支付获取有偿产权。当国家需要征收属于集体所有的土地时，应根据其原有使用功能，依据市场价格购买，给予原使用者经营资本损失、重新就业岗位和技能培训等相关费用，依据征地带来的土地资本增值计算征地赔偿标准；当企业或个人向集体租赁土地时，应采用均额有偿租赁和公开招标租赁两种方式，减少寻租行为，确保土地资源的公平使用性和历史继承性13-14。参考文献：1 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