数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径_刘桂莲.pdf

国际经济评论数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径*刘桂莲平台经济的蓬勃发展吸引了大量新业态从业人员，从事非标准就业的劳动者占比不断上升。平台劳动者的自我雇佣、劳务合作或多平台就业的形式明显不同于传统的单一型“雇主雇员”模式。平台劳动者兼具自雇劳动和劳动控制的性质，其就业身份认定备受争议，由此引发的社会保障问题更是关注的核心议题。本文在对平台工作类型化的基础上，探讨平台劳动者不稳定风险加剧脆弱性和真假自雇辨识的困境，并分析其对社会保障制度充足性和财务可持续性的挑战，通过合理借鉴国外平台劳动者就业身份认定和社会保障适应性调整的经验，最后从明晰雇佣关系、创新社保制度设计、分类分层次保障和优化经办管理服务等方面提出相应的政策建议。关键词：平台经济 平台劳动者 劳动关系认定 社会保障权益 灵活就业人员数字平台经济的蓬勃发展降低了劳动者进出劳动力市场的门槛，提升了资源配置的效率，成为经济增长和促进就业的重要驱动力，依赖平台就业的劳动者占比不断上升。平台经济和劳动力市场数字化改革创新了工作方式，但也挑战了传统正规的劳资关系，催生出大量劳务派遣、业务分包和外包、人才外包、兼职和依附型自雇等多种混合用工形式。传统劳动二元划分法难以适用于平台劳动者。平台与平台劳动者的雇佣关系不清晰引发了一系列问题，其中最直接的是劳动者社会保障权益的缺失。刘桂莲系首都师范大学管理学院讲师，Email:guilian_。*本文系北京市社会科学基金青年项目“2020年后北京市相对贫困标准的制定与社会保障制度改革应对研究”（项目编号：20SRC021）的阶段性研究成果。作者感谢匿名审稿专家及编辑部的宝贵意见，当然文责自负。114数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期近些年，共享经济、平台经济和零工经济等新经济业态孕育出大量无稳定、持久雇佣关系的灵活就业形式。中国目前约2亿多灵活就业人员，其中依托互联网就业人数约8000万。灵活就业人员中既有受雇劳动，也有自主创业和平台就业等多种类型，给社会保障制度的运行和实施带来了很多现实困难。为促进平台经济的健康持续发展，要及时补齐制度短板，维护好新业态从业人员的合法权益，而劳动者的就业身份是打开享有社会保障、集体谈判、结社自由、带薪休假等劳动权益保障之门的关键。现阶段中国新业态从业人员社会保障问题仍处于探索阶段，劳动关系与社会保障权益捆绑带来的权责不清和制度设计无法适应平台劳动者多元化需求的问题依旧突出，导致大量从业人员游离在社保覆盖范围之外，大量从业人员面临缺乏保护或保障不足的困境，不仅损害了劳动者的权益和尊严，而且破坏市场的公平竞争，为此，本文聚焦于三个问题：一是数字平台经济对劳动力市场和社会保障制度带来哪些挑战？二是平台劳动者的就业身份应该如何认定？三是如何调整社会保障制度以适应平台经济的发展？平台工作的界定与类型划分（一）平台工作的内涵以数字技术为代表的新技术的兴起，不仅实现从传统经济全球化向数字经济全球化的跨越，1而且促进多元化平台工作的产生。在线平台工作是以信息技术为基础，以在线平台或应用程序为中介载体，用户通过平台分享、借贷、租赁或购买商品和服务，2以解决特定问题或提供特色服务开展有偿工作为目标，实现高效精准匹配按需劳动服务。3国内外学者从功能角度分别提炼出平台工作不同于正规就业的特征，具体包括：一是通过在线平台组织有偿工作；二是平台工作至少涉及平台、服务需求方（用户）和服务供给方（从业人员）三方或多方关系；三是组织工作的方式是以完成特定任务或解决特定问题为目标，将工作分解1 陈伟光、钟列炀：“全球数字经济治理：要素构成、机制分析与难点突破”，国际经济评论，2022年第2期。2 Zachary K.,Karolien L.and Miroslav B.,“The Platform Economy and Industrial Relations:Applying theOld Framework to the New Reality”,CEPS Research Report No.2017/12,August 2017,https:/ Joyce S.,Neumann D.and Trappmann V.,“A Global Struggle:Worker Protest in the Platform Economy”,ETUI Research Paper-Policy Brief,2:1-6,2020.115刘桂莲International Economic Review为若干微型小任务；四是工作采取外包、分包或承包等多元方式，劳动者不再被雇佣到具体岗位，而是提供按需服务；五是数字平台利用算法技术对劳动过程进行控制，劳动者收入受到平台或客户评价系统的影响。大多数平台工作都符合这一宽泛的定义，但也存在明显的内部差异。为便于区分，需要从不同维度细分平台工作。（二）平台工作的类型划分平台工作既包括在线教育和软件设计等高技能的知识密集型工作岗位，也包括网约车司机、外卖骑手等低技能熟练型劳动岗位。欧洲委员会根据平台结构特征、平台业务模式、平台工作可及性、任务规模和开展相关任务活动等维度将平台工作划分为27种类型，其中常见的分类维度包括三种。第一种是根据服务提供形式分为线上平台工作（Online Platform Work）和现场平台工作（On-locationPlatform Work）。线上平台工作，又称为众包工作，通过互联网平台中介提供商品或服务，平台提供虚拟服务，交付不受时空限制。根据所需技能水平高低进一步分为微型平台任务和创造性独立项目两种形式。1现场平台工作，也称为通过应用程序按需工作（Work On-demand via Apps）、线下工作（Offline Work）或零工工作（Gig Work），是指通过网络或应用程序提供实体服务或本地服务，服务供需双方必须面对面在本地或特定地点进行交易。技能水平较低的现场服务包括家政服务、外卖送餐和网约车服务，技能水平较高的工作包括提供艺术表演和护理工作等。第二种是根据工作复杂程度和技能水平高低分为低技能和高技能平台工作。服务提供形式直接影响从业人员的健康、安全和工作条件的保障程度，而所需技能的高低决定着任务是分配给所有人还是只分配给拥有特定技能的劳动者。第三种是根据地理位置的差异分为全球性服务或本地服务（见图1）。这种复式分类法有助于将不同运营平台工作类型化，从而识别出工作条件不稳定、待遇水平较低的平台劳动者。1 De Groen W.and Maselli I.,“The Impact of the Collaborative Economy on the Labour Market”,CEPSSpecial Report No.138,2016,https:/ 年/第 1 期图1 平台工作的类型划分资料来源：Vallas S.P.,“Platform Capitalism:Whats at Stake for Workers?”,New LaborForum,28(1):48-59,2019.作者在此文献基础上再整理。当前，中国新经济形态吸纳较多的是从事低技能劳动的就业者，他们面临的不稳定风险程度更高、经济脆弱性更突出和用工形式更加多元化。因此，本文以该类群体为重点研究对象，探讨其身份认定方式，并由此深入分析其社会保障问题。数字平台劳动者的身份辨识困境及对社会保障制度的挑战许多人将通过应用程序开展平台工作视为一种全新的工作方式，认为其是资本组织劳动力的一种新方式。实质上，平台工作并非全新事物，其很大程度上是通过新型信息技术的支撑重构工作形式。平台工作的部分功能也不是全新的，比如随叫随到的工作、计件工作、分包工作等都可以追溯到工业革命早期。1平台经济的快速发展离不开数字技术的驱动，但技术需要服务于社会经济关系，技术进步带来的生产组织形式和生产结构的变革推动个性化和多元化需求的发展，2从而衍生出大量灵活就业形式。作为“零工+数字平台”的模式，平台工作的新1 Stewart A.and Stanford J.,“Regulating Work in the Gig Economy:What Are the Options?”,TheEconomic and Labour Relations Review,28(3):420-437,2017.2 李力行、周广肃：“平台经济下的劳动就业和收入分配：变化趋势与政策应对”，国际经济评论，2022年第2期。117刘桂莲International Economic Review颖之处更多地体现为平台、平台从业者和服务需求方等三边或多元的主体关系，挑战了传统的雇佣关系。（一）数字平台劳动者身份辨识的困境平台工作的大量扩张带来正规就业人口比例的下降，以及非标准就业人数占比相应增加。1互联网平台工作为劳动者提供了获取收入和工作经验的机会，但也加剧了劳动力市场的分割性，给平台劳动者的法律身份认定带来了很大挑战。第一，组织用工灵活性带来复杂多元的用工形式，增加了治理难度和不稳定风险。平台与平台劳动者形成的关系大体划分为标准就业关系和非标准就业关系。标准就业关系的主要特征是依赖型的全职雇员与单一雇主之间稳定、无限期的全职工作。正规雇佣关系的关键要素既包括劳动者的从属性、“雇主雇员”双边关系、工资为主要收入来源、经济依赖和固定工作场所等，也包含相应的劳动过程保障和收入保障。不同于标准雇佣形式的类别将被归为非标准或非典型就业形式，非标准就业形式复杂多样，包括兼职工作、临时工作、零时工作合同形式等。2平台工作属于典型的非标准就业形式，其性质脱离了全职、无限期、从属和双边雇佣关系。比如，平台提供大量基于短期合同的临时工作安排，劳动者在完成客户任务后，双方关系立即终止，雇主不提供任何就业和劳动权利保障。不同类型的雇佣关系蕴含的不稳定风险差异很大，所谓的不稳定风险包括工资收入、社会保护、劳动权利、职业培训以及集体权利等方面的风险。总体而言，非标准就业比标准就业面临更高的风险水平（见表1）。1 Sheehan M.and McNamara A.,“Business Start-Ups&Youth Self Employment.A Policy Literature Review Synthesis Report”,STYLE Working Paper No.7,April 2015,https:/www.style-research.eu/wp-content/uploads/ftp/D_7_1_Business_Start-Ups_Youth_Self-Employment_Policy_Literature-Review_FINAL.pdf2022-01-25.2 兼职工作是指每天工作少于4小时、每周工作少于35小时的就业形式。临时工作是指员工在短时间或特定一段时间内受雇从事某项工作，包括从事固定期限、基于项目或任务的工作，以及季节性临时工作。零时工合同是指雇主无义务向雇员提供最低工作时数或无法保证给其安排工作，同时雇员也没有义务接受雇主提供给他们的工作，雇员只在有工作要求时干活，需要随叫随到，零时工为雇主提供了根据业务需要雇佣员工的灵活性。三者的区别主要体现在两点。第一，工作持续时间的不同。临时工作一般是短期工作或有限时间内工作，雇佣时有预先确定的时间，工作时间上更加明确，通常雇员在雇佣之前就会被告知工作结束的时间；兼职工作更多的是一种长期的、持续需要的工作，可能会无限期地持续下去；零时工合同工作的稳定性更差。第二，福利待遇不同。较之兼职工作，临时工作通常获得较少的工资和有限的福利待遇。零时工合同的员工从雇主获取的福利待遇很少或几乎没有。118数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期表1 不同就业类型的不稳定风险程度序号122a2b2c34就业关系正式受雇劳动非标准就业非自愿性兼职工作（part-time work）临时工作（temporary work）包括固定期限工作、短期代理工作、季节性工作零时工合同（zero-hour work contracts）自雇劳动中间类别（介于正式雇员和自雇者之间）不稳定风险水平低中低中高高中等中等资 料 来 源：ILO,“World Employment and Social Outlook:The Role of Digital LabourPlatforms in Transforming the World of Work”,ILO Flagship Report,pp.1-285,2021。第二，真假自雇者身份辨识困境。平台劳动者工作时间和工作地点的自主性、部分与平台工作相关的材料、设备或交通工具的自我提供，使其具有类自雇特征，同时平台劳动者接受平台的任务分配并在平台监测下完成，客户评分决定执行的任务数量和劳动报酬，劳动者对平台具有较强的依赖性。数字经济背景下平台工作去组织化的内在属性改变了劳资关系，很多劳动者的议价能力和谈判能力大大削弱，在劳动力市场中处于极其不利的地位。出于降低劳动力成本和规避法律责任的考虑，大多数平台企业与劳动者签订的不是劳动合同而是承揽协议，平台劳动者容易被错误归类为自雇者或独立承包商，1两者之间变成平等的合作关系。2平台劳动者是雇员还是自雇者这一问题的本质可归结为平台与劳动者是否存在法律从属关系。平台劳动者较为明显的类自雇特征和隐蔽依赖特征弱化了从属性标准，如果采用传统正规劳动关系的从属性标准进行简单辨识，将无法满足新型多元化雇佣关系的实际需求。明晰平台工作的雇佣关系很重要，因为不同类别的雇佣关系与劳动者的权利、义务和享有的社会保障权益密切相关。正式劳动关系享有劳动法和社会保障1 Pierre G.,“The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy:Economic,Social&Legal Challenges andOpportunities”,European Parliamentary Research Service,2016.Available at http:/www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_STU(2016)5587772022-03-09.2 Aloisi A.,“Commoditized Workers.Case Study Research on Labour Law Issues Arising from a Set of on-demand/Gig Economy Platforms”,Comparative Labor Law&Policy Journal,37(3):653-690,2016.119刘桂莲International Economic Review法规定的所有与劳动相关的权益保障，反之，如果平台劳动者的就业身份不清晰或被错误归类为自雇者，平台企业没有义务预扣所得税、各种社会保障缴费、支付最低工资和加班工资，这些用工成本、运营风险和技能提升责任在很大程度上转移给平台劳动者。1一项以美国为例的研究发现，将平台从业者归为独立承包商，工资及相关成本可减少30%。2实际上，平台劳动者无法真正选择自己的劳动力市场身份，经常发现自己处于劳动法律保障的灰色地带，其应有的权益保障被推向制度边缘。（二）数字平台经济发展对社会保障制度的挑战全球范围内数字平台的崛起对劳动力市场带来根本性变革，数字平台劳动者参加现行建立在正规“雇主雇员”雇佣关系上的社会保障制度面临很多制度障碍。伴随数字平台劳动者人数和不确定性风险的增加，社会保障制度设计必须考虑非标准就业形式。虽然各国在探索平台劳动者参加社会保障制度方面取得了进展，但仍面临不少挑战。第一，覆盖面有限或参与不足加剧生计脆弱性。多数国家的平台劳动者以自雇者身份享有有限的社会保障权益。很多国家的自雇者通常与灵活就业人员享有同等的待遇，较之正规劳动者享有的福利待遇水平更低，较少国家直接针对自雇者建立特殊的社会保护计划。自雇者社会保障制度安排存在明显的国别差异：其一，在法律强制性上，大多数国家实行自愿加入，少数国家（如法国和英国）要求强制参保予以保护。其二，参保的准入门槛不同。部分国家将收入水平低于一定门槛的自雇者排除在某些保障项目之外或完全排除在制度保障范围外。表2表明，仅有少数几个欧洲国家将自雇者全部纳入社会保障计划，绝大多数国家针对自雇者的社会保护处于中低保障水平，增加了该群体的脆弱性。第二，收入波动性、高流动性与双重缴费负担带来参保意愿不强的问题。收入关联型社会保障制度明确由雇主和雇员共同承担缴费责任。数字经济背景下，部分服务类平台未进行登记或注册，没有义务缴纳社保，或者因缴费责任主体不清，往往需要平台劳动者自己承担双重缴费。平台劳动者因其工作稳定性差和收入波动性大，难以获得持续稳定的现金流，常被排除在制度安全网之外。此外，1 亚历克斯伍德、马克格雷厄姆、严宇鸣、石朝旭、威利莱赫登维尔塔、伊希斯赫约思：“全球零工经济中的自主性与算法控制”，国外社会科学前沿，2022年第5期。2 Kotler F.B.,“On-Demand Employment,Worker Misclassification and Labor Standards”,ILR WorkerInstitute,2020,https:/ecommons.cornell.edu/bitstream/handle/1813731 34/WI_On_ Dem and_Employment.pdf?sequence=12022-03-27.120数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期平台劳动者工作转换频率高，流动性强，经常在不同平台或不同就业身份之间转换，积累的权益难以完全转移，影响参保积极性，尤其对养老保险等长期制度安排的参保积极性更低。表2 不同国家对自雇者的社会保护程度社会保护的程度全面保护中高程度保护中低程度保护低程度保护或无保护基本情况强制自雇者全部纳入社会保险制度自雇者自愿选择参加这些计划自雇者可以选择参加其中的一些计划，但不是全部参加绝大多数计划无法加入或完全排除在计划之外代表国家克罗地亚、匈牙利、冰岛、卢森堡、塞尔维亚、斯洛文尼亚奥地利、捷克、丹麦、西班牙、芬兰、波兰、罗马尼亚、瑞典保加利亚、德国、爱沙尼亚、爱尔兰、荷兰、葡萄牙、英国比利时、瑞士、塞浦路斯、希腊、法国、意大利、立陶宛、拉脱维亚、列支敦士登、北马其顿、马耳他、挪威、斯洛伐克、土耳其资 料 来 源：Spasova S.,Bouget D.,Ghailani D.and Vanhercke B.，“Access to SocialProtection for People Working on Non-standard Contracts and as Self-employed in Europe:AStudy of National Policies”,European Social Policy Network(ESPN),2017,https:/iefp.eapn.pt/docs/Acesso_trabalhadores_contratos_nao_convencionais_PS.pdf2022-03-17。第三，平台劳动者不满足制度要求的资格条件带来的待遇充足性问题。平台劳动者与正式雇员在健康、收入和经济活动方面面临同样的风险，但因就业身份不同在准入门槛、保障范围和保障程度上无法获得同等的保障机会，即使获得与正式雇员同等的参保机会，也会因收入下降或中断、较长时间没有找到工作等因素的影响无法满足最低缴费额和缴费年限等基本要求，面临较高水平的风险。而且，正式雇员通常根据本人实际工资缴费，而以自雇者身份参保，其缴费额往往更低，加上对制度理解不到位，大多选择最低缴费档次，处于“无保”“缺保”或“脱保”状态。长期缴费不足将导致平台劳动者未来的收入替代水平较低，尤其像残疾、伤残和老年等长期风险可能面临的代价高昂。第四，基于自愿原则加入社会保障计划容易带来道德风险问题。部分国家为自雇者提供自愿计划，比如德国、芬兰和瑞典等，他们往往因为各种原因选择退出。保障项目选择上，自雇者更加关注失业或工伤等短期风险的保障，所需的成本相对较低，对于残疾或老年等长期风险，自雇者会因短视或成本高选择不参121刘桂莲International Economic Review加，道德风险较严重，监管难度较大。此外，如果仅有部分自雇者可以被社会保障制度覆盖，而其他类别没有，雇主可能选择成本更低的用工形式，从而扭曲劳动力市场，破坏企业的公平竞争。平台经济的发展、自雇就业等非标准就业形式的增加和人口老龄化的叠加影响侵蚀着社会保障制度的缴费基础，加剧了不同类别劳动者之间的待遇差距，威胁制度的财务可持续性。平台劳动者身份辨识和社会保障制度调整的国际经验平台劳动者就业身份的认定一直是各国关注的焦点。平台劳动者的类型复杂多样，受到各国法律框架差异及公司雇佣政策偏好的影响。平台劳动者雇佣关系的模糊性使其很难找到明确的缴费责任主体，从而无法享受劳动法规定的病假、最低工资和社会保障等权利，因此就业法律身份的有效辨识是基本前提。（一）平台劳动者就业身份辨识的方式平台与从业人员之间的雇佣关系包括建立正式劳动关系、签订承揽合作协议建立劳务关系以及通过外包、众包等方式形成非标准劳动关系。传统自雇劳动和从属劳动的经典二分法无法轻易运用于新业态的管理组织模式。平台劳动者具有较大的工作自主性，但其劳动过程在平台施加的高度算法技术管理下，并非真正的自由，尤其是从事低技能现场服务的劳动者，将其视为自雇者将严重存疑。该种错误分类方法掩盖了部分劳动者与特定平台或客户的真实依赖关系。为缩小社会保障待遇差距，首当其冲是进行真假自雇辨识、澄清雇佣关系的性质，确保各自的权利和义务得到尊重。现阶段从属性仍是劳动关系认定的核心标准，它强调雇员在雇主的指示、权威或控制下工作，主要从人格从属性、组织从属性和经济从属性三个方面进行界定。1平台工作的任务分配和用工组织形式具有非典型性，平台通常标榜自己仅是提供信息服务的中介，实际上通过算法和评级系统控制劳动者，2组织从属性和人格从属性趋弱，经济从属性表现较明显。国外对平台劳动者的身份认定方式有两种。第一种是扩大雇员或劳动者的内涵，将平台劳动者归类为受雇劳动与自雇劳动中间地带的第三类劳动者给予保护。第三类劳动者在不同国家的名称各不1 常凯：“平台企业用工关系的性质特点及其法律规制”，中国法律评论，2021年第4期。2 Chesalina O.,“Platform Work as a New Form of Employment:Implications for Labour and Social Law”,New Forms of Employment,Springer VS,Wiesbaden,153-167,2020.122数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期相同，比如德国和奥地利的类雇员、加拿大的依赖型承包商、意大利的“准从属性劳动者”、比利时或斯洛文尼亚的“学生工作”身份以及克罗地亚的“服务合同”身份。第三类劳动者的建立是在不彻底突破传统劳动法的同时，引入平台的社会责任，对平台劳动者实行倾斜性保护，实际上承认平台经济与传统经济业态并没有本质上的变化，只是组织用工方式上的变革。第二种是针对特定类别的平台劳动者制定专门的劳动保障法，将其视为独立新型劳动者，比如西班牙将运动员、艺术专业人士归为特殊雇员纳入保障范围，1采取第二种方式的国家较少。第三类劳动者的划分有助于甄别和规范平台的隐蔽性雇佣关系，对于平台劳动者的身份认定有重要参考意义。第三类劳动者身份的认定更加依赖事实从属关系，在尊重劳动事实和保护从业人员利益的基础上设立明确的身份判定标准。经济控制标准是各国判定第三类劳动者的主要依据，重点在于辨别平台劳动者是否在经济上依赖其他人完成任务，由若干个具体要素构成，比如二者的经济依赖性、平台对劳动者的控制程度和平台劳动者的劳动特点等。经济控制标准的核心内容是强调经济依赖性，不仅表现为劳动者对平台的经济依赖，更加强调平台对劳动者的依赖。如果企业依靠劳动者完成任务、维持正常经营活动，可认定服务提供者是雇员身份，雇主应为其提供基本的福利待遇。当然，第三类劳动者具体判定要素的选择存在国别差异。综合对比美国、英国、意大利和西班牙四国第三类劳动者判定标准的核心要素发现，平台对从业人员的监控程度、从业人员从事的工作是否为平台的主要业务和从业人员收入对平台的依赖程度是衡量经济依赖性的常见标准。部分国家也将是否由从业人员本人亲自完成工作、生产工具或生产资料由谁提供纳为判定依据（见表3）。需要注意的是，不同国家对每一细分标准的具体要求仍有差异，比如，德国平台从业人员从平台中获得的收入超过个人收入的50%作为经济依赖性判定标准，西班牙则规定从业人员至少75%的个人收入从单个客户获取判断为具有经济依赖性。可见，第三类劳动者的出现使得劳动关系的判定实现从强调从属性标准的主导作用转化成兼顾经济依赖性，事实上扩大了劳动关系的认定范围，肯定了平台用工灵活性和与标准就业差异性的特征，从而改变了传统劳动关系认定标准无法适用于平台劳动者的困境。如果全盘否定平台与从业人员之间的雇佣关系，劳动者权益得不到保障；如果完全确定劳动关系，将大大增加平台用工的成本，直接影响平台经济的健康发展。1 闫慧慧、杨小勇：“平台经济下数字零工的劳动权益保障研究”，经济学家，2022年第5期。123刘桂莲International Economic Review表3 部分国家平台用工第三类劳动者认定的判断标准比较判定依据经济控制标准美国1.平台从业者接受平台指令，并在用工单位的控制和指导下完成任务；2.从事的工作是用工单位的主要业务范围；3.平台工作与从业人员独立从事的职业、行业或任务不同；英国1.有 书 面 合 同 或协议；2.从业人员本人提供服务；3.劳动过程受到平台的控制；意大利1.用工单位和从业人员具有持续且长期的关系；2.与 委 托 人 的 功 能协同；3.平台工作主要由本人完成；4.完成特定的项目；西班牙1.主要向一个客户提供工作；2.具有经济依赖性，从业人员至少 75%收入源于平台工作；3.未向其他人分包工作4.用工单位和从业人员的关系具有持续性；5.使 用 自 己 的 工 具 和材料；资料来源：美国、英国和西班牙的资料基于“杨伟国、吴清军、张建国：中国灵活用工发展报告（2022），北京：社会科学文献出版社，2021年”再整理。意大利的资料基于“王茜：互联网平台经济从业者的权益保护问题，云南社会科学，2017年第4期”再整理。（二）社会保障制度适应性调整的国际经验探索正规雇佣关系仍然是互联网经济用工的基本形态，劳动者基本权益保障的实现通常以确立正规雇佣关系为前提。无论是标准就业还是非标准就业，劳动者对充足而全面的社会保障需求是一样的。虽然不少国家已经采取措施将某些类别的平台劳动者纳入社会保障的范围，但其保障水平仍落后于雇员。社会保障覆盖面的差距与收入波动、就业形式多元、行政管理能力有限和社会保障制度特征密切相关。新就业形态带来的多重挑战要求适时调整社会保障制度，通过综合施策提高劳动者就业的质量。1.构建税收融资和缴费型制度相结合的全面包容型保障体系不同经济体对平台劳动者的社会保护政策存在明显差异，部分国家更加依赖雇主或行业提供的与收入关联的社会保险制度，另一些国家则更加依赖普惠型保障计划。平台劳动者加入收入关联型社会保险制度的途径主要有两种。第一种是独立型保障，即为特殊类别自雇劳动者建立单独的立法和制度保障，实行该种方式的国家较少，比如马来西亚、德国和法国。马来西亚于2017年颁布自雇者社会保障法案，为自雇者建立自愿型职业伤害计划，德国和法国为艺术家或建筑工人建立专门的社会保险计划。第二种是融入型保障，即以自雇者或灵活就业人员身份加入现行社会保险计划。融入型保障包括对制度参数进行适应性调整，124数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期以及探索与就业脱钩的保障形式两类。部分国家通过强制或自愿覆盖的方式将平台劳动者纳入缴费型保险制度，不断增加自雇者获得失业、生育和其他保障待遇的机会，促使保障项目全面化。比如，加拿大强制要求平台劳动者加入魁北克父母保险金计划（Quebec Parental Insurance Program，简称QPIP），1爱尔兰和土耳其将失业保险计划扩大到自雇者。另一些国家实行制度创新，建立与就业脱钩的账户制，便于流动性大的劳动者根据需要灵活使用，具有较强的激励性。法国于2017年引入个人活动账户，允许不同就业类型的所有劳动者积累相应的养老金权益“点数”，方便劳动者在不同就业状态转换时社保权益的携带。德国也于2017年考虑建立长期个人账户，在劳动者工作生涯开始时配有初始积分，通过缴费权益的积累，可将账户积分用于自身技能提升或职业培训等。2考虑到强制缴费型保险制度无法解决非标准就业者缴费能力不足的问题，应强化非缴费型制度或税收支持的社会救助计划，重点对那些未被缴费型保险制度覆盖的群体实行兜底保障，最终确保具有不同就业身份的所有劳动者都能得到最低限度的社会保护。比如，澳大利亚和南非建立财政融资的基础养老金计划，为那些没有缴费型养老金待遇或无法达到最低保障水平者提供基本收入保障。2.创新组合式政策设计，为注册、缴费和待遇发放引入适当解决方案现行社会保障制度能否有效覆盖到平台劳动者很大程度上取决于制度设计对平台劳动者具体需要的满足程度，特别关注他们的缴费能力和保障需求的优先次序。各国逐渐形成基本共识，即通过一揽子制度创新设计，以扩容的方式将平台劳动者纳入现行保障体系。首先，调整缴费政策设计，增强准入门槛的弹性。由于平台劳动者灵活性强、收入水平和抗风险能力差别大，各国分别在注册、缴费基数和缴费方式设定上进行适应性调整。第一，强制要求注册。2017年乌拉圭要求所有平台司机通过手机APP在税务和社保部门登记，便于政府部门收入统计和监督社保缴费义务的履行。第二，平台工作实行计件工资制，平台劳动者到手收入主要取决于完成的任务数量和每单任务的价格，收入具有不确定性，需要根据不同收入水平设置多档位缴费。同时，平台劳动者根据申报收入或政府公布的“参考收入”缴费，比如德国平台劳动者每年按照政府公布的参考收入标准缴费（目前为 3045 欧元/1 该计划为魁北克居民提供产假、陪产假及育儿福利。2 Schoukens P.,Barrio A.and Montebovi S.,“The EU Social Pillar:An Answer to the Challenge of theSocial Protection of Platform Workers?”,European Journal of Social Security,20(3):219-241,2018.125刘桂莲International Economic Review月），波兰则根据申报收入缴费。1第三，缴费形式的多样性。允许实行按月、按年或按季度一次性缴费。此外，平台劳动者参保一般有收入上下限的规定，一定收入水平以上者强制参保，收入水平较低者自愿缴费或免于缴费。比如挪威和英国对年收入在规定限额以上的强制参保，比利时要求年收入超过6250欧元的平台劳动者必须强制缴纳社会保险。2其次，待遇资格条件的适应性调整。考虑到平台劳动者就业时间的不连续，参保年限计算采取按月或小时计算，比如，享有加拿大失业保险待遇要求过去52周内至少工作 400720个小时。同时，允许中断缴费或推迟缴费（比如韩国），放宽其加入缴费型社会保险制度的资格条件，确保其积累足够的社保权益。3.利用数字技术创新，优化管理服务社保权益转移接续的便携性是强化平台从业者权益保障和提高参保积极性的助推器。部分平台劳动者在多个平台就业或工作转换频率高，精简行政程序是促进其参保的关键。首先，简化管理程序和筹资方式，优化管理服务确保权益可携带。利用数字创新优化社保管理服务，具体措施包括简化登记、缴费支付和纳税程序（如阿根廷和法国）、减少证明文件的要求（如巴西）或实行自动登记（加拿大和意大利）。部分国家利用互联网技术添加线上社会保险缴费功能，与社会保障管理机构互通互联，探索平台企业和劳动者按单或按项目缴费，由平台代扣代缴社会保险费，操作方便。比较典型的是乌拉圭针对在数字平台就业的出租车司机，在其平台应用程序中添加社会保险缴费功能，实行按单缴费。2017年，马来西亚允许社会保障机构通过网上平台直接从自雇型出租车司机的出租车费中扣除社会保险缴费。3此外，建立统一的数字化社会保障管理服务平台，与社会保障机构衔接，通过在线和移动服务为在多个平台就业的兼职劳动者，以及兼职和正式工作相结合的混合型劳动者提供便利注册登记、咨询缴费和社保权益转移的服务。其次，整合数据资源，实现信息共享。利用数据协调系统、智能卡、人工智1 张盈华：“灵活就业人员社会保险的国际经验”，中国社会保障，2022年第4期。2Freudenberg C.,Schulz-Weidner W.and Wlfle I.,“Soziale Sicherung von Plattformarbeit iminternationalen VergleichGute Praxis und Handlungsoptionen fr Deutschland”,Deutsche Rentenversicherung,4:365-397,2019.3 APEC Human Resources Development Group,“Guidelines on Providing Social Protection to Digital Platform Workers”,December 2021,https:/www.apec.org/docs/default-source/publications/2021/12/guidelines-on-providing-social-protection-to-digital-platform-workers/221_hrd_guidelines-on-providing-social-protection-to-digital-platform-workers.pdf?sfvrsn=9c0b254_22022-04-11.126数字平台劳动者就业身份认定及社会保障权益实现路径国际经济评论/2023 年/第 1 期能和大数据等技术，实时掌握新业态企业用工信息和从业人员收入信息，促进数字平台和政府公共机构之间直接传输数据，实现数字平台与税务机关、社会保障机构共享劳动者的收入信息，管理手段的进步为个人纳税、缴费以及政府征税提供便利，但需要加强对隐私和数据的保护。比如，爱沙尼亚、立陶宛和瑞典的平台司机授权优步公司与税务机关共享标准化的收入信息。法国、英国强制平台每年与税务机关共享用户收入信息，数字平台劳动者通过移动应用程序可以直接收到关于税收和履行社会保障相关义务的信息，意大利、新西兰、英国和挪威在待遇提供和服务方面采取了一站式解决方案。1中国数字平台用工劳动关系的认定和社会保障权益实现的探讨中国长期实行劳动关系倾斜保护和劳务关系非倾斜保护的劳动二元分类法，平台用工去劳动关系化的倾向明显，大多数平台规避了劳动权益保障的责任。合理甄别平台企业与从业者之间的用工形态是中国当前面临的挑战，平台用工的社会保障问题也是中国社会政策须重点兜底的领域。政府应确保所有劳动者，不论其就业状况或合同类型，都能获得充分保护，并防止平台运营商逃避其义务和责任而获得竞争优势，确保公平有序的市场竞争环境。（一）平台用工劳动关系认定标准的甄别与探索平台劳动者就业身份的认定是其能否获得基本社会保障权益的前提。平台与从业人员存在不