建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放.pdf

城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023编者按党的二十大报告提出，“推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用”。2023年4月10日至13日，习近平总书记在广东视察时强调，“广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区，在中国式现代化建设的大局中地位重要、作用突出。要锚定强国建设、民族复兴目标，围绕高质量发展这个首要任务和构建新发展格局这个战略任务，在全面深化改革、扩大高水平对外开放、提升科技自立自强能力、建设现代化产业体系、促进城乡区域协调发展等方面继续走在全国前列，在推进中国式现代化建设中走在前列”。2023年4月28日上午，以“加速南沙开放开发 打造高质量城市发展标杆”为主题的第53期“广州新观察”学术圆桌会议在暨南大学举行。会议由广州市社科联、暨南大学、南方日报社联合主办，中山大学区域开放与合作研究院、广州市舆情大数据研究中心和 城市观察 杂志社承办，是第十四届广州学术季学术研讨活动之一。会上，来自北京、山东、广州的政企学研各界嘉宾、专家学者代表围绕会议主题，从不同层面、不同角度展开深入研讨，为南沙在立足湾区、协同港澳、面向世界中推进更高水平对外开放，建立高质量城市发展标杆提出了有前瞻性、针对性的对策建议。为此，本期“城市大家谈”将部分与会专家的发言内容整理扩充，并以“建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放”为主题进行刊登。毛艳华：新阶段南沙深化面向世界的高水平开放2022年4月，国家主席习近平在博鳌亚洲论坛2022年年会开幕式上发表的主旨演讲中指出，“不论世界发生什么样的变化，中国改革开放的信心和意志都不会动摇”。党的二建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放 毛艳华任志宏叶辅靖王世福杨林钟韵杨爱平蔡进兵开放科学（资源服务）标识码（OSID）53十大报告强调，“推进高水平对外开放”。随着中国经济深度融入世界经济，制度型开放成为新阶段高水平对外开放的重要内容。2022年6月，国务院印发的 广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案（以下简称 南沙方案）提出打造立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台，这一新定位为南沙在新征程中深化面向世界的高水平开放指明了路径方向。准确把握南沙高水平开放面临的新形势，深刻理解南沙打造重大战略性平台的新使命，明确南沙高水平开放的新内涵，对于发挥南沙的优势，激发功能平台的活力，调动各方参与的积极性，加快深化面向世界的高水平开放具有十分重要的意义。一、南沙高水平开放面临的新形势2008年国际金融危机爆发以来，全球经济进入了长期而艰难的调整期，至今仍未回归健康稳定的增长轨迹。近年来，在多重全球性危机叠加冲击下，全球经济治理和经贸规则重塑步伐加快，全球供应链脆弱性增加，跨国公司经营战略调整，基于所谓安全考虑发达国家政策转而内向化，数字化转型和数字经济发展正在改造现有贸易开放模式和贸易形式，世界经济再次来到十字路口。当前，随着世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入推进，国际力量对比深刻调整，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期。因此，南沙深化面向世界的高水平开放，首先要正确把握正在发生重大转变的全球化态势。第一，全球经济治理体系重构面临重重困难。一方面是多边贸易体系进展缓慢。在多边开放体系层面，WTO多哈回合谈判自2001年开始，原定2005年结束，但延迟至今尚未完成。美国近年更阻止WTO上诉机构法官任命，企图使现有多边贸易体系瘫痪。另一方面是大型区域经贸协定如 美墨加协议（The United States-Mexico-Canada Agreement）、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，简称CPTPP）和 区域全面经济伙伴关系协定（Regional ComprehensiveEconomic Partnership，简称RCEP）兴起，呈现覆盖区域碎片化、经济融合抱团化、议题分散化的局面。例如，发达国家发起的新一代国际经贸协定，特别强调劳工、环境、气候保护等议题，在数字经济领域强调跨境数据自由流动和隐私保护等，也有不少议题超出发展中国家关心的问题。欧盟甚至单边推行碳关税，这表明在高标准议题方面存在碎片化和单边行动的风险。全球经济治理体系重构要求南沙发挥对外开放条件、资源、平台与政策优势，积极开展贸易规则的压力测试，打造对外开放交往新平台。第二，全球供应链的脆弱性与企业经营战略调整。全球产业链供应链经历新冠疫情大流行冲击和地缘政治不确定性影响变得更为脆弱，也在改变跨国公司对供应链全球布局的风险认知与决策模式。在高速全球化时期，生产全球化的商业战略以效率和成本为优先考量因素。但是，由于持续三年新冠疫情的影响，地缘政治秩序的恶化，保护主义对创新和贸易的全球规范的侵蚀，全球化的内涵正在被重新定义。迪拜环球港务集团（DP建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈54城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023WORLD）在2023年达沃斯世界经济论坛上发布的 转型中的贸易（Trade in Transition）报告显示，因俄乌冲突等地缘政治事件影响，30%的受访企业表示正在缩短供应链的长度；27%的企业计划向更稳定、更透明的市场扩张。由于越来越多的保护主义政策正在将世界分裂成贸易集团，96%的受访企业表示将会把更多制造业转移到离本土更近的位置，以防范供应链中断等风险。2022年，商务部国际贸易经济合作研究院发布 跨国公司在中国：全球供应链重塑中的再选择 报告也认为，全球供应链格局呈现出三个方面的转变趋势，即从全球分工向区域聚集转变、从高度集中向多元化近缘化转变、从网络结构向研产销一体化转变。同时指出，随着全球供应链加速调整，中国在全球供应链体系中的位置和作用也将发生一定变化，成本价格低、大规模生产等传统优势可能会被削弱，但仍然具有明显的产业配套完整、市场空间巨大、劳动生产效率较高等核心供应链竞争优势。第三，基于所谓“安全”考虑，发达国家政策转而内向化。过去高速全球化的重要动因之一便是各个经济体积极的开放政策。尤其是西方发达国家推崇国际经济关系的自由模式，坚定不移地主张市场力量、价格信号和利润动机等关键因素是最优化的国际经济模式。但近年来，发达经济体普遍加速了国家政策转向，国家安全重新压倒经济利益成为大国决策的重要考量。特别是在高新技术领域，“技术民族主义”与“技术主权”成为大国博弈的重要筹码。2022年5月，美国欧盟贸易和技术委员会（Trade and Technology Council）在法国巴黎举行第二次部长级会议时发表的联合声明显示，美欧欲在太阳能电池、稀土和芯片等领域与中国加速“脱钩”。同年 8月，美国总统拜登先后签署了 芯片与科学法案 和 降低通胀法案，意图通过巨额补贴、税收减免和贷款吸引对美国半导体生产和绿色技术制造基地的投资，还规定接受美国政府补贴的公司10年内不得在中国或任何其他“对美国构成国家安全威胁的特定国家”扩大先进制程芯片产能。另外，美国启动的 印太经济框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity）意图之一也是将中国排除在全球关键产业链供应链之外。因此，美国与市场规律和全球化潮流背道而驰的意图和做法，不仅将扰乱和破坏全球半导体供应链，也将对我国的产业安全造成严重的影响。第四，数字化转型和数字经济发展改变现有贸易开放模式和贸易形式。随着新技术发展和全球服务贸易兴起，传统的货物贸易不再是跨国贸易的重心，世界服务贸易增速快于商品贸易。2019年世界贸易报告 指出，随着数字技术带来远程交易量的增加、相关贸易成本的降低，在未来20年服务贸易在全球贸易中所占份额将持续快速增长。全球数字交付式服务贸易已占全球服务贸易的52%，中国数字贸易的比重也接近50%。以人工智能技术为标志，大数据、物联网、云计算、区块链等新技术广泛应用于服务业领域，改变了服务生产与消费不可分离的问题，从而让教育、文化、医疗、健康等传统上认为不可贸易的生活性服务业逐渐变得可贸易。同时，数字技术更带动全球价值链核心价值增值环节向生产前的研发、设计阶段与生产后的市场嵌入服务阶段转移，极大地促进了研发、金融、专业服务等生产性服务贸易快速发展1。全球数字化转型和数字贸易蓬勃发展为南沙深化面向世界的高水平开放指明了新方向。55二、南沙重大战略性平台的新使命进入新时代以来，南沙承载了多重国家战略，在实施大湾区战略中发挥着重要的支撑作用。南沙方案 赋予南沙新的功能定位，一方面是“重大战略性平台”，这体现了新发展理念的要求，即南沙要发挥好功能平台的优势，锐意改革、扩大开放和创新发展，建设全面深化改革的试验平台、成为制度型开放的压力测试区、打造国际科创中心的重要承载区，激活高质量发展的新引擎；另一方面是“立足湾区、协同港澳、面向世界”，这明确了南沙深化面向世界的粤港澳全面合作的总体要求，即准确把握立足湾区这个发展基础，准确把握协同港澳这个核心要求，准确把握面向世界这个开放导向，在国家高水平开放中承担更大的使命。第一，准确把握立足湾区这个发展基础。作为粤港澳大湾区重大合作平台、深化粤港澳全面合作示范区，南沙打造重大战略性平台，要紧扣粤港澳大湾区建设的重大战略背景，聚焦大湾区建设的目标任务，充分发挥南沙自身优势，以增强经济创新力和竞争力来推动大湾区打造我国高质量发展典范2，以优化功能布局推动大湾区构建引领我国区域协调发展新格局，以探索开放型经济新体制建设国际一流营商环境，打造对外开放门户枢纽，增强大湾区支撑共建“一带一路”高质量发展的能力。第二，准确把握协同港澳这个核心要求。协同港澳，要求全方位加强与港澳互联互通，这不仅是南沙面向世界高水平开放最直接最有效的路径，而且是在服务构建新发展格局中支持香港、澳门融入国家发展大局之举。南沙打造重大战略性平台，要加强与港澳规则衔接机制对接，聚焦基础设施“硬联通”和规则机制“软联通”，加快构建与港澳自由港趋同的营商环境，推动大湾区人流、物流、资金流、信息流等高效便捷流动，深化科技创新产业合作发展，促进港澳青年在南沙创业就业，提升粤港澳共商共建共享水平，在实现自身更高质量发展的同时，不断增进港澳同胞福祉、促进港澳长期繁荣稳定。第三，准确把握面向世界这个开放导向。开放是南沙的特质。在经济全球化加快结构调整，地缘政治冲突加剧，保护主义、单边主义不断抬头，世界经济持续低迷，国际贸易和投资严重萎缩的背景下，我国坚定不移推进更高水平对外开放，以全面扩大对外开放的务实行动，为建设开放型世界经济注入更多正能量。南沙打造重大战略性平台，要把握面向世界这个开放导向，发挥对外开放的独特优势，增强国内国际“两个市场、两种资源”联动效应，对标港澳构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式，运用好国际高水平自贸协定规则，积极参与发达经济体市场竞争，实现高质量“引进来”和高水平“走出去”，不断提升全球资源配置能力，增强大湾区国际合作和竞争新优势3。三、南沙深化面向世界高水平开放的新内涵面对经济全球化发展的新态势，我国发展要赢得优势、主动和未来，必须顺应经济全建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈56城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023球化，利用我国超大规模市场的优势，实施更加积极主动的开放战略。在新发展格局背景下，南沙方案 赋予了南沙深化面向世界高水平开放的新内涵。第一，从开放目标来看，南沙深化面向世界高水平开放必须服务和服从于建设社会主义现代化国家的重大战略目标。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，既依赖于形成充分开放的全国统一大市场，增强国内国际“两个市场、两种资源”的联动效应；还依赖于建设高水平的现代化产业体系，在全球产业体系和产业链供应链重塑过程中确保国内各产业有序链接、高效畅通和经济循环畅通4。因此，南沙重大战略性平台作为国内国际双循环的关键链接，要通过协同港澳促进大湾区互联互通，加快推动两个市场相互开放、两种资源自由流动，以构建充分开放的全国统一大市场，提升生产要素配置效率和全要素生产率；通过深化与港澳科技创新产业合作，加快规划建设广州南沙科学城，发挥国家战略科技支撑力量，实现科技自立自强，为现代化经济体系提供战略支撑和重要保障。第二，从开放模式来看，南沙重大战略性平台要加快实现由商品和要素流动型开放向规则导向的制度型开放转变。从国际看，全球经贸规则调整正转向高水平的贸易投资自由化、数字贸易、竞争政策等领域；从国内看，中国在全球价值链中的地位正处于从中低端向中高端跃升的重要阶段5。这要求南沙重大战略性平台在主动服务国家重大战略、更好服务对外开放总体布局中承担更多职责、发挥更大作用。南沙重大战略性平台要进一步发挥自贸片区制度创新优势，推动开放加快从商品和要素流动型向规则、规制、管理、标准等制度型转变；要主动对接CPTPP、数字经济伙伴关系协定（Digital Economy Partnership Agreement，简称DEPA）等国际高水平自贸协定规则体系，不断提高国际制度性话语权，引领国际规则制定，为国内改革提供突破口和动力，为构建新发展格局创造更加有利的国际制度环境。第三，从开放布局来看，南沙重大战略性平台要更加重视面向“一带一路”的开放合作。以人类命运共同体理念为指导，以共建“一带一路”为引领，践行真正的多边主义，发挥港口资源优势，密切同东南亚、南亚、中东、非洲、北美、欧洲等地区的枢纽港口合作，深化“一带一路”贸易便利化能力建设合作，强化与联合国、欧盟、东盟、非盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展合作规划对接，这是新发展阶段推进高质量共建“一带一路”的新思路。南沙是国家重要航运枢纽、海上丝绸之路重要港口节点和国家进口贸易促进创新示范区，要以更加积极、主动、创新的姿态服务好“一带一路”倡议，加快建设高水平对外开放门户；要通过与广东自贸试验区其他片区和大湾区其他开放平台充分联动，协同港澳在经贸投资、金融合作、人文交流等综合服务平台开展合作，形成具备集聚、服务、带动、支撑、保障等综合功能的全面开放新高地。第四，从开放载体来看，南沙重大战略性平台面向世界的开放要通过“城市协议”等方式发挥更大作用。当今世界，城市及城市群正在逐渐成为全球治理体系变革的新生力量。特别是随着世界城市化率超过50%，对于与全球联系紧密、拥有独特政治经济社会资源的57超大型城市来说，“城市协议”方式在国际社会中扮演的角色越来越重要，为全球治理体系变革完善贡献更强正能量、提供更大动力。同时，城市连接全球、参与全球治理的模式也在不断创新，不再局限于既有的友好城市等概念，更多地开始成为连接国家与国家之间的桥梁和纽带6。参与全球治理和制定国际规则话语权已经成为展示一个城市全球链接能力的重要内容。因此，南沙要发挥广州城市“双核”之一的功能作用，联动广州中心城区，整合大湾区的对外交往资源，更好地代表中国城市与世界各大城市建立联系，成为中国引领全球治理体系变革的重要组成部分。四、新阶段南沙深化面向世界高水平开放的新方向按照党的二十大报告提出的“推动高水平对外开放”的要求，把握好当前国际开放新趋势与国内改革政策动态，围绕“使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”的新定位，将南沙打造成为面向世界的高水平开放平台，应聚焦以下新方向：第一，构建大湾区科创要素流动制度框架，建设高水平湾区科创合作平台。相对于前海合作区、横琴合作区、河套深港科技合作区等大湾区科创合作平台，南沙具备两个方面优势：一是开发空间和腹地广阔，有利于容纳众多高校、科研机构和大科学装置，发挥科创要素的集聚优势；二是汽车、造船、高端装备等先进制造产业集群发达，有利于产学研对接。南沙高水平开发开放的重心之一，是构建大湾区科创要素便捷流动的制度框架，集聚高端科创要素，对接产学研各环节，成为大湾区国际科创中心建设的支柱平台。为此，南沙应加快现有大科学装置、研发机构以及合作办学高校的落地；加快科技发展体制机制改革创新，探索有利于产学研对接和成果转化的规则体系；在部分区域建立“一线放开、二线管住”，便利全球科创人才、仪器入境集聚的平台；打破科创资金和数据跨境流动的障碍；实施更开放的全球人才吸引和管理制度，为外籍人才申请签证、居留证件、永久居留证件提供便利。第二，依托航运枢纽优势，把握贸易服务化趋势，打造服务业高质量发展抓手。积极发展航运综合服务，攀升国际贸易和航运业“微笑曲线”两端价值链，将远离中心城区的劣势转化为依托航运港口实现港城、产城融合与高端服务业要素集聚的优势。为此，南沙需要在航运保险、海事仲裁、航运经纪、船舶管理等领域探索实施行业准入和对外开放负面清单，向国家申请实行更开放的航运服务业务；与港澳合作建设大湾区国际航行船舶保税油供应基地，共建大湾区航运要素交易中心；依托港口航运枢纽区位强化国际贸易链接功能，持续发展离岸贸易、转口贸易、数字贸易等新业态，完善跨境电商、市场采购、平行进口汽车、邮轮游艇等优势生活性服务业；强化南沙枢纽地位，发展航运、贸易、跨境金融服务业，打造区域资源配置中心。第三，把握数字贸易趋势，实现区域产业链合作。南沙在人工智能产业、智能网联汽建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈58城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023车、智慧医疗等行业的市场主体集聚已具规模，拥有发展数字经济和数字贸易的基础条件。首先，借助数字化跨境产业链分工和产业集群数字化转型趋势，推动汽车、船舶、装备、材料等优势产业实现高端化、智能化、绿色化发展，推动产业集群数字化转型；其次，利用好RCEP累积原产地规则，强化区域内产业链集群合作，发挥南沙先进制造业集群优势，深化共建“一带一路”产业合作；最后，加快南沙（粤港澳）数据合作试验区建设，在数据产权、数据跨境安全有序流动等方面先行先试，促进跨境数据便捷流动，积极开展电子商务规则的先行先试，为我国参与全球数字服务贸易规则制定积累经验。第四，加快发展特色金融，推动向现代金融转型。考虑南沙远离中心城区、人气不旺的现实，南沙应利用拥有金融开放创新政策优势，重点打造跨境金融、航运金融、科技金融、绿色金融、飞机船舶租赁、股权投资、商业保理等七大特色金融，并基于特色金融业务先行先试开展包括自由贸易账户、跨境双向人民币融资、跨境贸易结算、外汇管理改革试点等跨境金融政策7；加快实现特色金融向现代金融的转型，特别是通过发展广州期货交易所，建设大湾区国际商业银行、港澳保险售后服务中心、粤港澳气候投融资中心等金融机构，实现高端金融资源集聚发展，争取在跨境投融资、跨境资金管理、人民币国际化、资本项目可兑换等方面先行先试；发挥广东自贸试验区各片区协同联动的体制机制优势，扩大“横琴金融30条”和“前海金融30条”在南沙的同步推广，引进港澳金融机构并实现“准入即准营”。第五，深化开放平台协同联动，强化与港澳规则衔接。在高标准的经贸和社会规则衔接方面，南沙可以借鉴海南中国特色自由贸易港、上海临港新片区等开放平台的创新举措，在国企、政府采购、竞争中立等“关境之后”规则方面形成初步探索；在新兴业态和高端要素便捷流动方面，总结和推广南沙青岛战略合作协议的做法，形成不同片区统一规则标准和要素闭环便捷流动；在与港澳经贸和社会规则衔接方面，探索执业资格准入、行业协会自治等领域的规则衔接，强化跨境政府服务便利化；依托南沙空间广阔的优势，划出部分区域探索粤港澳融合发展的治理创新模式，例如治理主体法定机构化、探索港澳和外籍人士参与治理、甚至实现粤港澳共建共管等。第六，打造高质量城市空间载体，实现高水平国际交流合作。南沙搭建多元化国际交流合作平台已初见成效，举办了大湾区科学论坛、国际金融论坛（IFF）全球年会、亚洲青年领袖论坛、中国太平洋岛国渔业合作发展论坛、美国财经频道（CNBC）全球科技大会、中国水产种业博览会等一系列重要品牌活动。为进一步促进跨境服务贸易发展，吸引国际人才集聚，南沙要加快推动国际化公共服务体系建设，为外籍人员的工作、学习提供便利化、集成化服务；大力营造与港澳趋同的公共服务和社会管理环境，积极引进港澳高等教育和国际特色教育资源，集聚国际高端优质医疗服务，加快建设大湾区教育医疗高地8，打造宜居宜业宜游的高质量城市空间载体。59任志宏：制度型开放推动南沙面向世界的大门越开越大坚定不移全面深化改革、扩大高水平对外开放是习近平总书记多次视察广东的重要讲话、重要指示精神之一。党的十八大以来，习近平总书记四次赴广东视察都强调开放是广东发展的鲜明特质和独特优势，从2012年“继续在改革开放中发挥窗口作用、试验作用、排头兵作用”，到2018年勉励广东“以更坚定的信心、更有力的措施把改革开放不断推向深入”，再到2020年要求广东“以更大魄力、在更高起点上推进改革开放”，2023年更进一步提出广东“在全面深化改革、扩大高水平对外开放等方面继续走在全国前列”，尤其引人注目的是“使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”，为高水平谋划推进新阶段粤港澳大湾区建设提供了根本遵循。制度型开放为南沙打开面向世界的大门。南沙作为广东改革开放第一梯队，更加有责任、有义务也有能力率先实现高水平开放，成为新发展格局下广东高质量对外开放平台新高地、高水平贸易和投资自由化便利化新标杆、高起点外资准入和投资者保护制度新名片和高效率服务业对外开放新引擎。一、制度型开放需要加快提升南沙开放水平能级南沙的高水平开放应成为要素流动型开放到制度型高水平开放的新样板、新模式和新标杆。1.南沙在中国开放进程中扮演着制度型开放引领者角色。广东走过了以货物商品贸易为主导的先行开放优势阶段（19781991年）和以资本引进为特征的扩大开放发展阶段（19922011年），正在开启以制度规则为主要特征的高水平开放新阶段。在这一进程中，面向世界的南沙成为广东制度型开放的引领者。随着要素流动型开放的制度红利愈加式微和动能递减，以规则制度型开放为特征的更高层次、更高水平开放正成为全球新一轮国家和区域之间竞争的战略制高点。这一发展机遇和时间窗口对于南沙发展既宝贵又难得。2.制度型开放是南沙拥抱世界、充分融入世界的必然要求。我国由要素流动型开放递进到制度型开放，其内在动因、驱动力量、开放效果、现实壁垒、实现路径、开放领域等元素都发生了深刻变化（表1）。正是这些新的开放元素，构成了推动南沙制度型开放的新力量。3.日益复杂的国际环境要求中国的开放向更积极主动转化递进。近5年来，中国制度型开放特征逐步加深，单向开放到双向开放的功能性和制度性要求日益强化。与要素流动型开放相比，制度型开放的内涵更加注重制度、机制、管理、标准等。通过签订RCEP等多双边协定，中国的制度型开放逐渐体现出中国方程式与国际规则体系函数式的有效互动与共同求解特征。从国际环境来看，随着美欧等市场环境的变化，RCEP已经成为中建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈60城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023国对外开放重要的战略版图。从国内环境来看，RCEP等制度型开放带来的红利已经逐步显现。南沙正致力打造RCEP先行示范区，有条件在更大范围、更宽领域、更深层次开展交流和合作。二、南沙在高水平制度型开放过程中应尽快完成转型和转向1.从产品开放过渡到生产过程开放。要素流动型开放以降低关税和打开产销市场为主，而价值链供应链要求全球资源配置，对生产过程的分工协作提出了更高要求。当前，RCEP在降低要素与服务流动壁垒、提升贸易便利化水平方面有诸多可为空间。南沙要有效发挥RCEP区域性制度红利，根据当前产业发展趋势重新进行产业布局，助推大湾区企业“走出去”，实现产业链一体化融合发展。2.从降低边境壁垒过渡到降低边境后壁垒。高水平制度型开放的重点已经瞄向有效消除边境后壁垒。根据经济合作与发展组织2021年服务贸易限制指数，在涉及的22个服务行业中，我国还有20个行业的限制程度高于国际平均水平。因此，规则趋同、竞争中性、负面清单一致、知识产权保护、环境和劳工标准、政策透明度和廉洁政府等日益成为开放的新要求。这既是南沙实现弯道超车、与国际发达地区同台竞技的机遇期，更是抢占制度型开放高地的窗口期。3.从商品开放过渡到服务开放。由于数字经济的发展，如今的制造业在生产过程中，中间品出现了越来越多的服务产品，投入品服务化趋势愈加明显。随着数字经济蓬勃兴起，数字资产确权亟待突破解决，为大湾区打造服务业对外开放新引擎带来机遇。服务贸易和数字贸易必定要成为未来南沙开放走在全国前列的有效抓手。南沙要紧紧抓住RCEP协议在知识产权、服务、投资及自然人移动等领域的高承诺标准，有效促进和吸引国际顶级创新要素和资源加快流入到南沙这一湾区几何中心中来9。4.从贸易开放过渡到规则重塑。原有经贸金融规则基本立足于传统贸易形态，其关注度主要集中于商品流通环节而非生产合作与协作的产业链整合。制度型开放强调以规制融合和规制创新的规则重塑，重新绘制世界经济新版图10。随着新一代信息技术快速迭代发展，数字贸易和服务贸易在国际贸易中的地位越来越突出，南沙可在这一制度型开放表1要素流动型开放向制度型开放递进的绩效比较内在动因驱动力量开放效果现实壁垒实现途径开放领域要素流动型开放贸易得利政策加持剩余增加边境壁垒分工深化对外开放制度型开放规则红利制度创新价值高地境内壁垒制度融合自我开放61新领域尤其是数字贸易领域争夺新国际贸易规则话语权。叶辅靖：南沙推进更高水平对外开放的几点建议南沙方案 从建设科技创新产业合作基地、创建青年创业就业合作平台、共建高水平对外开放门户、打造规则衔接机制对接高地、建立高质量城市发展标杆五个方面部署了主要任务。作为落实国家发展战略的主战场、改革开放的最前沿，南沙推进更高水平对外开放，要围绕集聚全球高端产业、提升创新能力、增强对优质要素的吸引力、提高出口实力等领域，有针对性地破解开放难题。以下几个重要问题需要思考应对：第一，南沙高水平开放的制度瓶颈突破口选在哪里？南沙的更高水平对外开放与预期目标存在一定距离，除了外部环境因素外，与现存的制度瓶颈也有很大关系。比如，部分产业尤其是服务业产业壁垒有待进一步突破，跨境资金调配与外汇收付障碍有待进一步打通，跨境研发物品进出口便利化水平有待进一步提高，满足总部经营的税收政策有待进一步完善，公平竞争环境和政府服务尚需进一步改进，国际化人才使用还存在一定短板等。这些瓶颈的存在，影响着南沙对跨国公司的吸引力。为此，南沙应该坚定推进制度型开放，在提升南沙自贸片区制度型开放创新方面下更大功夫，尤其是扩大基于自身产业需求和面向世界的开放。例如，探索放宽电信、高等教育、医疗服务外商投资市场准入限制，可首先放宽对外资企业增值电信（包括云计算、数据中心）的 50%股比限制，再逐步允许外资开展数字贸易业务，为国家有序开放电信、互联网服务产业积累经验。再如，允许就制度型开放的前沿议题如数字贸易规则等方面先行先试，由于制度型开放许多内容有一定的敏感性、产生的效果也具有不确定性，最可行的办法是在南沙进行小切口试验。又如，按单一功能设立“南沙科技原创试验区”，在科技创新制度上完全对接硅谷，不仅要对接其创新能力之“果”，更要对接其创新能力的具体制度之“因”。第二，南沙贸易投资自由化与便利化的关系怎么摆？2021年9月，国家主席习近平在上海合作组织成员国元首理事会第二十一次会议上发表重要讲话，强调“我们要持续推进贸易和投资自由化便利化，保障人员、货物、资金、数据安全有序流动，打造数字经济、绿色能源、现代农业合作增长点”。南沙高水平对外开放面临的首要问题是贸易投资自由化落后于便利化。尽管自由化、便利化对开放举措的落地和营商环境的改善都很重要，但比较而言，贸易投资自由化对开放更为重要。贸易投资自由化是解决可以干什么的问题，便利化是解决如何干的问题，也就是以最短的时间放行、以最方便的方式获得干什么的授权问题。因此，自由化比便利化更为根本，没有贸易投资自由化就没有真正的开放，就没有真正的便利化。南沙推进更高水平对外开放，首先要提高贸易投资自由化水平，进一步破除商品、服务、要素、人才、数据跨境流动和境内流动的障碍；在服务贸易上要既准入又准营；在投资上要进一步降低准入门槛，实行“非禁即入”等；在数字贸易上，要在维护国家安全建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈62城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023的前提下尽量与国际规则接轨。第三，南沙对外引资引技引智的主攻方向应该放在哪里？我认为，“三引”的主攻方向仍在美欧日韩和其他发达经济体。我们需要的高水平资金营运能力、高端前沿人才、高级创新资源主要在这些国家或经济体。比如，东盟每年对我国投资 100 多亿美元，其中新加坡占 95%，如把引资重点放在越南、老挝、柬埔寨就不现实。这本来是个不言自明的常识问题，但由于美国对我国的遏制打压、其他发达国家不同程度的跟进，有些人可能对这个问题的答案游移不定。其实，基本事实没有根本改变，主攻方向就不能偏移。“三引”的意义不仅在于这些资本、技术、人才本身，而且在于这些资本、技术、人才可以激发我们的创新潜能，营造人才脱颖而出的环境和生态。我们要看到，美国虽然不断在扩大、抬升对我国封堵的“小院高墙”，并对任何中美经贸科技合作随时进行打击，用“恐慌”和“增大不确定”来震慑阻挠与我国有意义的合作，但是其多年的打压收效非常有限，在一些方面还适得其反。再说，经济领域那么宽、范围那么广、层次那么多，美国企图切断与我国所有的合作是做不到的。何况，美国还面临与其他发达国家在华的经贸竞争，无法完全左右所有发达国家的做法。现在的欧洲比任何时候都需要中国来平衡失衡的美欧关系，所以欧洲的关键领导人高度重视中国市场。近年来，日韩虽然跟随美国的鼓点起舞，但中国市场对其经济的意义，也让它们难以真正迁离中国。所以，南沙的合作对象首选港澳，但不局限在港澳，一来资源有限，二来内地希望与港澳合作者众多，三来港澳本身也面临转型的严峻形势。第四，南沙如何围绕全产业链和全场景需求推进系统集成改革？南沙在制度创新上取得了明显进步，但毋庸讳言，迄今效果和最初的预期仍有一定差距，其中有三个问题亟待破解。一是大部分制度创新成果仍停留在程序和流程优化层面，含金量和突破性有待进一步提升。有些改革只是对计划经济时代管制遗产的清理，或是信息技术在行政审批和监管中的应用，离真正的国际高水平规则还有一段距离。二是基于全链条的系统集成改革不够多，制度创新碎片化问题比较突出，“大门已开小门未开”。三是基于产业内在瓶颈的需求导向型改革不够多，有价值的自主改革不够多。为此，南沙要从市场主体开展业务面临的一揽子需求出发，而非单纯地基于行政管理视角，通过改革路径创新，变事项导向为场景导向，探索出一批“一件事”改革和全产业链改革，真正提升市场主体获得感。第五，南沙能不能建设数字化门户枢纽？在数字化革命背景下，国际门户枢纽的路径和模式发生了根本变化。一方面，越来越多商品转变为数字形态，部分货物贸易被数字贸易替代；另一方面，许多原来不可贸易的服务现在可以跨境提供如远程教育、医疗服务等，全球数字服务平台将成为数字化时代新崛起的门户。因此，南沙推进更高水平对外开放，要积极主动顺应数字化发展趋势，前瞻谋划、加快打造新一代国际门户枢纽。第六，南沙如何在更好统筹安全与发展、安全与开放的关系上发挥排头兵作用？这里主要讨论经济安全，而且此处所谈的经济安全不涉及科技的自立自强、“饭碗要端在自己手中”的那些关键领域，因为这些方面的经济安全与发展开放是完全兼容的、相互促进的。63南沙推进更高水平对外开放，要聚集全球优质要素，就必须统筹好处理好安全与发展、安全与开放的关系。习近平总书记要求我们统筹好安全与发展的关系，是基于对二者对立统一辩证关系的科学判断。也就是说，安全与发展有相互促进、相互统一的一面，也有相互对立、相互矛盾的一面。我们在实际工作中，要利用、增大其相互促进的一面，限制、缩小其相互对立的一面。为了更好统筹二者的关系，我们需要做到以下三点。一是在理念上既要讲发展、开放的安全性，也要讲安全的发展性、开放性，即安全措施要有利于发展、有利于高质量发展，要有利于开放、有利于高水平开放。二是要借鉴国际上维护国家经济安全的先进做法，既很好地维护国家安全，又使发展、开放并未因安全举措而犹豫不决。三是在借鉴美欧等发达经济体维护国家经济安全的做法时，要从我国实际出发，考虑我国核心战略目标、发展阶段、文化差异，注意实际效果，不能掉进对手的战略陷阱。针对以上问题，本研究提出具体建议如下:一是提升贸易投资自由化水平。逐步探索开展“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）试点，形成高标准市场体系，打造高水平对外开放的试验田。拓展试点探索的广度，推动南沙自贸片区对接国际高标准经贸规则，深化制度型开放，为建立健全国际经贸新规则、跨境服务贸易负面清单管理制度探索路径、积累经验。探索开放环境中的“竞争中性”原则，通过机制建设实现出口和进口之间保持“中性”、吸收外资和对外投资之间保持“中性”、外资企业和内资企业之间保持“中性”。二是进行出入境等便利化改革。实施更加便利的出入境管理政策，逐步实施更大范围免签入境适用政策、延长免签停留时间；优化出入境边防检查管理，为商务人员、邮轮游艇提供出入境通关便利。对高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动等方面提供出入境便利，实行宽松的商务人员临时出入境政策；完善国际人才评价机制，以薪酬水平为主要指标评估人力资源类别，建立市场导向的人才机制；对外籍人员赴南沙自贸片区的工作许可实行负面清单管理，放宽外籍专业技术技能人员停居留政策。三是放宽跨境职业资格认证领域及职业范围。进一步增加医师、教师、航空人员、注册安全工程师、计量师、审计、社工、船员、房地产评估、高端家政、专业代理人等跨境职业资格认证领域；同时，拓宽以上领域执业范围，推动跨境人才要素的自由流通。四是探索设立金融开放试验区。在有限范围内规划建设覆盖主要国际货币的金融开放试验区，在试验区内建立以外币为认购和交易币种的股票市场、债券市场和期货市场，实现“离岸市场在岸化”。实行资金流动“一线放开、二线管好”，对从试验区面向境外的“一线”，取消外汇管制，在遵从反洗钱、反恐怖融资等国际规则下，实现对资本市场主体账户开设、资金流通、货币汇兑等方面高度开放；对从试验区面向境内其他区域的“二线”，采用电子围网，管好资本流动，防止试验区资金套利、风险外溢等对境内区外地区造成冲击。在试验区内，外币兑换人民币、资金进入国内市场，则按国家有关规定办理，也可在这个环节试行人民币自由兑换的各种新规定，为资本市场逐步开放先行先试。利用金融各领域外资股比限制全面放开的契机，积极争取监管部门对南沙金融发展的支持，促进外资法人建立高质量城市发展标杆：南沙更高水平对外开放城市大家谈64城市观察 2023年第3期Urban Insight,No.3,2023银行、外商独资公募基金、外商独资寿险公司、外商独资券商、外商独资理财公司、合资理财公司等一批外资首家、首批项目落地。进行人民币国际化与自贸账户改革试点，推动自由贸易账户体系拓展至全区范围，拓展账户的跨境功能；推动境外个人自由贸易账户的开户主体从只针对在自贸片区内执业或就业的境外个人，扩大到在南沙范围内科技创新企业工作的海外人才。五是进行数据流动及开放试点。探索建立数据服务采集、脱敏、应用、交易、监管等规则和标准，分类制定公共数据、私营部门数据、个人数据的法律规范和开放共享顶层设计。探索推进数据交易共享模式，建立数据资源安全保护机制，建立统一规范的数据管理机制，制定数据隐私保护制度和安全审查制度。试行跨境数据流动管理改革，制定企业商务数据的跨境传输办法，明确数据进出境要求，在安全可控的前提下，分层次、分领域探索推进跨境数据流动。例如，对标CPTPP、DEPA等高标准的数字贸易规则，优先选择社交媒体、软件设计、科研机构跨境联合研究等低风险业务，开放数据传输和允许非本地化