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农村承包土地的产权收益与经营权流转问题的调查
戴少杰 
    2003年10月23日至25日，我们就农村土地承包经营权流转问题在烟台市牟平区进行了相关调查。牟平地处胶东半岛东北部，西靠烟台，东临威海，南连乳山，北与大连隔海相望，交通便利，在山东属于经济较发达的地区。这个地区在地理上兼有平原、丘陵、山地和海洋的特征，在农地使用上涉及粮油、果品、蔬菜等粮食作物和经济作物的种植，明了这一地区的基本情况，我国其他类似地区的情况大致相差不远。
    在调查对象的选择上，我们遵循的是典型调查的方法。就调查的典型而言，毛泽东认为可以区分为三种：先进的、中间的和落后的。如果能够依据这种分类，掌握每类典型的基本情况，他认为即可知晓一般的情形。在搜集研究对象的有关资料时，我们使用的是访谈法。本来，在调查之前，我们就有关的问题设计了问卷。但是，在调查过程中由于两方面的原因，我们放弃了问卷调查的方式：一是被调查者的文化水平有限，无法独立完成问卷的填写；二是有些被调查者存在不合作的心理。采用访谈法一则容易和被调查者沟通，尽可能消除对方的抵触情绪，从而使调查过程灵活可控，成功率较高；二则可以消除被调查者文化水平有限这一因素的约束，扩大被调查者的范围。不过，由于被调查者的主观原因，访谈法也存在结果易有偏误的缺点。为了克服这一缺陷，在条件允许的情况下，我们尽可能向多个不同的被调查者了解情况，力争搜集到客观真实的资料。
    依据毛泽东提供的标准，我们选择了孙各庄、陡崖和马家泊三个比较典型的村庄作为调查的对象。这三个村庄由于在自然环境和地理位置上存在差异，在各自的经济发展中选择了不同的道路，反映在农地使用上便表现出不同的特征。
    一、三个村庄的土地使用状况
    （一）、孙各庄的土地使用状况
    孙各庄村位于牟平城区东北方向约20公里处，其东北和东南皆是山地，村庄坐落在丘陵和山地之间较为平缓之处，属于牟平的“内陆”地区。孙各庄和牟平之间仅有一条公路相连，交通不甚便利。全村原有住户约200户，人口约500人，耕地面积约1430亩，全部属于丘陵地。无论从地理环境、自然资源还是从交通条件上来看，孙各庄都无先天优势可言。
    虽然在人均耕地面积上孙各庄村在牟平地区处于前列，但是，由于耕地的禀赋较低，孙各庄村并没有花大力气在土地上做文章。自1980年始，孙各庄村就开始发展村办企业。到1995年，经山东省体改委的批准，原村办企业扩展为山东九发集团公司。1998年，集团公司发起并控股的山东九发食用菌股份有限公司的股票在上海证交所正式挂牌上市。在二十多年发展的基础上，原村办企业已经成长为跨食品、药业、机械、建筑、运输、生物工程、基因工程、对外贸易等领域的综合性集团公司。截止到1999年底，公司拥有总资产5.2亿，年销售收入2.5亿，进出口总额2000万美元。拥有实力如此雄厚的经济靠山，孙各庄村在农地使用上自然表现出一些自己独有的特点。
    1993年之前，孙各庄的村民在承包土地时并未和发包方签订正式的书面合同。因此，村民和发包方的关系处于不稳定的状态，主动权掌握在发包方手中。直到1993年，村民和发包方之间的承包关系才由正式的书面合同固定下来。1998年，承包合同到期后，村集体将耕地收回，由九发集团统一负责绿化。而村民或者转为九发集团的职工，或者出外打工。村民原来所需缴纳的一切费用转由九发集团承担。除此之外，上年纪的村民，九发集团每年还补贴600元。对于原来种植果树的农户，如果承包合同到期后愿意继续承包，村集体并不禁止。除了保证绿化外，他们并不需要履行任何义务。现在，孙各庄村大概只有7、8家农户继续种植果树。据接受我们调查的姜老汉介绍，管理这些果树的大多是些上了年纪但又闲不住的村民。以姜老汉为例，他家有8亩苹果园，平时只有他和老伴两个人管理，到农忙时儿子儿媳才回来帮忙。姜老汉今年65岁，老伴也60多了。姜老汉说，种果树不挣钱。今年他家的8亩果园投入近一万元，收益却只有六、七千元。姜老汉强调，今年还算风调雨顺。
    （二）、陡崖的土地使用状况
    陡崖村位于牟平城区西北方向约20公里处，地势相对平缓，只有东面是山地，且相距较远。陡崖村也属于牟平的“内陆”地区，村中至今还没有通公路，相对闭塞。全村约有620农户、1600余人，耕地面积近2900亩，水浇地1000亩左右。陡崖村的耕地分为三等，每等六级，共十八级，主要种植小麦、玉米、大豆等粮食作物和花生、苹果等经济作物。  
    陡崖村的土地承包始于1984年。1988年原承包合同到期后延长了十五年。起初，陡崖村的土地承包只是一种口头约定，1999年区政府搞土地承包顺延时，才有了比较规范的书面合同。在土地承包合同中，发包方为村委会，承包方为农户。这些年来，土地承包经营权的流转在陡崖村虽然没有形成一定的规模，但确实存在，并且已经有了一些习惯性的做法。陡崖村土地流转的形式主要有转让、互换和“反租倒包”等。就转让而言，只有在征得发包方同意且保证不改变耕地用途的情况下才可以进行。就互换来看，承包方毋需征得发包方的同意，但是需要办理登记手续。至于“反租倒包”，必须有承包方的同意。承包方不同意的，村委会不得强制实行。但是，在实际操作中，村委会通常利用互换的手段达到反租的目的。也就是说，某一区域内的大部分农户同意反租，但是个别农户不愿意，在此情况下，村委会首先需要了解地块不在此区域的农户是否有愿意反租的，如果有的话，村委会协调两家互换，双方互换后，村委会再进行反租。一般情况下，“反租倒包”的程序是，先由村委会和农户签订反租合同，再由村委会和承包商签定承包合同。据介绍，“反租倒包”所得的收益在扣除农户应缴纳的农业税后，全部归农户所有。目前，陡崖村共有450余亩的耕地实行了“反租倒包”。其中，400亩一等地于2000年春季倒包给一承包商搞绿化树开发，每亩的年租金为260元，扣除农业税以后，农户一亩地每年可得200元，每年结算；30亩二等地于2002年秋季倒包给一承包商种植梨树，每亩的年租金为300元，扣除农业税以后，农户一亩地每年可得240元，每年结算；另外的20多亩为三等地，2002年秋季以每亩年租金200元的价格承包给一开发商开发速成杨（一种绿化树），扣除农业税后，农户每亩地一年可得150元，也是每年结算。按照陡崖村委会一位会计的说法，“反租倒包”对农户还是挺划算的。他给我们算了一笔帐：年景好的时候，一亩一级一等的耕地一年的收入才300元左右，扣除农业税和劳动力成本后基本没有收益，年景差的时候，种地还要倒贴；而在“反租倒包”的情况下，农户毋需任何投入就可以得到一笔固定的收入，并且旱涝保收。不过，开发商愿意来陡崖村承包土地的不多。对此，这位会计颇有些遗憾。由于种地不挣钱，陡崖村的耕地一般由老人、妇女耕种，年轻劳力大多出外打工，只是在农忙的时候才回来帮几天忙。所以，在陡崖村种地现在成了副业，而打工却成为农户的主要收入来源。
    （三）、马家泊的土地使用状况
    马家泊村原来距牟平城区仅一里路。近几年，随着城市建设的发展，马家泊与牟平城已经连为一体。马家泊原有住户约60户，人口约200人，耕地面积200亩左右。最初，村委会在搞土地承包时并没有和农户签订书面合同。十年前村委会将农户承包到期的土地收回搞房地产开发，只留出30多亩耕地作为农户的菜地。无地可种的村民年轻力壮的出外打工，上年纪的（男60岁、女55岁）由村集体每月补贴80元。村民除水电费自己负担外，其他需要缴纳的费用由村集体承担。在房地产项目开发中，马家泊村集体共建住宅楼8栋，每栋50户，每户平均80—90平方米，共计34000多平方米。其中的5000多平方米用于出租，其余的全部出售。每平方米的年租金为70—80元，售价为800—900元。大致推算，由于耕地用途的转变，马家泊村集体仅卖房款一项便可得2000多万元，每年的房屋租金也有40余万元。
    二、三个村庄所反映出的问题
    从三个村庄的调查情况来看，就土地承包而论，存在一个带有共性的问题：在较长的时期内，承包合同不规范，仅仅体现为双方的口头协议。由于发包方是以国家权力为后盾的村委会，承包方只是彼此独立的单个农户，这样做的后果，必然使承包方的权益处于不稳定的状态，很容易受到伤害。马家泊村委会收回农户的承包地搞房地产开发，不能说与这种做法没有关系。具体到每一个村庄而言，我们也可以发现一些带有地方性的问题。
    从孙各庄的情况来看，虽然九发集团承担了农地上的一切负担，但是，绝大多数村民依然不愿意种地。表面上看，这似乎是一个非常奇怪的现象。然而，这并不是什么难以解释的问题。姜老汉的话一语破的：种地不挣钱。既然种地没收益或者说收益比从事其他职业要小，并且种地的强制又不存在，一般情况下，如果有选择的可能，就不会有人选择种地。在这样的前提下，土地承包经营权的流转也就失去了动因。因为任何权利的流转只有在对双方有利的条件下才有可能发生。就孙各庄的经济环境而论，种地和其他职业（比如打工）相比显然失去了比较优势，自然也就吸引不到劳动力和资金。
    陡崖村虽然存在土地流转，而且土地流转的价格也有上涨的趋势，但是难以形成较大的规模。这一方面与承包商对土地的投资期望有关，另一方面也受当地的经济大环境的制约。如果对土地的投入无法获得当地社会条件下的平均利润，那么社会资金就不会对土地流转有太大的兴趣。另外，在陡崖村，稍微成规模的土地流转都是采用“反租倒包”的形式。但是，由于这种做法为中央所明令禁止，当地的干部都绝口不提“反租倒包”一词，并且也不承认他们的做法属于“反租倒包”。不过，如果“反租倒包”确实做到了“平等协商、自愿、有偿”，而且确实能够给农户带来收益，那又为什么要禁止？
    马家泊“近水楼台先得月”，凭借地理位置上的优势，搞起了房地产开发。由于缺乏足够的信息，这种做法的合法性我们无法判断。但是，有一点可以肯定的是，马家泊村民的土地承包权被轻易地“合法”剥夺了。而且，村民从房地产开发项目中并没有得到什么好处。我们一方面在理论上强调农村土地的集体所有，另一方面在现实当中却又发现，大多数村民是无法在集体所有权的行使上发挥作用的。这要么是因为理论上的问题，要么是由于制度设计上的缺陷。需要强调的是，从马家泊的个案中可以看出，在承包经营权没有保障的前提下，谈论经营权的流转其实是一件毫无意义的事。
    三、本次调查的启示及对我国土地流转制度的反思
    大体上说，我们或许可以从这样两个方面来总结本次调查的意义：
    （一）、启示
    1、在农村地区，如果没有一个相对稳定的经济中心，土地甚至农民的命运就有可能操纵在别人手中。孙各庄和陡崖的对比可以说明这一点。
    2、对于任何制度都应当具体到微观的层面进行考察。这一点在我们国家的农村地区尤其需要强调。一方面是因为我国各地的农村情况相当复杂，发展也不均衡，甚至相差悬殊；另一方面，任何制度都是有边界的，没有放之四海而皆准的东西，越具有操作性的制度，地方性特征越突出。尤其是，我国的农村政策在中央是一种指导，在地方就成为一种强制。如果在制度设计上顾及不到农村的一些差异性，就很有可能在具体实施中产生我们不愿意看到的后果。
    3、土地从它的成果中获得它的价值。如果把土地升值的希望寄托于土地流转制度，显然有本末倒置的嫌疑。土地之所以在有的农村地区成为一项负资产，关键的原因不在于土地有没有流转或者能不能流转。
   （二）、反思
    当然，我们无法断言孙各庄、陡崖和马家泊的现象在牟平具有普遍意义，更不能说本此调查必然会有助于我们把握全国的土地流转问题。但是，可以肯定的是，这三个村庄在农地使用上所反映出的问题，至少可以为我们提供反思土地流转制度的进路。
    1、从制度的层面考察，经营权的流转只是在承包权具有排他性的前提下才有意义。理论上讲，任何权利都应当是排他的。但是，基于我国土地公有的价值预设，承包权的排他性先天不足，这就必然会给权利主体带来相当大的制度风险。在此前提下，对经营权流转的任何制度建构都将因为缺乏基础性的支撑而丧失现实意义。
    2、从社会的角度分析，经营权流转的制度功能应当予以明确。游戏规则的作用在于保证游戏的顺畅运行，而游戏是否具有魅力则完全取决于游戏本身。于此意义而言，经营权流转制度本身不具有社会建构功能，我们不能对其抱有过于奢侈的期望。
    3、按照马林诺斯基的观点，任何仅从法律的观点来研究土地利用的企图，必然导致不能令人满意的结果。如果对于当地人的经济生活不具备完备的知识，就不能对土地的利用进行定义和描述。这也提示我们，对于经营权的反思不妨坚持一种更为开放的立场。或许，本次调查的意义主要体现于此。