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如何做好土地利用的总体规划

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2020年4月19日
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如何做好土地利用的总体规划
土地利用总体规划足在一定区域 内， 根据国家社会经济可持续发展的要
求和当地 自然、经济、社会条件， 对土地的开发、 利用治理、 保护在空间上、 时间上所做的总体安排和布局； 城市规划是指在一定时期内对城市发展的计划
和各项建设的综合部署， 是城市各项建设程和管理的依据。 土地利用总体她划的基本任务是从园家全局和长远利益出发， 在保护耕地的前提下， 协调各类用地需求， 统筹安排各类用地的规摸和布局， 合理安排土地开发和整理， 以促进一 地资源的充分、 高效利用， 保障社会经济的可持续发展。 城市规划的基本任务是对城市各项建设和发展进行综合部署和具体安排。 以保障城市社会经济的发展。 从各自基本任务看， 径土地利用上， 两者的关系是整体与局部， 面与点的关系。 上地利用总体规划是整个区域的规划， 城市只是其中的一部分。因此， 新修订的 土地管理法) )规定： “ 城市总体规划、 村庄和集镇规划， 应当与土地利用总体规划相衔接⋯⋯” 该法还明确规定： “ 城市规划、 村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破 土地利用总体规划确定的城市和村庄、 集镇建设用地规划。 ”这就意味着土地利用总体规划一经批准， 城市规划在用地规模上应当服从土地利用总体规划。 因此， 这次土地利用总体规划修编， 面对节约用地、 合理利 用上地和城市发展这对矛盾． 如何 调好两个规划， 是这次规划成败的关键。

一 存在的差异
(一) 规划的指导思想不同
土地利用总体规划从土地资源供给出发， 以上级下达的非农业建设用地制指标为前提 ， 是按计划编制规划。因此， 指导思想是 “ 以供给制约和引导需求” ， 重在控制； 而城市规划从社会、 经济、 历史、 产业政策、 人文等多种因素综合分析， 按市场经济条件下城市发展的客观
规律和社会需求编制规划， 因而指导思想是从需要和方便生活出发， 重在发展。

(二) 规划主体目标的不一致
土地利用总体规划的目 标包括规划期耕地及其它主要农用地保有量， 非农业建设用地控制规模及占用耕地数量； 土地开发、 复垦与整理规模， 土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。 城市规划的目标是确定城市性质、 规模和发展方向， 确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
(三) 规划部门职能的差异
城市规划一般由规划建设部门完成， 而土地利用总体规划是由国土资源管理部门来编制实施的。 中国由过去计划经济时代土地无偿使用转变到有偿使用之后， 各部门在土地使用上直接有了经济利益上的体现 ，客观上造成了各部门之间、 各部门与国土资源管理部门之间的矛盾。
(四) 规划时问、层次不合理加剧了相互间矛盾
在土地利用规划的原则中， 很重要的一个目标是规划用地应做到“ 一保吃饭、 二保建设、 三保环境” 。 而现在恰恰相反， 许多城市先有了城市规划， 后才有土地利用总体规划。 土地利用规划目标反而要服从城市规划的要求， 这肯定在指导思想上出现不统一， 相互矛盾的结果。
(五 ) 城市人口的统计口径不一致也造成规划的不同结果
城市人口统计一般有两个途径，一个是计生部门， 一个是公安部门。统计的范围也有差异， 有的以行政区域为界， 或指城市所在区镇的市区人口或镇域人口， 或指城市现状建成区的人口； 另外也有以非农业人口为依据确定城市人口规模等。 这种差异使得全市城市人口预测
结果有所差异。在这种背景下，城市规划“ 以地定人”和土地利用总体规划 “ 以
人圈地”的不同行为， 必然产生不同的矛盾结果。

二、矛盾关系协调与统一的 思路
(一)协调的目的、原则和依据
以河南省为例，作为中原地带的农业大省，是国家最重要的粮食生产基地之一，资源条件好，区位条件佳， 交通便利。面对发展的大好机遇， 城市规划与土地利用总体规划都面临着修编的问题。如何协调好两大规划，首先，要明确这次协调的目的、原则和依据。一是加强土地资源管理，严格控制非农业建设总体布局和用地选择， 提高土地利用效益，解决好城市建设用地与农田保护的矛盾；二是坚持 “ 十分珍惜、合理用地和切实保护耕地 的基本国策，坚持“ 一要吃饭， 二要建设，三要保护环境的原则，坚持节约用地少占耕地、实事求是、 供给制约与弓 I导需求相结合、 综合平衡等原则； 三要依据中共中央国务院和河南省关于加强土地管理， 切实保护耕地和加强城市规划工作的通知精神以及河南省国民经济和社会发展十五计划纲要 。
(二 ) 两大规划应服从社会经济总体发展战略
社会经济发展战略是一个地区国民经济和经济社会发展的总体战略部署， 它确定了地区经济总量的水平和产业结构调整、 发展方向。 也决定了未来城市规模、 形态布局的特点。一个合理的合乎当地实际的社会经济总体发展战略， 不
仅是土地利用总体规划的依据和指南， 还是城市规划的重要指导性文件。 市场
经济条件下， 地区经济发展更需要宏观调控和引导。因此， 城市规划与土地利
用总体规划均需很好地研究地区经济发展战略， 从总体上把握城市未来发展的
可能性 ， 并依此对地区相应的空间发展布局提出控制性要求， 才能在城市发展的总体方向上使两大规划协调一致。
(三) 科学合理地预测环境承载量
环境与发展是当今世界普遍关注的两大主题， 协调人口一资源一环境三者
之间关系是确保发展的前提。 土地资源又是人类生产生活最不可缺少的根本，
无论城市规划还是土地利用总体规划都离不开土地。土地作为一种特殊的载
体， 在区域可持续发展战略中起着非常重要作用。能够说， 任何一个地区或城
市要实施可持续发展战略都离不开对土地的研究。土地资源(特别是耕地资源)
是极其有限的，其生产能力亦是有限的， 不可再生的。随着全面建设小康社
会目标的确立和现代化建设速度的加快 ，自身经济实力也相应增长， 可是这
种增长不能仅仅希望经过城市规模的扩张来达到 “ 大城市 的模样， 而是真正
的起到地区中心城市的作用。 地盘的扩大并不意味着经济实力的上扬， 实事求
是地看，河南省更应强调其农业的功能 ，就是要提高农业生产力和生产效
率， 将农村的现代化放在首位， 这才能缩小城乡差别， 推动城市化的进程， 只
要城区应具备的功能都有了， 就不必盲目求大。因此， 城市规划和土地利用总
体规划能够在同样的环境里互相配合、互相协调。
三、协调的内容
土地利用总体规划和城市总体规划相协调和衔接的中心内容是城市的用地
扩展规模和用地扩展方向。 其中城市规模是协调和衔接的重点和核心， 城市规
模主要包括人口和用地规模，而人口规模又在两者中起决定作用。 除此以外还有城镇性质的确定， 规划人均建设用地标准的确定， 城乡结合部的用地安排等。

四．协调的措施
(一) 加强政府土地管理部门与城镇建设规划部门的协作， 做好 “ 两个规
划的衔接工作， 两部门要加强对城市用地的统一管理， 严格审批制度， 真正做到 “ 统一规划、统一征地、统一开发、 统一建设、统一管理 。切实加强 “ 两
个规划 实施后的监督检查， 严肃查处违法建设和用地案件。
(二) 城镇发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，要制定发展用地规模和控制范围，不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的控制指标。城镇建设用地应严格控制占用耕地，要充分利用旧城改造、废弃地和空闲地，对那些倒闭、停产、 闲置的企业和单位， 经过兼并、重组、调整使用等形式来盘活城市存量土地， 经过内涵挖潜， 集约化利用来提高土地利用率。
(三) 城镇建设用地必须符合土地用途管制要求。对不合理的用地， 要根
据土地利用总体规划和城市总体规划的要求作局部调整， 以求科学、合理的利
用土地， 任何部门、单位和个人的建设用地都要服从土地利用总体规划和城镇
建设总体规划。
(四) 土地利用总体规划和城镇建设总体规划一经批准， 就具有法律效力，必须严格执行。要广泛宣传， 以提高执行两个规划的严肃性和服从土地利用总体规划的自觉性。