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关于福建省社区机构设置和人员配备问题的调研报告

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2020年4月19日
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关于福建省社区机构设置和人员配备问题的调研报告

　发布时间： -08-10 09:14　

根据省社区建设联席会议第五次全体会议的部署和办领导批示精神，我们在广泛收集全省各地社区建设资料的基础上，对城乡社区建设涉及的机构设置和人员配备问题作了专题调研。5月7日，调研组听取了福州市鼓楼区、台江区关于社区建设情况汇报，5月10－12日听取了南平市延平区、浦城县、建瓯市社区建设情况的汇报，并先后到鼓楼区安泰街道乌塔社区、台江区义洲街道浦东社区、延平区梅山街道中和社区以及西芹镇西芹社区、浦城县南浦街道光明社区、建瓯市瓯宁街道西池社区等6个社区进行实地调研；5月27日－6月1日，我们又对泉州市丰泽区、龙岩市新罗区等6个县（市、区）的77个社区进行了书面调研。调研期间，共召开8场座谈会，发放300多份调查问卷，听取（收集）了各级有关部门、社区工作人员和广大群众的意见。现将有关情况报告如下：
一、我省社区机构设置和人员配备现状
（一）我省社区建设概况
我省社区建设可分为两个阶段。第一个阶段是开展城市社区建设阶段。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》（中办发〔 〕23号）和省委、省政府《关于印发<福建省城市社区建设纲要（试行）>的通知》（闽委发〔 〕14号）的部署，我省各地在对原有城市居民委员会辖区进行适当调整、合并的基础上，建立了社区居民委员会。第二个阶段是开展农村社区建设试点、统筹城乡社区建设阶段。根据党的十六届六中全会“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的部署以及民政部《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》（民函〔 〕288号）的要求，全省确定了6个全国农村社区建设试点县（市、区）和100个省级试点村，主要是以行政村为单位建立农村社区居民委员会。根据省民政厅提供的数据，当前全省城乡已建立社区居民委员会2183个。
（二）社区居民委员会承担的职责与任务
1.法律法规关于社区居民委员会职责的规定。
——城市社区居民委员会的职责。根据《城市居民委员会组织法》的规定，城市社区居民委员会主要有6项职责：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。
——农村社区居民委员会的职责。根据《村民委员会组织法》和《福建省实施〈村民委员会组织法〉办法的决定》等规定，农村社区居民委员会主要有14项职责：（1）召集村民会议和村民代表会议，并报告工作；（2）执行村民会议和村民代表会议的决定、决议；（3）建立、健全开展自治活动的各项制度；（4）编制并组织实施本村经济和社会发展规划以及年度计划；（5）依法管理本村属于村农民集体所有的土地、河滩、水面、山林、水利设施和其它财产，管理本村财务；（6）教育村民合理利用自然资源，保护和改进生态环境；（7）办理本村的公共事务和公益事业；（8）依法做好计划生育工作，引导、督促村民接受义务教育；（9）开展社会主义精神文明建设活动，普及文化科学知识，组织健康的文化体育活动，提高村民思想道德素质和科学文化水平，移风易俗，树立社会主义新风尚；（10）依法调解民间纠纷，促进村际、村民、民族团结和家庭和睦；（11）协助人民政府搞好社会治安，维护良好的社会秩序、生产秩序和生活秩序；（12）向人民政府反映村民意见、要求和提出建议；（13）宣传贯彻宪法、法律、法规和国家的政策，维护村民的合法权利和利益，教育和推动村民履行法律规定的义务，督促村民遵守村民自治章程和村规民约；（14）法律、法规规定的其它职责。
2.当前社区居委会具体承担与协助职能部门的工作任务。主要有9大类：
——党建类：（1）宣传和执行党的路线方针政策；（2）开展“三级联创”活动；（3）落实党风廉政建设责任制；（4）开展社区党员管理考评工作；（5）指导工、青、妇等群团开展工作；（6）发展党员；（7）建立党员信息库；（8）党务信息报送。
——民政类：（1）参与建立社区医疗保险体系；（2）为困难家庭申请享受城镇居民低保；（3）协助为辖区低保对象免费办理城镇居民医保；（4）协助为辖区重度残疾对象申请补助；（5）为辖区符合廉租房的低保对象申请廉租房补助；（6）慰问辖区困难群众；（7）建立社区志愿者服务队。
——计划生育类：（1）人口变动情况统计（常住、出生、死亡、流入、流出、迁入、迁出）；（2）婚姻情况统计（未婚、初婚、离婚、再婚、复婚、丧偶）；（3）“三查一治”统计（查环、查孕、查病、治病）；（4）为独生子女父母办理光荣证；（5）征收社会抚养费；（6）组织计生协会会员学习和培训；（7）维护育龄群众合法权益；（8）负责组织落实辖区内药具管理和药具知识宣传工作；（9）对实施各种节育措施的人员要入户实施术后随访。
——劳动保障类：（1）劳动力资源信息统计；（2）为下岗职工办理再就业优惠证；（3）组织失业、无业人员参加就业培训；（4）办理辖区企业退休人员养老资格认证；（5）组织辖区内残疾人、低保对象参加技能培训。
——文化教育类：（1）贯彻实施《公民道德建设实施纲要》；（2）开展防流巩生工作；（3）开展“五好文明家庭”、“文明市民”和各种先进典型评选活动；（4）开展“文明和谐示范社区”、“学习型社区”建设和科普宣传活动；（5）建立文化特色队伍，开展文体活动；（6）建设社区文化室、图书阅览室。
——卫生环境：（1）宣传医疗卫生法律法规，倡导社区居民树立科学、文明、进步的健康观念；（2）做好防病防疫及疫情报告工作；（3）开展创卫和爱国卫生运动；（4）开展“除四害”和环境整治；（5）规范保洁时间及工作制度。
——综合治理类：（1）落实信访工作责任制，做好信访工作；（2）定期开展不稳定因素排查工作，并统计上报；（3）对一般性矛盾进行调处；（4）重大事件报告；（5）开展普法工作，对上级下发的各种宣传材料及时入户张贴和宣传；（6）根据季节做好治安防范工作，汛期、台风、森林防火期、重大节日、传统节日等安排落实值班和巡逻制度；（7）协助做好刑释解教人员、社会闲散青年、邪教痴迷者教育和管理。
——经济类：（1）开展招商引资工作；（2）协助上级主管部门做好经济普查、基本单位调查、税收摸底等统计工作；（3）支持居民依法发展各种形式的经济组织。
——其它：（1）12315维权服务；（2）义务消防；（3）交通协管；（4）其它阶段性工作及各种突发事件。
（三）城乡社区工作的区别。从调研了解到的情况看，城市和农村社区的工作存在一些区别，主要有：
——工作环境不同。农村社区总体上人口较少，辖区面积较大，居住点较分散，道路、通讯等基础设施建设较为落后；城市社区总体上人口较多，辖区面积较小，居住点较集中，基础设施建设较完善。
——提供公共服务的重点不同。农村社区侧重于向居民提供农业生产、农产品销售、外出务工等方面公共服务；而城市社区主要为居民提供就业培训、低保优抚申请及基础设施维护等方面的公共服务。
——自筹经费来源不同。除了上级财政补助的经费外，农村社区自筹资金主要依靠集体土地、集体山林等自然资源产生的效益；城市社区则依靠店面、房屋租赁和有偿服务等自筹资金。
——人口要素变化不同。随着中国计划生育政策的推行和城市化进程不断加快，人口增长幅度持续走低，户均人口数不断下降。 ，我省城市社区户均人数为3.14人，农村社区户均人数为3.98人。在常住人口方面，城市社区增长较快，而在农村，由于有一半以上劳动力外出务工，因而呈下降趋势。
（三）社区居民委员会的机构设置和工作人员配备情况
1．有关法律法规和政策规定
（1）《城市居民委员会组织法》第七条规定“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成”；第十三条规定“居民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员能够兼任下属委员会的成员。居民较少的居民委员会能够不设下属委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作”。
（2）《村民委员会组织法》第九条第一款规定“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”；第二十五条规定“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员能够兼任下属委员会的成员。人口少的村民委员会能够不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作”。
（3）《福建省城市社区建设纲要（试行）》第十二条规定“社区居民委员会由主任、副主任、委员组成，具体人数根据辖区范围、户数规模等因素并依据有关法律规定核定……根据需要设人民调解、治安保卫、科教文卫等委员会”。
2．社区具体的机构设置和人员配备情况
在机构设置方面，各地都按照有关规定和上级部门的要求，在社区设立了综治办、调委会、治保会、劳动保障工作站（劳动就业指导站）、“12315”投诉举报服务点等机构，部分地区还探索出一套适合本地特点的社区组织设置模式。比如：莆田市城厢区确定了“两委＋6站”的模式，即在社区“两委”干部的主导下，设立社区救助工作站、环境卫生监督站、矛盾纠纷调解站、文化娱乐联络站、公益事业协调站、科技信息推广站等六个工作站，由“两委”干部兼任站长，并挑选热心公共事务和公益事业的老党员、老干部、老模范、老复退军人和机关企事业单位离退休回乡人员（简称“五老”人员）担任副站长，带动其它居民参与社区建设。福安市建立了“协会＋站点”的模式，即社区成立志愿者协会，协会下设党员教育站、互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、公益事业服务站等站点，负责办理社区相关事宜。龙岩市新罗区在试点村建立各类农业行业协会组织，实行“两委＋协会＋农户”的模式，创新了农村生产方式，带动了农村经济发展。
在人员配备方面，各地也进行了积极探索，为社区配备了必要的工作人员。主要有以下几种途径：一是经选举产生的社区居民委员会的主任、副主任、委员。从调研情况看，当前各社区经选举产生的社区居民委员会成员均为五至九人。二是招聘高校毕业生到社区工作。 ，省委编办与省民政厅、教育厅、财政厅、人事厅、劳动和社会保障厅联合下发了《关于组织开展福建省高校毕业生服务社区计划工作的通知》（闽民建〔 〕128号），省里统一招募300名高校毕业生，由省财政给予每人每月1000元生活补贴，安排到财政比较困难的县（市、区）从事社区工作，服务期限2年。其中，漳州、南平、宁德市各60名，福州、三明、龙岩市各30名，泉州市20名、莆田市10名。三是招聘工作人员。多数社区都招聘（或由政府部门招聘下派）了一定数量的保洁员和治安巡逻员。如鼓楼区乌塔社区现聘用了6名保洁员、7名治安巡逻员。四是下派机关事业单位干部到社区工作。比如： ，南平市各级共选派70名机关事业单位干部担任社区党组织第一书记、副书记、居民委员会主任助理或经选举担任居民委员会副主任。五是建立自愿者组织。各地社区普遍组建了各种类型的志愿者组织，积极开展志愿服务活动。比如，南平市共有注册志愿者组织233个，成员16177人；尚未注册的志愿者组织397个，成员8712人。
二、存在的问题及原因
从总体上看，自 《福建省城市社区建设纲要（试行）》颁布实施以来，全省各地按照省委、省政府的部署，扎实有效地推进了社区建设，既赋予社区相应的职责任务，也根据各地实际建立了相应的机构、配备了必要的工作人员，较好地保障了社区各项工作的开展。可是，在调研过程中，我们也发现了一些影响社区建设的问题。
（一）城乡社区发展不平衡。当前，我省已基本完成了将城市居委会调整、整合为社区的任务，可是农村社区的建设还处于试点阶段，大部分农村还是村委会建制，尚未建立社区。这与党的十六届六中全会提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求相比，还存在较大差距。
（二）少数人员对社区居委会工作认识不足。有的职能部门、辖区单位的人员对社区居委会的性质、地位、职能认识还不到位，依法行政、依法办事的理念欠缺，支持维护、尊重社区居委会的工作不够，社区意识、民主意识、参与意识有待提高。还有的社区同志认为，社区居委会只是群众性自治组织，人员少，任务重，收入差，待遇低，又没有编制，工作得过且过，普遍存在“做一天和尚，撞一天钟”的思想，工作缺乏主动性和创新精神。
（三）社区工作人员待遇偏低。虽然《福建省城市社区建设纲要（试行）》第十四条“主任、副主任的财政性生活补贴原则上不低于区（市、县）当年最低工资标准的150％；专职委员不低于区（市、县）当年最低工资标准的130％；其它委员和自聘工作人员的补贴由区（市、县）或街道办事处制定”的规定基本得到落实，但社区工作人员的待遇依然偏低，从调研了解的情况看，除部分社区居委会主任和引进的大学生外，其它社区工作人员的月工资普遍不足1000元。根据《福建省社会保险费征缴办法》、《福建省人民政府关于推进城镇居民基本医疗保险试点工作的实施意见》等政策法规的规定，工资偏低就意味着社保、医保的水平偏低，甚至还有个别社区无力为工作人员缴纳相应的社保、医保费用。今年3月省政府下发《关于公布我省最低工资标准及非全日制用工小时最低工资标准的通知》（闽政〔 〕7号）上调各地最低工资标准后，社区工作人员的财政性生活补贴并没有得到相应的提高。这些问题影响了社区工作队伍的稳定。
（四）社区工作人员的整体素质有待提高。由于待遇偏低、任务繁重，社区很难招聘到较高素质的人才。在我们实地调研的几个社区中，从高校毕业生招聘进来的寥寥无几，有的招进来不到一年，又马上考公务员或事业单位走了。而绝大多数的现有社区工作人员是从原大集体或下岗人员中招聘来的，素质偏低，表现在理解有关政策不够深、向居民宣传政策也不到位、开展社区工作的能力有待提高等。
（五）社区集体经济有待发展。调研中我们发现，大部分社区的经费来源主要还是依靠上级财政补助（详见表1，统计数字为83个城乡社区 的平均值），这直接导致了社区经费紧张，不能有效地为居民提供公共服务。而少数集体经济发达的社区，如泉州市丰泽区东海街道云谷社区（详见表2），就有较多的财力用于保障社区公共服务。
表1：部分社区经费收支情况表
经费来源
数额（万元）
比重
经费支出
数额（万元）
比重
财政拨款或补助
5.82
48.62％
人员工资
4.35
45.17％
社区组织服务类收入
1.17
9.77％
办公经费
1.12
11.63％
接受捐助（赞助）款项
0.88
7.35％
服务保障支出
2.98
30.94％
集体经济收入
3.52
29.41％
其它
1.18
12.25％
其它
0.58
4.85％

总计
11.97

总计
9.63

表2：云谷社区经费收支情况表
经费来源
数额（万元）
比重
经费支出
数额（万元）
比重
财政拨款或补助
46.8
10.79％
人员工资
51
13.06％
社区组织服务类收入
15
3.46％
办公经费
73
18.69％
接受捐助（赞助）款项
0
0
服务保障支出
214
54.8％
集体经济收入
350
80.68％
其它
52.5
13.44％
其它
22
5.07％

总计
433.8

总计
390.5

分析以上存在的问题，其主要原因：一是部分县（市、区）、乡镇（街道）以及相关部门的领导对社区建设工作不够重视，只是在文件上或口头上强调，对社区急需解决的办公场所和经费等方面支持不够，使部分社区办公条件非常简陋，办公经费短缺，影响了社区建设工作的开展。二是财力投入不足。大部分市、县（区）投入社区建设的经费，只能保证社区工作人员的基本工资，谈不上提高社区工作人员的待遇或改进办公条件。三是部分社区工作人员文化程度低，大多是中学学历的“40、50”人员。这些人员不但文化程度不高，年龄偏大，往往也不具备相应的知识和能力，影响了社区工作的开展。四是社区集体经济的基础普遍比较薄弱，特别是在改革过程中将集体资产分配给居民比较彻底的社区，基本上没有集体经济，难以为社区公共服务提供财力保障。
三、对策与建议
针对上述的问题和原因，我们提出以下对策和建议：
（一）充分认识加强社区建设的重要性和紧迫性。社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和人居的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。当前，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，中国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要时期，社区日益成为各种利益关系的交会点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。因此，要教育引导各级各部门和社区工作人员充分认识到，加强社会管理的重心在社区，改进民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区；搞好社区建设，对于保障城乡困难群众的基本生活权益，满足普通居民群众多层次、多样化的物质文化生活需求，对于夯实我们党的执政基础，激发广大人民群众参与社会建设的积极性、主动性、创造性，为加快建设海峡西岸经济区创造更加良好的社会环境，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（二）统筹城乡社区发展，加大农村社区建设力度。在进一步巩固城市社区建设已有成果的基础上，下一阶段社区工作重点应放在农村社区建设上。因此，我们建议，根据我省开展农村社区建设试点的经验，并借鉴外省的做法，制订出台《福建省农村社区建设纲要》，明确我省农村社区建设的指导思想、基本原则、建设目标和方法步骤；或者修订《福建省城市社区建设纲要（试行）》，将其修改完善为《福建省社区建设纲要》，把农村社区建设纳入全省社区建设的统一规划当中，实现城乡社区统筹发展。
（三）逐步建立相应的保障制度，提高社区工作人员工作绩效。一是健全合理的薪酬保障制度。切实改进城乡社区工作人员的工资收入，建立和完善医疗、社保等福利保障机制，解决她们的后顾之忧。二是建立激励机制。制定出台《社区工作人员工作考核细则》，对社区工作人员工作绩效进行考评，并将考评结果与个人的工资、奖金相挂钩，以调动她们工作积极性。对考评优秀、成绩突出、群众满意的社区工作者，要及时给予表彰奖励。三是完善社区工作人员的教育培训和岗位轮训制度。创新教育培训模式，充实教育培训内容，优化教育培训资源配置，不断提高她们管理社会事务、协调利益关系、开展群众工作、处理矛盾纠纷、维护社会稳定的能力。四是积极探索创新社区工作人员专兼职相结合的配备方式，即以专职的社区工作人员为主体，机关事业单位干部兼任社区组织领导等方式，进一步加强社区组织建设。
（四）研究制定社区工作人员配备标准。按照十七大提出的“实现基本公共服务均等化”的要求，我省应当研究制定社区干部配备标准，确保社区“有人管事”，使社区居民能享受到基本的公共服务。我们根据《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的规定以及城乡社区工作环境、提供公共服务的重点、自筹经费来源、人口要素变化四个区别和特点，并综合考虑社区分布、辖区面积、人口数量、经济发展状况等因素，建议社区工作人员配备标准如下：
类别
标准
配备人员
城市社区
一类
户数2500以上
9人
二类
户数1500－2500
8人
三类
户数1500以下
7人
农村社区
一类
户数1000以上
7人
二类
户数500－1000
5人
三类
户数500以下
4人
（五）建立多元化的社区建设资金投入机制。一是各地结合本地实际情况，继续完善财政补助社区经费的规定，为社区改进办公条件、正常开展工作、适当提高工作人员待遇提供必要的补助。二是鼓励社区发展集体经济，增强社区自身造血功能，在土地、税收、融资、工商管理等方面给予社区发展集体经济一定的政策倾斜。三是拓宽社区有偿服务范围，不但能为居民提供更多更好地公共服务，也能广泛吸纳累积社会资金，促进自身发展。四是按照《福建省城市社区建设纲要（试行）》提出“协办的有关事务应按照‘费随事转’的原则，拨支工作费用”的规定，对于上级职能部门要求社区进行协办的事务，必须给予一定的补助。五是提倡机关、企事业单位和其它社会组织结对帮扶困难社区，呼吁社区居民和社会各界以资金、技术、设备、信息等方式支持社区发展。