对国际货币基金组织全球治理规范化的思考.doc

对国际货币基金组织（IMF）全球治理规范化的思考
关键词：全球治理 改革 合法性 制度规范
国际货币基金组织(IMF)诞生50多年来，一直在成员国经济发展和世界经济的协调中扮演举足轻重的角色，而且他的目标也随着经济发展深入到更广泛的领域。但由于IMF的影响力和治理能力更主要地是通过对借款方附加条款在其所开展的借贷和信贷活动上而非停留在纯技术表面上，这就难免带上强烈的政治性，即他在全球治理的过程中常常将政治意识附加在经济援助之中。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”在经历了多次金融危机的拷打后，作为国际金融体系核心载体的国际货币基金组织(1MF)的全球治理问题受到了前所未有的关注,他的权力该如何行使，他的治理该如何规范，值得深入思考。
（一）IMF全球治理规范化的必要性
首要原因是IMF的全球治理是建立在旧的世界经济秩序上并服从于全球化背景下处于政治经济权力上游的国家和地区，使得其决策过程和结果往往有所偏颇。于是有微言IMF“由服务于全球经济利益变成服务于全球金融利益”。其次是在对金融危机的预防和解救中逐渐凸显了他自身的制度缺陷。全球治理的本质在于提供一种制度安排。 张贵洪主编：《国际组织与国际关系》，浙江大学出版社2004年9月第1版，第342页。
但是，由于作为世界经济的调节机制的制度的滞后，导致IMF与其他同类国际组织之间权责、制度的冲突，并形成其根本的局限性。在经济全球化之下，各国经济协调的规范化以及建立全球性政府的乌托邦化，立足各国需求规范IMF的全球治理已经成为不可阻挡的趋势。
（二）全球治理规范化的切入点
1、IMF职能的调整。
众所周知IMF对各成员国的金融管理和世界经济的监督方面所涉及的职能范围是相当大的。由于其职能定义不明确，造成与其他同类国际机构的分工也不明确甚至会“越权”，于是充当了一些发达国家对发展中国家施加压力的媒介，同时也成为了其不能基于相对合理的标准来行使权力的诱因。职能的宽泛和过分垄断最终会因导致的效率低下而破产，因此，如何将IMF的职能明细化是其规范全球治理的重要开始。
首先，他的全球治理基本上是基于监管和援助两方面，但是他往往对融资有较大的要求，并且把资金来源与行政决策过程捆绑，这样不仅使得其援助职能受到限制，还影响了决策的合理性，对广大发展中国家不公。基于此，IMF应当就融资方面与世界银行划分界限，更多地关注国际货币的监管和调节，毕竟同类国际组织的分工中世界银行的融资优势较大。其次，强化对世界各国货币金融争端的协调职能，建立相应的协调机制。IMF在行使这方面职能时，通常因缺乏司法的功能而在国际主权债务、国际宏观经济政策协调问题上陷入困局。“IMF的治理功能主要体现在他的惩罚能力上。”如果没有这方面的制衡能力，就很可能会导致各成员国之间在这些问题上发生直接的双边政治冲突。
2、对于国际货币制度的调整。
这一制度的调整包括三个方面，汇率制度、储备制度、调整贷款义务。首先是汇率制度方面，自布雷顿森林体系以来，汇率制度的演变在固定和浮动间来回调整，尽管并非这两者的简单轮回，但是后者在现今的全球经济环境下的灵活性较高，很可能会在浮动汇率的基础上作进一步的调整。但不论如何，缩小主流货币间的汇率波动幅度都是很有必要的，因为目前为止，大多数发展中国家的汇率是与各主流货币相挂钩的，缩小各主流货币的汇率波动能避免全球经济的较大波动，这也是与IMF维持国际收支平衡宗旨相呼应的。在这一基础上允许各国实行浮动汇率或者钉住汇率制，并且使监督职能具体化，便能向汇率制度的平稳性迈进一步。其次是储备制度调整，由于单一货币作为其储备资产导致国际清偿能力不足，限制了全球贸易的发展，因此如何建立以及建立一个怎样的储备资产结构是改革应该涉及的一点。还有的问题则是不同国家、地区间清偿手段的安排如何在质和量上合理化。再者就是贷款义务的调整和最低储备的设立。特别是对于发展中国家而言，IMF设立的权力和义务具有不对等性。IMF应建立最低储备，使举债规范化。IMF对发展中国家的贷款策略附加的条件通常比较苛刻，并通过这些条件对一些发展中国家进行财务控制，使得这些国家的困境再次深陷。原因之一就是IMF的资金规模不足以解救目前金融市场结构下发展中国家的金融危机，阿根廷就是一个很好的例子，由于援助资金主要来源于经济强国，因此在援助过程中难以避免地受到这些国家的政策左右，无法规范整个举债程序。
3、IMF自身的合法性问题。
合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。 【德】哈贝马斯：《交往与社会进化》，张博树译，重庆出版社1989年版，第184页。
这个问题也是影响IMF自身存在与发展的重要问题，这也是伴随着他的民主化进程而发展的。首先从IMF自身的利益需求来说，这主要体现在他所提供的服务的有效性上，根据其目前的两个核心功能来看，一是向各个成员方，主要是发展中成员方提供宏观经济政策建议，二是发放贷款。评价其提供的服务的有效性就是看他核心功能的发挥效应。尽管说自1994年墨西哥金融危机到后来的亚洲金融危机以来，当这些危机向外扩展到其他国家时，IMF采取了很多有效的措施进行了监管，避免将来危机发生的可能性和严重性，但是他也受到了“人们质疑IMF是以意识形态为基础的市场原教旨主义，几乎完全忽略特定国家的特定环境和一些十分紧迫的问题。” 张贵洪主编：《国际组织与国际关系》，浙江大学出版社2004年9月第1版，第356页。
“原任执行董事的贝拉通过对IMF的条件的分析得出,尽管IMF是一个重要的运用某种机制解决金融危机的国际金融机构,但是其施加的政治和经济指令却超出了管辖范围,并违反了成员国的主权意愿” Ariel Buira. The Governance of the IMF in a Global Economy[M]//Ariel Buira, ed. Challenges to the World Bank and IMF: Developing Countries perspectives, London: Anthem press, 2003:13—37.
诸如此类的谴责。由此看来，就其提供服务有效性方面，IMF的合法性已日益遭到质疑。
其次是从价值追求方面来看，主要表现为他的宗旨意图、意识形态等价值规范被接受的程度。由于其自身组成方式的特殊，使得各国金融和政府部门官员对其有相当程度的认同感，甚至将其视为他们信念理想的舞台，然而这仅是对于那些拥有更多表决权的发达国家的官员而言的。相反的则是一波又一波以IMF等国际经济组织为攻击目标的反全球化运动，如2000年印度工人罢工反对其政策，委内瑞拉、厄瓜多尔、阿根廷等拉美国家与IMF关系的断绝或疏远。这种现象也说明了IMF在其宗旨意图方面的推行也是贴上西方利益集团的标签的，自然会影响到其合法性。
再者就是其规则形式（法律规范，运作程序）是否科学合理方面。其核心则是决策机制问题，从制度的合理性方面评判，现存的决策制度不能很好地贯彻其宗旨。在表决制度方面，多数表决在此反而是不公正的，由于建立在其份额制度基础上的投票权分配过于集中，使得发达国家所占的份额几乎能决定一切，美国17.4%的份额也足以说明其制衡作用的缺失；而加权表决又存在着标准单一化和程度过深的问题，因为加权度越大，那些手握大量加权票成员国的影响力就越大。要想彻底改变这种不合理的决策分配，实现决策的平衡关键还是份额制度的改革。
在新旧国际经济秩序的冲突背景下,国际货币基金组织的全球治理依然任重道远，如何有效改革其旧的运行机制是其在整个民主化进程中稳固合法性的关键，而这个过程中的主体依然是主权国家，因此，发展中国家的积极争取和发达国家的利益下放使二者能维持持久的良性合作方才是权宜之计。