城市与区域土地利用规划理论与方法.doc

第四讲 城市与区域土地利用规划理论与方法
一、土地利用规划的理论与方法
我们这里探讨的是四种规划理论方法，可以用其来支持提供土地利用规划方面的一 些解释。这些观点分别是：多元论观点、官僚主义观点、改良主义观点、马克思主义观点。
㈠多元论方法
这种方法一直非常流行和具有影响力，值得在一定程度上探讨。几种与之有联系的观点一定程度上已被纳入Dennis（1972）称之为“现代民主理论”的传统 智慧之中。这种理论被熊彼得（1943）和后来的诸如Lipset（1960），Dahl （1961，1967）和Polsby（1963）这些作者所推广。
多元论的观点
从多元论的观点来看，社会是由通过选举过程、获得竞争政府活动的控制权的利益团体集合组成的。
多元论者认为“社会被分裂成许多小的特定利益团体，这些团体有不完全的重复成员，差别很大的权力基础，以及对在他们看来很明显 的决策施加影响的大量手段”。
政权被认为是通过一个分散的方法来分配的，以保证没有一个团体能统治社会的任何一个特定部分。不同团体的个人在这些基础上联合起来。
如果一个特定的利益团体有获得高层权力（upperhand）的可能，对立的团体就会出来对这个强大的团体进行挑战，由此均衡得以维持。
土地利用规划重要规定
租金控制、税收、土地国有化、地方当局的规划限制
㈡官僚主义观点
在住宅和土地利用规划方面。
这个观点假定地方权力机构是复杂的结构，难于被渗透 ，并且对当地的居民无动于衷。
地方权力机构内议员和官员的关系并不象实际中传统上认为的符合宪法规程。
议员自己在讨论中对规划和住宅方面的问题知之甚少，而是 依靠规划和住宅部门专职的官方专家。
不仅公众的成员，就是地方议员也难以从官方（bureaucracy）获取知识。
官僚主义观点
Rex和Moore（1967）和Pahl（1975）把城市看作是相对分离的社会体系，研究 的是其内部的强制性的操作及稀缺资源的分配与使用。
它承认权力以及中央和地方政府官僚的复杂性以及日常生活中政府活动的不断扩大和控制的渐渐增加。
强调公共官僚主义的权力表明了这些团体在他们试图渗入这些日益扩大的官僚中的经历的难度。
㈢改良主义
• 这是一些学者、一些 在工会运动、工党和左翼政治团体及一些社会、管理方面的活跃分子的观点——即使不总是社会政策的实际结果，也至少是他们所宣称的目标。
• 这种涉及资源重新分配中的绝对的差别对待的方法包括了工作和文献的混合集合，尤其与贫困、无家可归和贫穷的环境有联系，并以博爱主义、平等主义的目标为特征。
• 改良主义方法的优点在于认识到现代英国的权力、影响、收入和财产在基础结 构上的不平等，而多元论方法并没有认识到这些，事实上是武断地忽略了。
• 这种方法的理论根据派生于两个主要来源：人道主义的自由平等主义和一些马克思主义的变体，这种双重的继承导致了对于改良问题的不同程度的认识和重要性。
• 这就引起了在土地利用规划体系中重新分配的措施的范围问题：谁想从规划方案中获益，谁真正获益，是否一个人或一个团体的收益总是产生另一个人或团体的损失。
㈣城市主义（urbanism）
许多这方面的工作都是较新的，具有探讨性的性质，而且在一定程度上是尝试性的。通常是在一个比较高的一般层次上，并被作者承认是还没有足够系统化 或仍是不完备的。但是，这种方法看来有一些我已经讨论过的方法所没有的优 点。尤其重要的是，它不把经济因素看成是非问题（non－issues）。它通过日 常的市场经济如何运作的假设来说明权力如何“被运用（exercised）”，并致 力于表达城市发展和再发展过程的特征和目的。

二、中国城市土地使用制度及其变革
城市土地
是城市建成区和城市规划区范围内非农业用地的总称，是已经实现和将要实现景观城市化的那一部分土地。
很显然，城市土地已经不是一般意义上的自然资源。它既是城市建设与城市发展的空间和物质条件，又是土地经济和城市房地产业不可分割的组成部分。
旧中国城市土地使用制度：
• 城市土地属私人所有，但所有制形式却多种多样。
• 城市中的绝大部分土地属于官僚资本、外国资本家和大房地产主所有。其中外国资本约占土地的20%左右。
• 其余的城市土地所有者有：个别小业主或个别城市居民占有小块的居住和生产用地；从事工商业的民族资本家占有一部分住宅和生产经营场所的基地；官僚资本家占有表面上属于国民党政府的一部分土地，其数量约占城市土地的10%左右。
• 这些官僚资本、外国资本家和大房地产主凭借对城市土地的私人垄断和土地投机,控制着中国城市的发展。
建国后城市土地使用制度变化
• 建国后，国家立即接管、接收了旧政权占有的城市土地，同时接管和接收了外国资本家在华的大批城市地产，并根据政务院1951年的规定，在全国各城市里没收了战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子在城市中的“一切土地”。
• 对于资本主义工商业者占有的城市土地，国家通过对私营企业的厂房、仓库、商店、办公用房以及职工宿合所占有的土地进行核资以后，土地价格作为资本的一部分由国家向资本家支付定息。
• 对城市的其它私有土地采取与农村私有土地一样，可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换。
• 1954年2月24日中央人民政府政务院《关于对国营企业、机关、部队、学校等占用市郊土地征收使用费或租金问题的批复》中规定：“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向企业缴纳租金或使用费。
建国后城市土地使用制度变化：
• ”1954年4月27日中央人民政府内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综合答复中也规定：“国家机关、企业、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，由当地政府无偿拨给使用，均不必再交纳租金”。
• 私营企业或私营文教事业使用国有土地时，由国家拨给使用，但仍应向政府缴纳租金或使用费，其中合乎减免条件者，可以酌情减免。
• 1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》第18条规定：“凡征用之土地，产权属于国家。用地单位不需要时，应交还国家，不得转让”。
• 1982年通过的《中华人民共和国宪法》第10条对城市土地所有制作了明确的规定：“城市土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”；“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。
传统中国城市土地使用制度特点：
⑴土地资源的分配是以行政方式实现的，不经过市场，没有公开的、公平的竞争。
⑵土地的使用是免费的，用地者无需为用地付出代价。
⑶土地使用者长期占用国有土地，没有时间限制。
⑷土地使用者之间不能直接自行解决土地流动。
传统中国城市土地使用制度弊端
⑴土地资源的严重浪费。由于企业无偿占地，必然造成大量的闲置土地，长期占而不用。
⑵城市土地的低效率利用。由于土地使用者不能自行解决土地流动，必然导致土地利用在空间使用效率上与土地实际具有的使用价值不一致。
⑶城市建设基金严重不足。由于城市土地的无偿使用，大量的城市建设资金无法收回，使城市建设欠账越来越多，旧城改造难以进行。
中国城市土地使用制度改革
⑴征收土地使用费。深圳特区于1982年开始对城市不同等级的土地向土地使用者收取不同标准的使用费。1984年广州实行城市土地分等定级。
⑵土地批租。1987年9月9日深圳率先试行首块土地批租, 让用地者通过竞争并支付实足的地价款获得土地使用权，为建立中国的地产市场打下了基础。
⑶城市土地使用权的出让和转让。1988年4月，七届人大第一次会议修改了《宪法》有关条款，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月国务院又发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，大大推动了中国城市土地使用权的出让和转让。
⑷城市土地划拨。1992年3月13日国家土地管理局又发布了《划拨土地使用权暂行办法》规范和指导城市土地划拨工作。
中国城市土地使用制度改革的成绩与不足
㈠成绩
⑴由行政划拨制走入批租制轨道，并对按行政划拨土地征收土地使用税，从而建立了城市用地的自我约束机制，促进了节约用地、合理用地；
⑵增加了国家财政收入，为城市基础设施提供了稳定的资金来源。
㈡不足
⑴土地使用税征收的税率(标准)低，没有充分反映城市的级差地租，减免范围太广。⑵国有土地缺乏明确的产权代表。⑶国有土地收益分配关系不协调。⑷对土地批租的“个人”干预太多。⑸土地供应计划若有若无。

三、中国城市地价评估
㈠城市土地评价因素
1.自然因素在城市建设中，自然条件的差异可以影响城市土地开发的难易程度及投资量。在城市地价评估时,自然因素一般包括：土地的承载力、地形坡度、地下水埋藏深度、工程地质和水文地质等条件。
2.区位因素：区位对城市土地质量的影响,主要表现在对通达性和聚集效益两个方面。因此，城市地价评估时的区位因素除了空间几何位置外，还包括该地与周围环境的相互关系，是自然地理位置、经济地理位置和交通运输地理位置在空间地域上有机结合的具体表现。
3.人口因素：人口分布对于城市土地利用的影响,在一定程度上反映人类对城市土地使用的强度。人口分布状况主要体现在人口密度，即人口集聚状况。
①人口的相对集中有利于市场的形成和发展，更能充分利用公共服务设施。
②人口密度超过一定限度也会出现环境污染、交通拥挤、住房紧张、公共设施不足、城市生态平衡破坏等问题。4.交通便捷程度：交通运输是城市形成的基本因素，直接对城市功能的形成起着极为重要的作用，同时也影响城市经济发展的速度、水平和居民生活便捷程度，是人们选择工作单位和居住地的重要因素。
5.城市设施配套程度
城市设施具有生产和消费双重功能，在城市社会经济发展中，基础设施直接反映了城市土地的物化劳动量。
广义的城市设施分为基础设施和社会服务设施。基础设施包括供水、排水、供电、供气、供热、通讯等；社会服务设施包括饮食业和服务业，文化教育、医疗卫生、娱乐、体育等。
6.环境因素
工业化社会的生态环境问题困扰着城市的发展，危及居民切身利益，直接影响土地的使用。在污染严重的区域地价下跌，而在开阔的空间、广阔的水面和绿色的植物，优美的城市景观地区则赋予城市土地更高的使用价值。7.其它因素：除一般的平原城市外，还有山地型组团型等若干类型，分级因素选择时可酌情考虑山地坡度、地面切割度、地面起伏度以及母城与片区之间的距离及关系等。
㈡城市土地评价指标体系
根据上述评价因素可归纳确定出城市土地评价的指标体系共三级。第一级为总指标，即因素综合指标；第二级为六大因素组成的指标；第三级为每一因素的各因子。
㈢因子权重确定
因子权重反映定级因素对土地质量的影响程度和大小，在城市土地定级中占举足轻重的地位。
因子权重的确定,一般采用：特尔斐法、层次分析法
㈣单元地块划分
单元地块是土地质量相对一致的地域，是城市土地定级的对象和基本单位，它的划分和分值计算是确定土地级别的基础。单元地块划分难度较大，划多了工作量过大；划少了不能反映城市土地质量的客观分布规律。
为了保证单元地块划分合理，一般遵循均一性、完整性、明显性和量力性等基本原则。
单元地块划分的目的是追求特定面积范围内土地质量的均一性。采用主导因素叠置法划分土地单元难度较大，而且也很难保证精度。为此，单元划分一般采用“同中求异”和“异中求同”两种辅助方法来进行。所谓同中求异，即在分值面积较大的主导因素范围内,找出第二个分值面积较大的主导因素的几个分值范围，再从其中每个分值范围寻找第三个分值面积较大的主导因素的几个分值范围，直到找出最后一个主导因素分值范围为止。所谓“异中求同”,即在几个不同的主导因素叠置的分值图中寻找共同交汇面，在数学上就是求若干个主导因素分值集合的交集。
㈤城市土地定级方法
中国城市土地定级的方法可归纳为三类，即：科学描述法、数学分析法和介于两者之间的定性—定量分析法。目前全国各城市的土地定级,多采用多因素综合评价法。这种方法一般能够揭示城市土地质量中高级土地和末级土地比重小、中等级土地比重大的特点，并且能反映城市内部各区片之间土地级别的联系，而且具有方法简单、操作方便的特点。

四、中国城市土地市场与地价
旧中国城市土地市场与地价
在旧中国，城市土地的交易活动较为活跃，土地交易的形式多种多样，主要有买卖、典当、抵押、拍卖、租赁、征购以及土地互换等形式。从城市土地市场看，直到1928年城市政府才对地产市场的地价和地租进行管理。在此之前房地产市场的价格以自由议价为主，其地租是按当时地产成交价格的百分比计算征收，一般是地价的1.5%征收地租。
社会主义城市土地市场
建国后，城市土地市场运行的外部条件与旧中国相比发生了巨大的变化，城市土地的非市场分配大大加强，政府对土地分配的行政管理逐渐取代经济管理的作用，并对土地交易活动作出了一些限制性规定。概括起来，新中国城市土地交易形式主要有土地买卖、互换、抵押、典当和出租等形式。在出售私有土地时，土地所有者应在国家允许上市的土地面积内进行自由买卖，由国家规定土地价格的上限和下限来控制，调整地价的变化。土地互换则采取等量与等价相参考的原则进行。土地抵押实质上是房地产一并抵押，一般视原业主经济情形或交换抵押物，或从其它方面更改履行义务的条件。土地典当的典价以不超过标准地价的60%为原则，典期一般为三年，另有两年的缓期。土地出租时出租人不得以地索要高额地租，租期为5—10年。在此期间如国家征用土地，其地上房产不归地产主所有，而按出租年限同国家协议解决。空地的出租，在土地归国家所有之后，此块土地无论由谁继续使用，都必须根据合理利用土地的原则安排地上建设。
中国城市土地的征用划拨
中国城市土地的征用划拨是城市土地使用性质转变的主要手段。城市土地的征用划拨既尊重土地所有者的合法权益，又要考虑国家的经济负担能力。对公共建设使用农业土地的原则是，在处理地上原有建筑物、农作物、坟墓、水井以及树木等地上物时，主要是实行估价补偿，同时采用把主要劳动力转移到用地单位吸收就业安置的办法解决农民的生活出路。
传统城市土地市场的弊端
经过30多年的发展，中国城市土地实行了从私有制向国有制的转变。政府在土地国有化完成之后，实际上同时充当了土地所有者、经营者和管理者的角色，城市土地的分配主要通过国家的行政划拨和土地征用来完成，使原来相对完善的城市土地市场日趋萎缩。这种城市政府的土地使用权、处置权、经营权与所有权的一体化，必然模糊了土地作为社会生产要素的经济本质，由此逐渐形成了中国城市土地无偿、无限期使用，再加上行政手段的过分干预，使土地利用效率低下。
中国城市土地市场重建
改革开放以来，中国城市开始重建土地市场，并从城市土地的有偿使用起步，逐步建立起适合中国国情的不完全竞争的城市土地市场。这种城市土地市场制度既不是完全的竞争的土地市场，也不是完全垄断的土地市场，而是介于完全的自由放任和不完全的政府协调之间的土地市场。
中国城市土地市场重建
这种城市土地市场制度，使政府在构筑土地市场方面掌握主动权，并有可能使土地市场制度向垄断成分逐渐减少、竞争成分逐渐增加、政府间接调控作用不断增强的方向发展。完全竞争的土地市场，即让价值规律单独地在土地市场起作用，任由土地投机进行，而国家不加以直接干预甚至极少加以间接控制。 完全垄断的土地市场，即土地仍然是国家所有，部门垄断，官商合一，政企不分。

五、基本农田保护
基本农田保护条例
1998年国务院第257号令。为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展，根据“农业法”和“土地管理法”制定。
基本农田与基本农田保护区
⑴基本农田：是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
⑵基本农田保护区：是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依据法定程序确定的特定保护区域。
划定基本农田保护区原则
⑴稳定耕地面积原则 ⑵与村镇建设规划相衔接原则 ⑶实行占用基本农田审批原则 ⑷占一补一原则
基本农田保护区划定
1.应当划入并实施严格管理地区
⑴经国务院有关主管部门或县级以上人民政府确定的粮棉油生产基地内的耕地；⑵有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；⑶蔬菜生产基地；⑷农业科研、教学试验田。
2.其他
⑴铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；
⑵需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。
基本农田保护区保护
⑴基本农田保护区划定后，任何单位和个人不得改变或占用；⑵需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地时，必须经国务院批准。⑶经国务院批准占用基本农田，占用单位按占多少，垦多少的原则，负责开垦相同数量和质量的耕地；⑷不能开垦相同数量和质量的耕地时，缴纳耕地开垦费，专款专用。

六、土地利用总体规划（1999年“土地管理法”）
土地利用总体规划编制依据
⑴国民经济和社会发展规划 ⑵国土整治和环境保护要求 ⑶土地供给能力 ⑷各项建设对土地的需求
土地利用总体规划编制原则
⑴严格控制基本农田，控制非农业建设占用农用地；⑵提高土地利用率；⑶统筹安排各类、各区域用地；⑷保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；⑸占用土地与开发复垦耕地相平衡。
城市建设用地
⑴城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占农用地；
⑵城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接
⑶城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划中确定的城市、村庄和集镇建设用地规模；
⑷在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划
可以划拨的建设用地
⑴国家机关用地和军事用地；⑵城市基础设施用地和公益事业用地；⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；⑷法律和行政法规规定的其他用地。
规划期限
⑴与国民经济和社会发展计划相适应⑵一般规划期限为15年
土地利用区的划分
⑴县、乡级土地利用总体规划应当划分土地利用区；⑵土地利用区分为：基本农田保护区、一般农田区、林业用地区、牧业用地区、城市建设用地区、村庄和集镇建设用地区、独立工矿区、水域、自然和人文景观保护区、其它用地区；⑶根据土地开垦、整理需要，还可划定耕地开垦区、土地整理区。
土地利用总体规划文本编写
①总则 ②土地利用现状和潜力分析 ③土地利用目标和方针 ④土地利用结构调整 ⑤土地利用分区 ⑥基本农田保护区 ⑥土地复垦开发和整治 ⑦建设用地布局与规模 ⑧分区土地利用规划 ⑨主要城市规划区土地利用 ⑩近期规划 11规划实施与管理 12附则
一、总则
㈠规划范围
㈡规划编制依据：中华人民共和国土地管理法（1998）、原国家土地局“关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知（1997）、国土资源部“关于加强土地利用总体规划工作的通知（1998）
㈢规划编制的指导思想：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地
㈣规划编制原则
⑴严格保护基本农田⑵提高土地利用效率⑶统筹安排各类、各区域用地⑷土地可持续利用⑸占用耕地与开发复垦耕地相平衡㈤规划期限㈥规划基础数据
二、土地利用现状和潜力分析
㈠土地利用现状结构
1.农业用地：耕地、园地、林地、牧草地、水面
2.建设用地：居民点及独立工矿用地、交通用地、水利设施用地
3.未利用土地：荒地、滩涂
㈡土地利用特点
㈢土地利用存在问题
㈣土地复垦开发整治潜力：1.土地后备资源开发潜力2.土地整理潜力：农地整理潜力、村庄整理潜力
三、土地利用目标和方针
㈠经济社会发展目标：1.经济发展目标2.社会发展目标
㈡土地利用目标：1.耕地总量动态平衡目标2.基本农田保护目标3.城镇村建设用地目标
㈢土地利用方针：1.土地基本国策2.引导和调整土地利用结构3.实施“两区”规划4.耕地持续高效利用5.土地利用经济、社会、生态效益统一
四、土地利用结构调整
㈠原则：优先安排农业用地；农业用地内优先安排耕地；非农业建设用地优先安排交通、水利、能源等重点建设用地；城镇村建设用地以挖潜为主；林牧渔业用地充分利用荒地
㈡耕地调整：耕地内部调整、耕地减少、耕地增加
㈢园地调整 ㈣林地调整 ㈤牧草地调整
㈥居民点及独立工矿用地调整：城镇用地调整、集镇用地调整、村庄用地调整
㈦独立工矿用地调整
㈧交通用地调整：铁路用地、公路用地、农村道路
㈨水域面积调整：水利设施用地、水面
㈩未利用土地调整
五、土地利用分区原则
以地域分区为主、因地制宜、适宜性、有利于促进区域经济社会发展、保持乡级行政界线
六、基本农田保护区
基本农田保护区的范围、划定基本农田保护区的依据、划定基本农田保护区的原则、基本农田保护区面积、基本农田保护区建设
七、土地复垦和整理：土地复垦开发整理潜力、土地复垦开发、土地整理、土地复垦开发整理措施
八、建设用地布局和规模
1.建设用地总体布局和规模2.城镇建设用地布局和规模：市域城镇规模、市域城镇用地3.村庄建设用地：村庄规模、村庄用地4.交通建设用地5.水利建设用地6.各市区土地利用规划
九、近期规划
㈠近期规划目标：⑴建设用地总量控制⑵复垦开发、整理补充耕地⑶耕地总量稳定
㈡占用和补充耕地年度计划
附表
土地利用现状分类面积、耕地规划平衡表、耕地总量动态平衡表、耕地规划汇总表、基本农田保护区面积汇总表、各类用地指标平衡表、土地利用分区面积汇总表、土地利用总体规划控制指标分解表、土地利用结构调整规划表
附图
土地利用现状图、土地利用总体规划图、土地利用总体规划分区图、市区土地利用现状图、市区城市规划区土地利用总体规划图