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关于农业税制改革方向的思考

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“统筹城乡经济社会发展”是党中央、国务院为改变城乡二元经济格局、实现全面小康而提出的重大战略构想。为实现这一战略构想，党的十六届三中全会明确提出了“创造条件，逐步统一城乡税制”的新思路，决定取消农业特产税，逐步降低农业税税率。
　　一、实现“统筹城乡经济社会发展”的战略构想，必须彻底废除农业税，真正实现城乡税制统一
　　第一，单独设置的农业税，本质上是一种地租，与现代市场经济格格不入。市场经济条件下的税收，或者是对商品流转额征收，或者是对生产经营净所得征收，或者是对企业和居民拥有的财产征收。我国的农业税既不是商品税（流转税），也不是所得税或财产税。它针对的是农业生产用地，以常年计税产量为依据，不论农产品商品率如何，不论农业生产效益如何，只要用地，都必须缴“税”。农业税计税过程中，不扣除生产成本和农民自食口粮，连农业简单再生产都得不到充分的补偿。这种农业税制虽然在建国以后与工农产品价格剪刀差一起，曾为积累原始资本、建立新中国工业体系发挥了积极作用，但是，当国民经济进入客观上要求工农业平行发展、逐渐以工补农的阶段时，继续维持这种城乡二元化的税制格局，不仅直接妨碍了农业自身的发展，而且不利于整个国民经济的持续、协调发展。
　　第二，农民作为生产者，其税收负担大大高于城镇工商业者，也大大超出其负担能力，严重违背公平原则。从间接税角度看，农村税费改革试点地区农业税及其附加统一规定最高为8.4%，如果换算为进入市场而成为商品的农产品的增值税率，那么它比一般工业商品的增值税率最多高出8.56个百分点。另外，在城镇，增值税纳税人达不到起征点（销售额2000～5000元/月）的，不用缴纳增值税，以此标准来衡量，一般家庭联产承包户根本达不到增值税起征点。从直接税角度看，如果对农民销售农产品的收入扣除其生产成本，绝大多数农民根本没有应税所得；如果从个人所得税角度看，绝大多数农民根本达不到800元/月的免征额，不应该缴纳所得税。
　　第三，征收农业税降低了我国农产品的国际竞争力，制约了农业比较优势的发挥。由于我国农业税不属于规范的商品劳务税，对进口的国外农产品，国家除征收农产品增值税（税率为l3%）以外，无法再征收相当于国产农产品承受的农业税税负的某种形式的进口环节税收；对于我国出口的农产品，国家除给予农产品增值税退税（最高可退13%，实际上尚未退足）外，无法将国产农产品承受的农业税税款退还给农民。这样，在农产品进出口税收制度上，打击了本已脆弱的我国农产品的国际竞争力。在农业发达国家纷纷给予农业生产高额补贴，而我国目前对农业的支持总量水平很低的背景下，农业税这种“不补反取”的性质严重影响了我国农产品的竞争力。
　　第四，现行农产品增值税制度不利于农产品加工业的发展，不利于农业产业化经营。现行增值税制规定，一般货物增值税税率为I7%，农产品的增值税税率为13%，如果农产品加工后按工业品出售，即使在本环节没有实现增值，即原价进原价出，也会额外缴纳4个百分点的增值税。再加上有的企业向农民收购农产品原料时，根本就没有发票作为进项抵扣，因而连13%的进项抵扣也不能实现。这就造成农产品加工业的税负高于一般工业品加工业，从而制约了“订单农业”的发展，不利于农业生产商品化、规模化、专业化、高附加值化经营，不利于推进农业产业化，最终损害的是农民的利益。
　　第五，农业税征收成本过高，单独开征农业税经济效率低下。从全国来看，2002年农业税、农业特产税和牧业税正税合计420亿元，加上附加总计为494亿元。全国负责农业税收征收的人员总计29.2万人，人均征收农业税及附加16.9万元。2002年全国农业税灾歉减免与社会减免共计52.98亿元。农业税收征收的全部成本，假定按每年人均2万元计算，全国合计为58.4亿元，农业税收征收成本比率高达13.24%.
　　第六，农业税征收事实上成为基层政权机构向农民收钱的“载体”。一些基层政权机构借合法收税之名行非法收费之实，引发了众多涉农恶性案件，损害了干群关系，损害了党和政府的形象。当前农村税费改革试点地区之所以存在所谓“黄宗羲定律”隐忧，就是因为现行农村税费改革方案是“只减负担未转机制”。机制转变固然反映在若干方面，而在税制上，没有废除农业税这个载体显得尤为突出。虽然说，调整机构职能，精简机构冗员，改革管理体制，是治本之策，但是，革除这一“载体”，从制度上杜绝非法借用税收的名义，亦是必不可少的措施。
　　二、保留或变相保留农业税，统一城乡税制的目标就无法真正实现
　　在农业税税率降低到一定水平之后（比如2%左右），农业税就应该彻底废除。但有一种观点认为，取消农业税后，还应另外开征某种形式的专门针对农民的税种，如农用土地资源使用税，以替代农业税。
　　所谓农用土地资源使用税，就是对使用土地资源从事农业生产活动的单位和个人，按照农用土地面积、分别土地等级、规定不同的税额而征收的税种。其纳税人为使用土地资源从事农业生产活动的单位和个人，其征收对象就是农用土地，其税率采取级差定额分档税率，平均税负为农用地年均生产收入的2%，按年实行从量货币征收，继续实行灾歉减免和社会减免的做法。
　　与现行的农业税制基本要素进行比较就可发现，农用土地资源使用税在实质上与农业税在制度设计上没有大的差别，实际上仍然是农业税，本质还是一种地租。按照这一思路进行农业税制改革，并不能真正实现城乡税制统一的目标。
　　第一，开征农用土地资源使用税，没有跳出城乡二元税制格局的窠臼。农用土地资源使用税仍然是一种针对农民单独设置的、游离于国家整体税制之外的税种，开征这一税种，仍然秉承对农民土地课税的陈旧理念，没有贯彻现代市场经济发展所要求的对商品征税、对所得及财产征税的原则。
　　第二，开征农用土地资源使用税，没有考虑中国农村的基本现实。中国农业人口众多，2001年我国农民人均经营耕地面积只有1.99亩。这一份土地，对农民而言，不仅是农业生产资料，而且在社会保障体系不能全面覆盖农民的情况下，还是维系农民生存的最后一道生命保障线。对农民课征农用土地资源使用税，就有可能破坏这一生命保障线，从根本上损害农村社会稳定以至全社会稳定的基础。
　　第三，开征农用土地资源使用税，不符合加入WTO之后我国农业发展的迫切要求。和现行农业税一样，农用土地资源使用税不是规范的商品税，国家既不能对进口农产品征这种税，也不能对出口农产品退这种税，这将影响我国农产品的国际竞争力。
　　第四，开征农用土地资源使用税成本过高，农民利益得不到保障。农用土地资源使用税的征收管理方式与现行农业税的征收管理方式几无二致。按照这一思路，现行负责全国农业税征收的近30万人的队伍仍需继续保留，征收成本仍居高不下；现行农业税先征收再减免的运行机制仍然不变，农业税减免款被随意截留挪用的问题仍然得不到根本解决，广大农民的利益保障机制仍无法建立。
　　第五，开征农用土地资源使用税，没有铲除“搭税收合法便车，向农民非法收费”的机制。农用土地资源使用税的征收，无论是计算土地面积、划分土地等级，还是确定级差税额，都将强化基层政权机构在征税事务中的地位，不利于改善干群关系，不利于维护农村社会稳定。
　　三、彻底废除农业税，真正实现城乡税制统一，必须澄清几个认识问题
　　1.关于“皇粮国税，自古有之”
　　对于“皇粮国税，自古有之”这句老话，有些同志将其理解成，单独对农民开征的农业税自古有之；这种“自古有之”的含义不仅是对历史过程的描述，而且隐指与这种“自古有之”的农业税以及与之类似的农用土地资源使用税是有历史和理论依据的。对此，我们需要从两个不同层面加以辨析。
　　第一个层面，是就广义的税收而言的。在古代社会，农业是国民经济的主导产业，农业增加值占国民生产总值的绝大部分。在这种社会经济条件下，农业税就是国家税收的主体，承担着为政府筹集几乎全部财政收入的职能。在古代特定的社会经济条件下所言的“皇粮国税，自古有之”，虽然具体所指的就是农业税，但是其实际的含义是整体的“税收”，其阐明的道理是政府的存在、国家机器的运行，不能没有税收作为物质基础。
　　第二个层面，是仅就农业税而言的。如果说，“皇粮国税，自古有之”中的“税”是仅指农业税，那么这个说法就值得推敲。人类经济活动在不同的历史阶段有其不同的特征，税收亦有其不同的形式。在农业社会，对人头征税、对土地征税自然是税收的主导形式，但是进入工业社会之后，对商品征税、对所得征税就成为税收的主导形式。可以预期的是，随着人类经济活动进一步发展为以知识经济、服务经济为主体之后，税收的主导形式还将发生变化。这也是为什么世界上一些单独征收农业税的国家（最近的如阿根廷）相继取消农业税的内在原因。
　　2.关于废除农业税后“农民处于无税状态”
　　不同意彻底废除农业税的同志认为，不对农民单独开征农业税或农用土地资源使用税，农民就会“处于一种无税状态”。据此认为，城镇居民要给国家纳税，农民作为中华人民共和国公民却不给国家纳税，似乎也不公平。为此，有必要先了解一下当前中国农民税负结构的事实情况。
　　首先就是农业税（牧业税）。在目前农村税费改革试点地区，农业税及其附加的综合税率最高达8.4%，与历朝历代税负水平相比，也是很高的。
　　其次是各种流转税。农民在缴纳农业税之外，作为工业消费品的消费者，一直都是流转税的纳税人。通俗地说，农民在买台电视机、买包香烟的时候，就已经向国家缴纳了增值税和消费税。据统计，2002年我国农村居民平均每人生活消费现金支出1467.62元，其中仅“衣着”、“家庭设备”、“交通通讯”和“其他商品”几项消费现金支出中所含的增值税和营业税，即为38.96元，据此，全国乡村总人口78241万人，即通过生活消费现金支出向国家缴纳增值税和营业税304.83亿元。 再次是利息个人所得税。农民作为银行储户，也同样向国家缴纳针对储蓄存款利息征收的个人所得税，而且按照现行财政体制规定，这种利息个人所得税一分钱都没有用到农民头上，全部用于城镇居民的失业保障。也就是说，没有得到国家社会保障的农民，在为城镇居民失业人员的社会保障作贡献。
　　最后是隐性税负。市场经济条件下，由于市场信息不对称、组织化程度差异等方面的原因，农民在与农产品收购商、农业投入品供应商进行价格谈判时，往往处于不利的地位，农产品出售价格往往较低，农业投入品（如种子、化肥、薄膜、农机、农药、农业技术服务等）价格往往又较高，农民因此承担了部分本应由交易对方承担的税负。农民承担这种隐性税负，在某种程度上，也是政府职能在相关领域不到位而产生的。
　　由此可见，即使农民不缴农业税，农民实际上仍然是纳税人，向国家缴纳了相当的税收，这是由中国现行的税制结构、财政管理体制以及市场环境决定的。
　　3.关于在党和政府与农民之间建立良好关系
　　从财税方面来说，目前政府与农民之间的关系可以简单地概括为一方面“取多予少”，另一方面“取予不当”。“取多予少”指的是国家从农民身上以各种方式（税与费）“取”得太多，大大超出农民的承受能力，而理应由国家承担的保证农民享受基本公共服务的支出，则严重不足。“取予不当”指的是国家以农业税从农民身上课税存在诸多弊端，其他涉农税制也存在对农民不公的因素，而政府现有涉农支出，真正能落实到农民头上的微不足道。
　　为解决“取多予少”的问题，中央已经确定了“多予少取”的基本方针。贯彻这一方针，就是要应对加入WTO之后我国农业面临的挑战，通过各种渠道增加国内农业支持力度，通过理顺不同级次政府职能，增加上级财政对下级财政的转移支付。中央决定，从2004年起，将一部分粮食风险基金用来对种粮农民进行直接补贴，就是沿着这一正确方向采取的重大举措。另一方面，要解决“取予不当”的问题，就要“取之有道”和“取之公平”，从税收上说，就是要按照公平城乡居民税负的原则，废除现行不合理的农业税制，真正统一城乡税制。