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西方国家大众传媒与信息公开

时间：2004-3-10 20:02:21 来源：中国新闻研究中心 作者：肖燕雄 阅读4886次

发稿：中国新闻研究中心
作者：肖燕雄
单位：北京广播学院新闻学专业博士生
地址：北京广播学院
邮编：100024
内容摘要：在信息化社会，信息公开是保护公民知情权的基本条件。文章对西方国家信息公开制度的立法历程和大众传媒与信息公开的相互作用作了论述。
关 键 词：知情权 信息公开 大众传媒

一
在西方，信息公开的主体是政府，大众传媒的利益诉求对象是公众。一方面，传媒和政府是对立的。政府保护机密事务与信息，使其远离大众；传媒为了获取那些不必要成为机密的所谓政府机密要付出高昂代价。因为“如果一个大众化的政府没有大众化的信息或获取信息的方式，那么它不过是一出闹剧或一出闹剧的序幕或二者皆是。”⑴另一方面，政府和传媒又是统一的，它们都是现代社会系统的重要组成部分。站在社会管理机构和社会雷达的二者角色角度，在信息公开化过程中，政府和传媒的关系不但不是对立的，相反，它们之间的合作多于分歧。前者致力于更多地公开信息，后者致力于更好地收集、处理、传播信息。在健全法制的规范下，它们各司其职，各尽其能，使人民真正在自由、充分、全面的信息流动中受益。在一个民主社会，政府和传媒都是公众利益的代表。从这一方面来说，信息公开与大众传媒的关系也就是政府与传媒的关系。
在西方各国的信息公开制度诞生之前，新闻自由理念的追求者与实践者实际上已将促使政府信息公开的目标纳入到自己的视野之中。虽然西方研究新闻自由的学者和践行新闻自由的传媒人士对新闻自由存在着诸多歧见，但对新闻自由中包含的政府信息公开的内核都持原则性肯定意见。经弥尔顿、密尔到杰弗逊、马克思等经典作家笔下，政府事务成为新闻自由的“关键词”。可以说，在西方信息公开制度出台前，新闻自由的言说与实践一直充当着信息公开的急先锋。
二
　　大致说来，西方国家大众传媒与信息公开的相互关系主要体现在以下几个方面。
　　首先，大众传媒人士提出了知情权的概念,引发了人们对信息公开制度的思考。
1766年瑞典制定了《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》，在世界上首开信息公开法之先河。该法规定，废止以往对出版物的事前审查，允许自由印刷并传播政府文件。但自此以后直到20世纪中期，公民知情权和政府信息公开制度一直是西方各国立法当中的空白。1945年，《纽约时报》社论提出尊重公民的知情权，人们这方面的思想才开始得到了启蒙。在近代自然法时代，西方所强调的公民权并不包含公民的知情权。人们虽然认识到知识的重要性，但是它被限定在较为狭窄的领域，如言论自由、出版自由等。这一系列知识都有一个共同的特征，即它们都来自于市民社会本身，它们要求政府以消极的姿态允许自己的存在。人们对于政府本身所拥有的大量信息也属于人们应当了解的知识这一点，是一直被忽略的。到现代社会，表达自由权才在各国宪法以及国际人权公约当中都获得了充分肯定，而新闻报道在这一领域当中充当了开路先锋的角色。美国最早的信息自由法就得益于1954年新闻界与政府关于核导弹辐射的一场冲突。这一年，一批美国记者力图跟踪了解和报道美国在南太平洋进行核试验所导政的核辐射情况，政府一方面以国防、外交利益为借口拒绝向记者透露相关信息，另一方面又矢口否认客观存在的核辐射。这激起了广大民众的不满，民众要求制定相关法律限制政府这种掩盖信息的行为。这一由新闻记者引发和参与的事件激发了人们对“知情权”这一概念的关注和热烈讨论，最终促成了1966年《信息自由法》的制定。在1971年《纽约时报》诉合众国案件中，政府信息公开再一次成为公众关心的焦点问题。1973年环境保护署诉明克案之后，联邦政府分别于1974年和1986年对《信息自由法》进行了两次修订。1976年《阳光下的政府法》出台，向行政机关提出了公开其行政过程的要求。1996年美国国会又制定了《电子化信息公开法》，规定了公众通过网络获取信息的权利。
美国人从行政权力的膨胀和新闻传媒权利不断受到行政机关的侵害的实际情形中逐步认识到，实际上，政府的信息来源于人民，属于人民；政府的财产是人民的财产，政府的信息所有权本质上就是人民的所有权，政府的一切财产和权利都属于人民。只是由于公共行政的需要，人民将财产和信息所有权让渡给政府，因此，政府不能剥夺人民对其财产和信息的最终享有权。人民在不妨碍公共行政的前提下，享有知情权是不言而喻的真理。知情权是相对于政府信息而言的。对于公民来说，公民有权知道、了解政府拥有的信息；政府有义务向公民公开、提供它所拥有的信息。
其次，政府机构利用大众传播媒介向公众提供信息并接受其监督。
在大众传媒普及的今天，媒介往往被看作公众的代言人，媒介维护自身的知情权就是公众在维护自身的知情权，媒介被公众当成了对付政府企图掩盖真相的锐利武器。
通过新闻发言人和联邦新闻与信息局，德国政府利用大众传播媒介发布和分配重要信息，一方面向公众公布政府决策以得到公众支持，另一方面也是在做宣传或引导舆论。在大众传播媒介中，广播电视显得非常重要，成为政府机构向公众提供信息并且使公众知情的重要手段。因此，联邦宪法法院先后于1961年、1971年和1981年作出过三件关于电视的裁决。这些裁决都明确指出，无论是公共的还是私营的广播电视事业，都必须保障“形成自由、全面而真实的舆论”。联邦宪法法院于1981年6月16日公布的《关于电视的第三个裁决》中指出，法律“必须保障广播电视事业不能为个别社会集团所控制，保障各有关社会势力均拥有对节目总体的发言权，保障报道自由不受伤害”。联邦各州于1987年制定并于1991年8月又重新制定颁布的《联邦德国广播电视国家协议》，以及联邦宪法法院于1991年作出的关于电视的第六个裁决都明确规定，广播电视必须独立于政府，广播电视公司应拥有决定播出它们认为合适的任何节目的自由，政府的职能是提供一个保障广播电视言论的多元性的组合框架。在联邦各州的新闻法中，还要求行政权力当局履行提供信息的法定义务。在当今德国，新闻自由和广播电视自由及其言论的多元性要求，与信息自由结为一体，成为保障公民知情权的重要准则。这实际上是在实施《联邦基本法》第5条第1项第2款的规定。
利用大众传媒监督政府，也是实现公民的知情权的重要方面。德国当代著名媒体专家赫尔曼·迈恩指出：“如果说在议会制政府中设置的其他组织不能或不能充分地履行批评和监督的职能，那么大众传播媒介的批评和监督便具有重要意义；如果没有报刊、广播电台和电视台发现弊端，并通过报道引起议会的质询和派出调查委员会，民主社会就会处于屈服于腐败或官僚主义专横的危险之中”。⑵美国的卡特教授曾经列举了美国实施《信息自由法》之后新闻记者依法揭露的政府权力滥用的几个著名事件：①揭露有关核弹试验以及给犹他州的居民带来辐射危险的信息；②联邦调查局和中央情报局在60年代和70年代的过度作为（如对美国人民的非法监视）；③舰队司令们在他们的驱逐舰上享用着价值1.7万美元的沙发和4.1万美元的地毯；④五角大楼允许武器承包商向司法部索取因游说国会为他们的武器系统拨款而支付的费用等等。⑶
再次，大众传媒大大降低了公众获取政府信息的成本。
信息公开并不是没有成本的一项制度。信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分担这种成本，甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。然而，第四媒体因特网的出现彻底改变了这种状况。对于民众而言，它减少民众的信息申请和相应的成本负担；对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少了大量的事务性工作。
美国1996年的《电子化信息公开法》公布实施后，美国各行政机关都相应设立了自己的网站，把自己所拥有的信息根据《信息公开法》的要求全部、及时地放到网站去让公众自由调取、查询，并且在互联网上接受公众的申请，通过互联网向申请者传输信息，这大大便利了行政机关公开信息，也便利的公众了解、获取行政信息。可以说，由于互联网的出现和《电子化信息公开法》的制定，美国政府信息公开发生了革命性的变革。即发生了由政府应公众申请而提供信息到政府机关主动向公众发布信息的变革，发生了政府机关部分公开信息到全部公开信息的变革。因为在过去，法律虽然规定政府除法定例外外应全部公开其信息，但是由于行政机关过大、过多，行政信息量大得惊人，政府无法将它们统统公开出版，广为散发，只能应公众个人申请而被动提供。《电子化信息公开法》实施后这一局面得以彻底改观。
第四，大众传媒帮助公开国会和司法机关的信息。
美国1966年的《信息公开法》、1976年的《阳光下的政府法》及1996年的《电子化信息公开法》仅适用于行政机关，而不适用于国会和法院。国会与法院的信息公开往往借助于媒体。
美国国会何时开会，讨论什么议题，都要及时通过报纸、电视、因特网等媒体公布。建国之初，传媒技术不发达，开会时只能由速记员将国会各议员的讲话实录下来，并整理成文，于当日向公众散发。后来有了无线电台，国会则设立专门频道，实况转播国会的会议进展。到现在，有了电视，国会就专设电视频道转播开会实况，让全体公众收看。不仅全体会议必须全部公开举行，国会的各种专门委员会的会议也都要公开举行。各专门委员会经常对某个问题举行听证会，这些听证会也都公开举行。听证会也可由广播电视现场报道。但是，听证会的举行地点往往不固定，媒体一般不能用某种固定的方式进行实况报道。为了使媒体能客观及时地报道听证会实况，众议院专门制定了如何报道听证会的详细规则。
法院的判决可以通过各种途径向公众公开。法院可以自行出版刊物刊登有关情况，出版商也可以向法院索取各类判决，编辑出版后进行公开。现在有了因特网，法院判决可以通过因特网向公众公开。最近一次美国大选时，佛罗里达州的选票计算发生争议，提交到最高法院裁决。最高法院作出裁决后立即在因特网上公布了其判决全文，全世界人民、包括当事人布什和戈尔在内同时收到了这一判决。现在，电子媒体公布法院信息的限制也日趋放松。截止1993年，全美只有三个州按照最初的全美律师协会的《司法人员行为准则》第3A（7）条的规定，禁止在一切法院摄影、摄像。自1991年7月开始，美国司法会议允许在某些联邦法院实行为期三年的试验性电视报道计划。
第五，大众传媒依托信息公开发挥其促进国家发展的角色功能。
大众传媒在国家发展中的角色怎样？施拉姆研究认为，它应该包括以下三个方面：
一、传媒可以提供有关国家发展的信息；
二、传媒的报道和反馈功能，使公众有机会参与决策过程；
三、传媒能教导人们必要的技术。其中前面两点与政务的信息公开密切相关。虽然美国学者通过研究在六十年代发现，大众传媒并不可以直接促进国家现代化，但毕竟可以起到强化的效果。
此外，信息公开有助于大众传媒的权威性和真实性。对于高级报纸而言，政府事务无疑是其信息的主要来源。政府信息不透明，报道的真实性和传媒的权威性将无从谈起。
三
据统计，我国80%的有用信息都由政府掌握。由于缺少统一的法律规定，公众很难获取并利用这些信息。近年来，一些政府部门有意识地扩大了政府信息的公开程度，如环保部门定期发布城市环境污染指数，工商管理和土地管理部门容许公众有条件地查阅工商与土地登记信息，统计部门定期公布各项统计资料，产业管理部门公开招标，政府部门公开招考公务员，教育部门开通学历认证系统等等。这些措施的施行改善了政府的形象，适应我国市场经济建设的需要，符合WTO的要求。但是，由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确，许多所谓的“公开”只是停留于形式。如公开的内容水分大，常打折扣，对公众关心的实质性问题以种种理由拒绝公开；公开的随意性大，“暗箱”式公开、临时性公开时有发生；对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果造成了定密范围过大，将非保密文件跟保密文件同等对待，对公众实行封锁。所以，我国政府的当务之急是尽快制定一部《政府信息公开法》，明确规定利用大众传媒等手段公开政府信息的范围以及以“客观、真实”为基本理念的大众传媒在信息公开中的权利和义务，修改现有的与新闻传播规律相冲突的新闻政策、法规。

注 释：
[1]Writtings of James Mmadison. G .Hunt.ed.1910.103.
[2] Hermann Meyn, “Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland ”，转引自刘光兴：《德国的知情权制度》，《岳麓法学评论》第二卷，湖南大学出版社 2001年版.
[3] 卡特等：《大众传播法概要》，中国社会科学出版社 1997年版，第158页.
参考文献：
1．[美] 卡特等：《大众传播法概要》中译本，中国社会科学出版社，1997年.
2．王名扬：《美国行政法》（上、下），中国法制出版社，1995年.
3．王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年.
4．陈世敏：《大众传播与社会发展》，台湾三民书局，1986年.
5．郑保卫：《关于信息公开的理论思考与实践意义》，《国际新闻界》2003年第5期
作者:湖南师范大学新闻与传播学院副教授,北京广播学院新闻学专业博士生