论公共财政及及谐社会全文.doc

一、引言：
改革开放30年以来，我省始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，认真贯彻党的十六大、十七大及其历次全会和胡锦涛总书记、温家宝总理视察广东重要讲话精神，围绕建设经济强省、文化大省、法治社会、和谐广东，实现全省人民富裕安康的目标，坚决贯彻落实中央宏观调控政策，深入推进改革开放，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，突出抓好“十件大事”、“十项工程”和“十项民心工程”，战胜了种种困难和挑战，推动经济社会初步转入科学发展轨道，在全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化进程中取得新的重大成就。全省国民经济保持平稳快速发展，经济发展和综合实力实现了历史性的大跨越，质量效益进一步提高，社会各项事业全面进步，人民生活持续改善。
在经历了改革开放前的统收统支、改革开放后的财政大包干以及分税制财政改革后，党的十六届六中全会提出了构建和谐社会必须加紧建设保障社会公平正义的六大制度；省委九届九次全会明确指出，要加快完善公共财政体制，扩大公共财政覆盖面，突出公共财政的公平性；党的十七大报告要求建立有利于科学发展的财税制度，完善公共财政体系，更好地发挥财政职能作用，加快推进以改善民生为重点的社会建设，促进经济社会和谐健康发展，努力实现 “全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生发展目标，可以看出，公共财政在构建社会主义和谐社会的地位和作用是非常重要的。公共财政是政府提供公共服务的物质基础，构建社会主义和谐社会，公共财政必须成为制度基础，服务于这个目标并发挥作用。随着社会主义和谐社会建设进程的加快，政府必须推进公共财政体制改革和政策创新，加快建立适应社会主义和谐社会和市场经济的公共财政基本框架和稳固、平衡、强大的财政体系。
二、正确理解公共财政
（一）公共财政的概念
公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式，是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配，并将收入用于政府的公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以充分保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，实现经济社会的协调发展。
（二）公共财政的内涵
1.公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。
2.公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。
3.公共财政的核心是效率。公共财政是为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，经济活动的核心是效率，因此公共财政的核心是效率。公共财政的效率包括两方面：一是配置效率，二是生产效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到资源的最适度配置，即经济学意义上的效率准则——帕累托效率状态。生产效率则指按照政府配置的资源生产出尽可能多的公共商品，或生产出质量尽可能高的公共商品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。
4.公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。
5.公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。引用英国历史学家艾克顿爵士的名言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化。”既然政府为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。
三、和谐社会
“构建社会主义和谐社会”是党的十六届四中全会提出的重要论断，是我们党从建设中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。
和谐社会，简单地从字面上说，和谐是指“配合得适当和匀称”，社会是指“由一定的经济基础和上层建筑构成的整体，也叫社会形态”。因此，所谓和谐社会，就是指构成社会的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。按照这样的标准来衡量，所谓社会主义和谐社会，应当是各方面利益关系得到有效的协调、社会管理体制不断创新和健全、稳定有序的社会。具体说，就是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。
社会主义和谐社会的特点：第一，通过调动一切积极因素来增强全社会的创造活力；第二，通过协调各方面的利益关系来维护社会公平；第三，通过营造良好的社会氛围来形成良好的人际环境；第四，通过加强民主法治建设来维护社会稳定；第五，通过处理好人与自然的关系来保证可持续的发展。
四、公共财政与和谐社会
构建社会主义和谐社会必然要通过建立一整套能够对各种错综复杂的社会关系加以全面有效调整的法律机制，才能真正实现整个社会的安定有序，在人与人之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态。而在各种社会关系中，最重要的一对关系是依赖于法律调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系。公共财政是国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。公共财政是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。在调整政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系中具有重要作用。在如今经济发展、社会发展的新时期下，公共财政对于构建社会主义和谐社会具有积极作用。
1.公共财政是政府“公共服务”的重要组成部分。和谐社会首先必须是利益协调的社会，但在现实中，公共利益与个人利益之间关系既相一致又相冲突。与利益关系的一致与冲突相对应，政府与公众之间的行为分别呈现出“服务与合作”的互相信任关系和“命令与服从”的斗争或对抗关系两种不同的状态。既然我们应当倡导和促进利益关系的一致性，就决定着政府与公众间的关系应当是一种服务与合作的相互信任关系，而不再是传统意义上的命令与服从的对抗关系。即强调政府行使职权的目的不再仅仅是为了“管理”，而是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务。这就要求我们的政府机关应当改变过去那种高高在上的观念，真正树立起为民服务的观念；不要把自己手里的职权看作一种绝对的命令和强制，而要看作是为公众服务的职责；不要把公众当作敌人或小偷来防范和对待，而要充分信任我们的公众，诚实地对待公众，把公众当作行政的主人或参与者。只有这样，才能在政府与公众之间建立一种和谐一致的良好关系。
2.公共财政体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。尽管和谐社会追求的是利益关系的一致性，但是利益关系的冲突与矛盾在现实中却总是不可避免的。在此种情况下，就需要发挥法律平衡利益冲突的功能，遵循“利益均衡”的法律原则。在均衡公共利益与个人利益之间关系时，必须遵循禁止过度原则和信赖保护原则。前者要求政府在限制个人利益的手段与实现公共利益的目的之间进行权衡，以选择一种既为实现公共利益所绝对必要，也为对相对人利益限制或损害最少的手段；后者要求政府在其实施的行政行为对相对人产生了值得保护的信赖利益时，不得随意变更或者撤销该行政行为，否则应当必须给予相对人合理的信赖补偿或赔偿，以均衡协调个人的信赖利益与公共利益之间的关系。公共财政充分体现了和谐社会“利益均衡”的法律原则。
由此可见，公共财政与构建和谐社会具有相当内在的一致性，构建社会主义和谐社会需要公共财政，通过建立和完善公共财政制度，就能够为构建和谐社会提供可靠的基础和保障。
五、完善公共财政体制 构建和谐社会
目前，城乡、区域、人口、资源、环境的协调发展，就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等等各方面决定社会是否和谐的主要因素，制约着我省构建社会主义和谐社会，而这些因素又是属于政府调控的范围和领域，都要求财政发挥公共职能，弥补市场缺陷。因此，必须通过完善财政体制、创新财政管理手段、优化财政支出结构等各个方面一起着手，建立完善的公共财政体系，满足市场需要，实现政府公共职能，促进社会主义和谐社会建设。
（一）加强公共财政理论学习，不断提高认识
公共财政体制是政府科学施行宏观调控，按职能要求提供公共服务和进行社会管理的重要基础，是建立合理的国民收入分配格局，实现公共福利均等化的重要途径，是协调平衡好社会利益关系，维护社会公平正义，让广大人民群众共享发展成果的重要手段，也是保持社会和谐稳定的重要保障。
我们要加强对公共财政理论的学习，从构建社会主义和谐社会的高度，充分认识加快完善公共财政制度的重要意义和作用，更好地借鉴西方财政理论中有利于市场经济发展的经验，为我省的财政改革服务，进一步完善我省公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，缓解转型时期突出的社会矛盾，为构建社会主义和谐社会提供强有力的财政制度保障。
（二）构建稳固的公共财政制度平台，完善财政体制
财政体制是公共财政体系的核心，是政府间财力分配的制度保障，在和谐社会建设中起着平衡器的作用。纵观财政体制的演变过程，尚有许多环节需要抓紧完善：
一是完善财政分配体制，调动基层积极性、增强各级财政自给能力。本着地方财权事权与县和县以下行政体制改革相结合，与事业单位改革相结合，与行政单位后勤服务社会化改革相结合，与财政供养人员法制化管理相结合的“四结合”原则，对各级政府进行科学合理的财力划分，建立与事权相对应的财政收入体系。
二是要保证财政体制的运行周期，保证政策的连续性，避免行政权力对财政体制的过多、随意调整。可以从立法途径解决，在《预算法》中增加财政体制的有关内容，增强法律约束力度；也可以在地方立法程序中加以解决，至少保证省内财政体制运行周期的连续性和稳定性。
三是体制设计应力保公平、兼顾效率。公共服务均等化有两个方面：既要在保证本辖区基本支出水平一致的前提下，对人均收入水平过高的地区进行体制性财力集中，直接向低收入地区适当倾斜；又要考虑中心地区承载的城市建设、管理、公共设施投入需要，对中心地区公共建设性支出给予财力补助，间接为低收入地区提供服务。效率则指给财力较好的地区一定的政策空间，将部分财力增量留给本级，增强其自身发展能力。
四是完善省以下财政转移支付制度。目前急需解决省以下转移支付中一次性困难补助数额大、下达时间晚、难以进入年初预算、专项转移支付比例过大等问题。要按照因素法建立综合指标体系，确定统一的公共支出标准，将转移支付资金纳入预算安排，使转移支付资金分配透明、公开、公平，真正实现公共服务水平均等化目标。只有科学、规范的财政体制作为制度保障，才能减少控制权因素对社会财富的消耗，才能最大限度地合理配置财政资源，发挥财政的公共职能。
（三）推行部门预算和综合预算改革，整合公共资源。
预算是财政运行的重要环节，部门预算是公共财政体系的重要组成部分。实行部门预算有利于增强政府预算的完整性、统一性、公开性、法制性，使财政资金最大限度上实现公共支出特性。但就一定范围来看，目前推行的部门预算，很大程度上仍停留于“部门资金、财政管理、部门使用”的改良阶段，离真正的“打破部门界限、财政统筹分配”还有一定的差距。要从根本上解决公共资源总量增加和配置合理问题，必须从以下几方面入手：
一是借政府收支分类改革契机，整合公共资源。彻底推行“收支两条线”管理，改变多年以来普遍存在的国家资金部门化现象，将各部门所有资金全部进行清理归类，分别进入新的收入类别，统一缴入国库帐户，纳入财政分配、管理、人大监督范畴，增大政府可支配财力总量。
二是打破原有利益分配格局，深化部门预算改革。在编制部门预算时，改变收支挂钩的历史做法，按平均支出水平结合部门工作需要确定定额标准，实行零基预算，以此改变部门间苦乐不均、分配不公的现状，缩小部门间收入差距。
推行部门预算和综合预算改革，必然对既得利益者组织收入的积极性造成一定影响，因此必须建立相应激励约束机制，保证部门收支在法定范围内运行。一方面要根据至少近3年部门平均收入情况进行测算，核定收入基数，下达收入计划，纳入考核体系，防止部门少收漏收或不收，确保依法征收。另一方面要严格按定额标准执行预算，杜绝随意增开支出口子，依法监督和查处违规行为；及时核拨人员经费、运转经费和专项资金，保障事业发展需要。
（四）加强信息化建设，推行国库集中收付制度
财政收支作为财政运行的两个主要内容，需要一个公平、高效、科学、严谨的运行平台。从2003年以来推行的国库集中收付制度改革，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度，以及后来的政府非税收入收缴管理改革，一律实行网上操作，实现了传统资金收付方法的根本变革，对规范财政收支行为，加强收支监督管理，都起到了很大的作用。目前改革仍在不断深入。在今后一段时期，应在坚持预算单位资金使用权、财务管理权和会计核算权基本不变的前提下，配合财政部“金财工程”的实施，加快国库管理信息化建设，拓宽集中收付范围和领域，治理部门借用二级单位逃避国库单一账户管理、变相增设银行帐户的问题，杜绝预算单位收支体外循环的现象，堵塞支出漏洞。
（五）继续推行政府采购改革，加强公共财政管理
政府采购不仅仅是一个简单的采购行为。在采购行为的监督管理和资金使用上，体现为效率；在采购产品的导向上，更具有宏观指导性，近年国家倡导的绿色采购，就给节能、环保产品发展带来了积极影响。因此，加强政府采购工作，也是公共财政管理的一个重要环节。从目前的政府采购工作情况来看，普遍存在采购范围狭窄、基层采购不够规范等问题，应进一步扩大政府采购范围和规模，逐步把工程类、服务类项目全部纳入集中采购；做好管理与执行机构分设工作,加快政府采购管理体制的建设，通过加强制度建设和完善监管机制,进一步规范管理，确保政府采购活动公开、公平、公正、高效；要加大力度宣传《政府采购法》，治理商业贿赂，进一步推进采管分离，使政府公共支出全部实现阳光操作。
（六）完善财政投资评审体系，提高资金使用效率
财政投资评审工作是财政预算管理的重要组成部分，主要侧重于运用工程造价专业技术优势，对预算支出进行审核，为财政项目支出预算的编制提供可靠依据，通过对项目的事前、事中和事后的审核，为财政支出预算管提供准确的信息和政策建议，以强化财政监督管理职能，提高财政资金使用效益。作为财政的一项固有职能，财政投资评审工作是构建公共财政体系的一个重要方面，需要进一步完善。
一是要加大宣传力度。要借助媒体如报纸、电视和党委政府刊物，大力介绍、宣传评审工作的性质、作用和意义，消除部分单位对评审机构的误解，争取各级领导、各部门的重视和支持。
二是要加快机构及队伍建设，完善管理制度。加快建立人才库；对评审人员进行定期培训，提高评审人员业务技能和政策水平；建立和完善投资评审的各项规章制度，规范评审工作程序，严格落实岗位责任制，推行各级复核制度，确保评审质量。
三是要加强信息化建设，建立财政投资评审资源共享系统平台。利用“金财工程”网络系统，建立财政投资项目库、投资评审法规库、工程材料价格信息库、评审人才专家库和效益评价指标库等信息系统，促进财政部门对项目的宏观管理。同时要加强对县级的指导工作，推进全市财政投资评审工作平衡发展。  
（七）加大公共投入，促进和谐社会建设
一是切实加大农业投入，确保农民增收、农村稳定。落实统筹城乡经济社会发展的要求，关键是要下决心调整国家财政支出结构、基本建设投资结构和信贷资金投放结构，向农村倾斜；加强农业基础设施建设，大力支持农业产业结构调整，发展现代农业，推进农业产业化建设；采取有无偿结合、贷款贴息、投资参股等多种形式，积极扶持农业龙头企业，推动若干个特色明显、带动效应强的产业化经营项目集群的形成，促进农民持续增收。
二是加大对环境保护的投入，促进经济持续、健康、稳定发展。支持退耕还林工程，改善生态环境；建设区域生态安全屏障建设工程，积极支持公益林建设、林业有害生物防治和森林防火等工作；支持水土治理等水利工程建设，加快城乡一体污水处理工程的建设进度，加大污水处理力度，以进一步改善水资源质量，促进水资源和自然生态的恢复；完善环境监测预警应急工程，形成珠三角地区环境空气、水质、生态、污染源检测网络。
三是加大教育投入，提高人口素质，保持社会良性发展。教育投入是体现政府公共职能的重要方面，要进一步加大基础教育投入，巩固“两基”成果；要加大职业教育投入，培养实用型人才，提高人口就业能力；要着力改善边远贫困地区学校教学设施设备和教师待遇，促进教育水平均等化。
四是增加社会保障支出预算，提高低收入阶层收入水平，解决与民生密切相关的问题。要在社会保障方面增加支出预算，保证养老保险、失业保险费、医疗保险及公费医疗支出、就业补助及国有企业下岗职工生活补助、离休干部医疗费和生活费支持、医疗卫生、困难企业军队转业干部解困、城市居民最底生活保障、农村及其他社会救济、自然灾害生活救助等重点支出需要。
五是增加就业培训支出和岗位开发投入，千方百计扩大就业和再就业，安置下岗失业人员，积极开展大、中专毕业生就业指导，保证社会的和谐稳定。
六、结束语
支持和谐社会建设是当前及今后一个时期我们财政部门的重要工作任务。我们必须坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实十六届六中全会精神，把支持和谐社会建设摆在更加突出的位置上，以维护群众利益为重要着力点，积极推进公共财政建设，不断完善公共财政职能，为和谐社会建设提供稳固、平衡、强大的财政保障体系。

参考文献：
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http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=12051
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