第三章-行政组织与结构iPPT课件.ppt
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1、第四章 行政组织1 1学习目标 通通过过本本章章学学习习,了了解解行行政政组组织织、组组织织设设计计、组组织织变变革革的的概概念念,组组织织理理论论的的演演进进过过程程,行行政政组组织织变变革革的的动动力力和和阻阻力力,强强化化动动力力和和减减少少阻阻力力的的路路径径,明明确确行行政政组组织织的的一一般般特特征征和和现现代代行行政政组组织织的的特特征征,掌掌握握组组织织设设计计的的基基本本原原则则、行行政政组组织织发发展展与与行行政政职职能能转转变变的的关关系系、市市场场经经济济条条件件下下行行政政组组织发展的特点。织发展的特点。教学要点2 2主要内容第一节第一节 组织与行政组织组织与行政组织
2、第二节第二节 组织理论的产生与演变组织理论的产生与演变第三节第三节 组织设计与组织变革组织设计与组织变革第四节第四节 行政职能转变与行政组织发展行政职能转变与行政组织发展 3 3 行政组织是行政职能的载体行政组织是行政职能的载体 主讲教师的话主讲教师的话行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机制是否合理与高效,是影响行政效率高低的最主要因素。制是否合理与高效,是影响行政效率高低的最主要因素。本章点睛4 4中华人民共和国国务院中华人民共和国国务院
3、部委机构部委机构直属机构直属机构办事机构办事机构国国务务院院办办公公厅厅外交部国防部教育部外交部国防部教育部监察部民政部司法部监察部民政部司法部建设部水利部卫生部建设部水利部卫生部铁道部农业部交通部铁道部农业部交通部财政部商务部人事部财政部商务部人事部审计署文化部公安部审计署文化部公安部科学技术部国家安全部科学技术部国家安全部国土资源部信息产业部国土资源部信息产业部劳动和社会保障部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会国家民族事务委员会中国人民银行中国人民银行办公机构
4、办公机构中华人民共和国海关总署中华人民共和国海关总署国家税务总局国家税务总局国家工商行政管理总局国家工商行政管理总局国家质量监督检验检疫总局国家质量监督检验检疫总局国家环境保护总局国家环境保护总局中国民用航空总局中国民用航空总局国家广播电影电视总局国家广播电影电视总局国家新闻出版总署国家新闻出版总署国家体育总局国家体育总局国家统计局国家统计局国家林业局国家林业局国家食品药品监督管理局国家食品药品监督管理局家安全生产监督管理局家安全生产监督管理局国家知识产权局国家知识产权局国家旅游局国家旅游局国家宗教事务局国家宗教事务局国务院参事室国务院参事室国务院机关事务管理局国务院机关事务管理局 国务院侨务
5、办公室国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院法制办公室国务院研究室国务院研究室走进公共行政组织5 56 6组建工业和信息化部,不保留国防科工委和信产部;组建工业和信息化部,不保留国防科工委和信产部;组建交通运输部,不保留交通部、中国民用航空总局;保留铁道组建交通运输部,不保留交通部、中国民用航空总局;保留铁道部部组建人力资源和社会保障部,不保留人事部、劳动和社会保障部;组建人力资源和社会保障部,不保留人事部、劳动和社会保障部;组建环境保护部,不保留环保总局;组建环境保护部,不保留环保总局;组建住房和城乡建设部,不保留建设部。组建住房和城乡建设部,不保留建
6、设部。7 7国务院新设五个部部长国务院新设五个部部长 1、住房建设部部长、住房建设部部长 姜伟新姜伟新 2、交通运输部部长、交通运输部部长 李盛霖李盛霖 3、工业和信息化部部长、工业和信息化部部长 李毅中李毅中 4、人力资源和社会保障部、人力资源和社会保障部 尹蔚民尹蔚民 5、环境保护部部长、环境保护部部长 周生贤周生贤 8 8图解工业和信息化部组成图解工业和信息化部组成9 9大大 部部 门门 体体 制制大部门体制,就是指把业务相似、职能相近大部门体制,就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中由一个大部门统一行的部门进行合并,集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构,减少部门之使
7、。一方面可以精简政府机构,减少部门之间的职能交叉和权限冲突,简化公务手续;间的职能交叉和权限冲突,简化公务手续;另一方面也可减少横向协调困难,裁撤议事另一方面也可减少横向协调困难,裁撤议事协调机构,有利于建立统一、精简、高效的协调机构,有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。体制。据新华社、人民日报1010外国政府大部门体制扫描外国政府大部门体制扫描政府管理的政府管理的“大部门体制大部门体制”,主要是市场经济成,主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。研究显示,
8、目前各主要发达国家的内阁机构大多研究显示,目前各主要发达国家的内阁机构大多实行实行“大部门体制大部门体制”,内阁机构设置一般在,内阁机构设置一般在20个个以下,其中加拿大最多,为以下,其中加拿大最多,为19个,美国为个,美国为15个,个,日本为日本为12个。个。1111各国国务院组成部门各国国务院组成部门1212日本的日本的“大部门体制大部门体制”改革始于改革始于2001年,改革的目标是年,改革的目标是克服行政管理中的克服行政管理中的“部门主义部门主义”,精简整合内阁部门及,精简整合内阁部门及相关职能。相关职能。中央政府核心机构大幅削减为中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复个省厅
9、。原有职能重复或互补性高的或互补性高的11个省厅,统合改组为个省厅,统合改组为4个省,原邮政省、个省,原邮政省、自治省、总务厅合并为总务省,文部省、科学技术厅合自治省、总务厅合并为总务省,文部省、科学技术厅合并为并为文部科学省文部科学省;厚生省、劳动省合并为;厚生省、劳动省合并为厚生劳动省厚生劳动省;运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土国土交通省交通省。环境厅升格为。环境厅升格为环境省环境省。在中央政府改革的基础。在中央政府改革的基础上,日本各地方政府也配套推行上,日本各地方政府也配套推行“大部门体制大部门体制”改革。改革。其重组原则有三
10、:其重组原则有三:一是依据政策课题、施政目标与任务,重新按相同或相一是依据政策课题、施政目标与任务,重新按相同或相近职能统合;近职能统合;二是利益相反与性质不同二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护如经济发展与环境保护)的业的业务尽量放在不同部门;务尽量放在不同部门;三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。1313俄罗斯比较充分注意了推动俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制大部门体制”的的实施。俄罗斯过去的行政管理体制,和中国相实施。俄罗斯过去的行政管理体制,和中国相近,都曾深受计划经济体制的影响,体现在政近,都曾深受计划经济体制的影响
11、,体现在政府机构设置上,职能重叠和交叉设置部门的问府机构设置上,职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。题较突出。俄罗斯在俄罗斯在2004年推动相关改革,中央政府的部年推动相关改革,中央政府的部门数量由门数量由31个调整为个调整为16个。其中有代表性的大个。其中有代表性的大部门有卫生与社会发展部、交通部等,前者统部门有卫生与社会发展部、交通部等,前者统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费者权益保护等多项政府职能,后者则全面负责者权益保护等多项政府职能,后者则全面负责陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。1414目
12、前,我国国务院组成部门有目前,我国国务院组成部门有28个,如果加上国务院下个,如果加上国务院下属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委管理的国家局,国务院下属的部门和机构则多达管理的国家局,国务院下属的部门和机构则多达77个。个。部门重叠和职能交叉等问题是存在的,适时进行部门重叠和职能交叉等问题是存在的,适时进行“大部大部门体制门体制”的改革和探索,十分必要。的改革和探索,十分必要。国外国外“大部门体制大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴:改革主要有四个方面可资借鉴:其一,从提高行政效率的角度看,中央政府核心机构的其一,从提高行政效率的
13、角度看,中央政府核心机构的理想设置数量应控制在理想设置数量应控制在20个左右,不宜过多。个左右,不宜过多。其二,探索职能有机统一的其二,探索职能有机统一的“大部门体制大部门体制”,是克服行,是克服行政管理中政管理中“部门主义部门主义”的有效途径。的有效途径。其三,其三,“大部门体制大部门体制”改革应坚持依法展开,以法律形改革应坚持依法展开,以法律形式对行政改革作出明确规范,保障改革的严肃性。式对行政改革作出明确规范,保障改革的严肃性。其四,其四,“大部门体制大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情,改革不单是中央政府层面的事情,各级地方政府应配套探索实施,才能将改革引向深入。各级地方政府应配套
14、探索实施,才能将改革引向深入。1515国务院国务院5次大规模机构改革回顾次大规模机构改革回顾1982年年 第一次机构改革第一次机构改革数字:部门从数字:部门从100个减为个减为61个个变化:减少副职变化:减少副职 提高人员素质提高人员素质1988年年 第二次机构改革第二次机构改革数字:部委由原有数字:部委由原有45个减为个减为41个个宗旨:推进政府职能的转变宗旨:推进政府职能的转变1993年年 第三次机构改革第三次机构改革数字:部门、直属机构从数字:部门、直属机构从86个减少到个减少到59个个变化:设置国台办与国新办变化:设置国台办与国新办1998年年 第四次机构改革第四次机构改革目标:建设高
15、素质的专业化行政管理队伍目标:建设高素质的专业化行政管理队伍2003年年 第五次机构改革第五次机构改革数字:除国办外,由数字:除国办外,由28个部门组成个部门组成目标:成立国资委,计委改组为发改委目标:成立国资委,计委改组为发改委第一节 组织与行政组织 组织的含义组织的含义 行政组织的概述行政组织的概述 行政组织的特征行政组织的特征 行政组织的目标行政组织的目标 1616一、组织的含义组织是人类社会普遍存在的现象,是人类社会活动组织是人类社会普遍存在的现象,是人类社会活动最基最基本的形式。本的形式。如原始社会氏族、部落,后来的国家、政党、如原始社会氏族、部落,后来的国家、政党、军队,以及社会上
16、的各种社团、企业、学校、医院等等,军队,以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等,都属于组织的范畴。都属于组织的范畴。“组织组织”一词,在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原一词,在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原料制成布帛,有组合编织的意思。在西方,料制成布帛,有组合编织的意思。在西方,“组织组织”一一词来源于词来源于“器官器官”,即自成系统的,有一定结构和功能,即自成系统的,有一定结构和功能的细胞集合体。后来,的细胞集合体。后来,“组织组织”的意义被引申到人类社的意义被引申到人类社会,组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用会,组织这个词被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成
17、的,具有一定功能的整体。的各个部分所构成的,具有一定功能的整体。17171818对组织的不同认识:对组织的不同认识:(1)静态的组织结构静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织。所谓组织结构就是指通过组织内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等形成的一种静态的组织形式。形成的一种静态的组织形式。(2)动态的组织行为动态的组织行为。所谓组织行为,就是指组织的。所谓组织行为,就是指组织的各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综各个成员之间相互交往、沟通、协作、默契等行为的综合。合。(3)生态的组织环境生态的组织环境。所谓组织环境,就
18、是组织存在。所谓组织环境,就是组织存在的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不的外部因素的综合。环境的变化决定了组织也必然要不断地发生变化,以寻求不断适应外部环境,与环境相辅断地发生变化,以寻求不断适应外部环境,与环境相辅相成。相成。1919组织实际上是一群人为了达到共同的目的,通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。二、行政组织概述(一)行政组织概念(一)行政组织概念行政组织行政组织是一种社会组织,它通常指为行使国家权力,是一种社会组织,它通常指为行使国家权力,管理公共事务,通过权责分配、层次结构、人员安排管理公共事务,通过权责分配、层次结
19、构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系,也就是通常所说所构成的国家行政机关的完整体系,也就是通常所说的政府机关。的政府机关。行政组织的含义表现为两个方面:行政组织的含义表现为两个方面:一是行政组织的结构与体制一是行政组织的结构与体制。即它的。即它的静态层面静态层面,包括,包括组织的机构设置、权责划分、人员配置等;组织的机构设置、权责划分、人员配置等;二是行政组织的运行机制二是行政组织的运行机制。即它的。即它的动态层面动态层面,包括组,包括组织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发织中非正式组织的运作、组织的冲突行为以及组织发展等。因此,行政组织是静态结构与动态过程的统一展等。因此,行
20、政组织是静态结构与动态过程的统一体。体。20202121公共行政组织通常由四大要素组成:公共行政组织通常由四大要素组成:(1)物质要素物质要素。指行政组织的成员所需的经。指行政组织的成员所需的经费、设备、房屋等。费、设备、房屋等。(2)精神要素精神要素。指行政人员的组织观念和价。指行政人员的组织观念和价值观念等。值观念等。(3)人员要素人员要素。行政人员是行政组织的主体。行政人员是行政组织的主体。(4)环境要素环境要素。指行政组织形成的原因,包。指行政组织形成的原因,包括时间、地点、人物等条件。括时间、地点、人物等条件。(5)目的要素目的要素。指行政组织所要达到的任务。指行政组织所要达到的任务
21、和目标。在四大要素中,组织成员及其职位构和目标。在四大要素中,组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的元素,它们是行政成了行政组织两个最基本的元素,它们是行政组织的基本单位。组织的基本单位。2222(二)行政组织的基本种类(二)行政组织的基本种类(1)领导机关领导机关。也称首脑机关,是各级政府统辖全局。也称首脑机关,是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级的指挥、决策和督导中心。如我国的国务院和地方各级人民政府。人民政府。(2)职能机关职能机关。是指在领导机关领导下,负责组织和。是指在领导机关领导下,负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属管理某一
22、专业行政事务的执行机关。如我国国务院所属部委。部委。(3)辅助机关辅助机关。是指为领导机关和职能机关实现行政。是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。又可细又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三种。关三种。(4)直属机关直属机关。是指各国政府序列中主管某些专门业。是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署务的行政机构。如国家统计局、国家环保局和海关总署等等(5)派出机关派出机关。是指行政机关依法根据工作需要在一。是指行
23、政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。定区域内设立的分支机关或代表机关。如海关、公安、如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关。铁路等机关派驻各地的机关。2323 阶级性阶级性 服务性服务性 权威性权威性 法制性法制性 系统性系统性 发展性发展性 三、三、行政组织的特征行政组织的特征(一)一般特征(一)一般特征2424 机构庞大、人员增多机构庞大、人员增多 相互依赖,多元参加相互依赖,多元参加 决策多元、协调复杂决策多元、协调复杂 业务专门化、人员专业化业务专门化、人员专业化 接受公众监督,重视社会目的接受公众监督,重视社会目的 人际关系冷漠,官僚化倾向滋长人际关系冷漠,官
24、僚化倾向滋长 组织形式现代化,管理手段科学化组织形式现代化,管理手段科学化(二)(二)现代行政组织的特征现代行政组织的特征 2525四、行政组织目标1、组织目标的含义组织目标的含义所谓组织目标,就是一个行政组织努力争所谓组织目标,就是一个行政组织努力争取达到的未来状况。从这个意义上说,目取达到的未来状况。从这个意义上说,目标包括使命、服务对象、指标、定额和时标包括使命、服务对象、指标、定额和时限。限。(如上海市政府提出要在世纪初把上海建成(如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头,一个龙头,三个中心三个中心”的基本目标;某区政府提出在年内消灭危棚的基本目标;某区政府提出在年内消灭危棚简屋
25、,使全区人均居住面积达到平方米以上,等等。)简屋,使全区人均居住面积达到平方米以上,等等。)26262、目标确立原则、目标确立原则:第一,目标要第一,目标要明确明确。(避免无所适从)。(避免无所适从)第二,目标要第二,目标要统一统一。(反对本位主义)。(反对本位主义)第三,目标要以第三,目标要以社会责任社会责任为基础。为基础。第四,目标的范围要第四,目标的范围要适中适中。(防止太高太低)。(防止太高太低)第五,目标的设计要有第五,目标的设计要有层次性层次性。(自下而上,由。(自下而上,由内而外,层层包含,要区分目标的大小、轻重与内而外,层层包含,要区分目标的大小、轻重与缓急)缓急)第六,组织性
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