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浅议个人独资企业是否可作为行政处罚的当事人
江苏省海安县城市管理行政执法局执法人员在巡查时发现某企业未经同意擅自在围墙上设置大型户外广告，执法人员在调查取证时发现该企业提供的营业执照上标明该企业为个人独资企业，执法人员对如何确认当事人产生了两种不同的观点。第一种观点认为该企业不属于法人亦不可以作为组织，只能是类似个体工商户的性质，应当以其投资人为当事人。第二种观点则认为根据有关法律规定个人独资企业虽不属于法人但是应作为组织，所以该企业就是当事人。现笔者针对上述两种观点阐述个人意见如下，供大家参考：
    《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这就是说行政处罚的对象共有公民、法人和组织三类，然而在实际工作中我们常常会遇到一些身份“特殊”的当事人，其主体地位的确认往往会存在较大的争议。持第一种观点的执法人员认为其理论依据是《中华人民共和国民法通则》中关于个体工商户和个人合伙的有关规定，即个体工商户可以起字号，个人经营的，以个人财产承担债务，个人合伙可以起字号，合伙人对合伙的债务承担连带责任。以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中规定的：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”、“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”和《中华人民共和国个人独资企业法》第二条：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”、第十八条：“个人独资企业投资人在申请企业设立登记时明确以其家庭共有财产作为个人出资的，应当依法以家庭共有财产对企业债务承担无限责任。”的规定。据此就可以认为个人独资企业的性质类同于个体工商户和个人合伙，所以独资企业不可以作为当事人，而应当将其投资人作为当事人，并在法律文书中注明依法登记的企业名称。
    笔者不同意第一种观点，笔者认为个人独资企业和个体工商户、个人合伙在债务等对外责任承担上虽然有一点儿类似的地方，但却有着本质的不同。一是个体工商户和个人合伙无论有无经登记核准的字号，都不能以自身为主体对外实施经营、交易等行为和承担债务等责任，而《中华人民共和国个人独资企业法》第十三条第二款规定：“在领取个人独资企业营业执照前，投资人不得以个人独资企业名义从事经营活动。”、第十四条第一款和第三款规定：“个人投资企业设立分支机构，应当由投资人或者其委托的代理人向分支机构所在地的登记机关申请登记，领取营业执照。分支机构的民事责任由设立该分支机构的个人独资企业承担。”这充分说明个人独资企业是法定的以自身为独立主体对外开展交易等行为，并可以独立承担债务等责任的经营实体。二是《中华人民共和国个人独资企业法》第三十一条规定：“个人独资企业财产不足以清偿债务的，投资人应当以个人的其他财产予以清偿。”这说明个人独资企业的财产虽然为投资人个人所有但在对外责任承担上是完全独立的，这不同于个体工商户和个人合伙承担对外债务的均是纯粹的个人财产。所以个人独资企业应当是具备独立主体资格的一个非法人组织。
    持第二种观点的执法人员理论依据有《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条规定的：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织。”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条第一款中：“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人。”的规定。笔者认为根据《中华人民共和国私营企业暂行条例》的规定，私营企业分为独资企业、合伙企业、有限责任公司三种，独资企业是指一人投资经营的企业，独资企业投资者对企业债务负无限责任。所以个人投资企业应当属于私营独资企业的一种。《中华人民共和国合伙企业法》第二条第二款规定：“普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。”这似乎说明普通合伙企业在对外债务承担上与个人独资企业不同，有些类似于个体工商户和个人合伙，而《中华人民共和国合伙企业法》第三十八条、三十九条规定：“合伙企业对其债务，应先以其全部财产进行清偿。合伙企业不能清偿到期债务的，合伙人承担无限连带责任。”同时该法第十一条第二款、第十二条规定：“合伙企业领取营业执照前，合伙人不得以合伙企业名义从事合伙业务。合伙企业设立分支结构，应当向分支机构所在地的企业登记机关申请登记，领取营业执照。”这些都与个人独资企业类似，而普通合伙企业作为法定的一种组织是独立的主体，那么确认个人独资企业为一种组织，其在行政处罚中作为当事人应当是合法合理的，所以第二种观点是正确的。
    综上所述，笔者认为行政处罚当事人确认的准确与否直接关系到行政处罚决定是否能够成立，对一些主体地位不明确的“特殊”当事人，我们执法部门和执法人员要学会综合辨析，结合行政、民事两方面的法律规范，把好行政处罚当事人的主体判别关，使每一起行政处罚案件都确保做到主体、程序、实体三者合法。