中国保税区优化发展之路.doc

中国保税区优化发展之路

   不得不承认，曾经作为改革开放试验区的中国保税区，如今正经历着转型发展的方向性选择。“保税区是在我国国门半开半闭之时外资进入中国市场的一种灰色通道，其本质上具有过渡性。”早在中国加入世界贸易组织之初，就有专家直言，保税区原来的许多优势将不复存在，转型已成为必然。“一方面是自身政策优势在弱化，同时又面临着出口加工区等其他特殊监管区的竞争”。近年来，有关保税区转型的声音此起彼伏，甚至全国15家保税区都不约而同地认为，从国际惯例看，保税区内经济活动比非保税区更加开放自由，应该避免对外放不开、对内受限制、两头受挤压的现象，实现自由和便捷的管理。于是，无论是学术界还是亟待转身的保税区的决策者们都纷纷开始寻求如何通过转型升级，已实现保税区的进一步发展。
       探寻：提出转型目标
       其实有关保税区转型的探讨早在六年前就已经开始了。2002年，全国人大常委会副委员长成思危对中国保税区转型问题进行了系统研究，提出其转型目标模式：境内关外，适当放开；物流主导，综合配套；区域结合，协调发展；统一领导，属地管理，并促使一些具备条件的保税区向自由贸易区的方向发展。次年，国务院办公厅批复同意上海外高桥保税区进行区港联动试点，在外高桥设立了中国第一个保税物流园区，由此，也迈出了探索保税区转型升级的重要一步。此后，2004年，天津、深圳、大连、厦门、张家港、青岛、宁波七家保税区，成为了区港联动的第二批试点。
　但囿于体制上的原因，中国的保税区通常都与港口分离，区和港的功能一直没有得到很好的联动发挥。据了解，我国保税区是借鉴国外自由贸易区的运作模式设立的，并没有实现自由贸易区的全部功能。如我国不少保税区较多地突出了区内加工功能，物流方面的功能则发挥得不是很充分，与邻近港区间的联动不是很顺畅。
　对此，有关专家分析认为，中国大部分保税区的运作呈现封闭的“O”型区，而不是“U”型区，也就是缺少一个出海口，在海关手续上相对更为复杂，这在很大程度上制约了保税区功能的发挥，而国际上很多自由贸易区采取的都是“U”型结构。“这是中国保税区的通病”。成思危将中国保税区的问题归结为四个方面：“境内关内”的区域定性难以发挥开放优势，“多头分管”的管理体制难以提高运营效率，“名不符实”的功能定位难以适应发展要求，“区港分离”的管理原则难以达到发展目标。“保税区的目标模式的提出，意味着高层对保税区实施改革已势在必行。
        试想：四种转型发展模式
        “按照国务院批复要求，要把扶持已经批准的几个保税港区和保税区建设发展作为今年培育保税物流网点工作的重中之重，花大力气抓好。”在今年4月举行的中国保税区出口加工区协会第一届三次常务理事扩大会议上，海关总署加贸司副司长吕伟红表示，在初步确定的保税区四种转型发展模式基础上开展进一步的调研，根据"区域整合"的总体设计，对方案进行修改完善，正式报请国务院批准后，按照"总体规划，分步实施"和"成熟一个推进一个"的原则，选择围网条件好、卡口管理严的保税区，率先启动转型工作，并予以及时总结推广，引导保税区逐步向以保税物流功能为主的方向发展。
　　吕伟红所说的保税区四种转型发展模式，即是去年底海关总署关于全国保税区转型发展工作情况通报会中，对保税区下一步的发展的总体框架，即允许保税区在现有历史发展阶段走差异化发展的道路，不搞一刀切。而这四种模式分别是：升级发展模式、整合发展模式、分园发展模式和转向发展模式。
　　首先是升级发展模式。即对现有“非保税业务”比重较低的保税区，规范和完善海关监管设施，实施全封闭管理，转移“非保税业务”，恢复“入区退税、出区按货物实际状态征税”政策。
　　其次是资源整合模式。综合考虑保税区所在区域还有出口加工区、保税物流园区、保税物流中心等多种区域并存的现状，通过资源整合，解决保税区发展问题。整合过的区域中不含两头在内的企业，保留现有区域的相关政策。
再有是一区多园模式。在现有面积较大的保税区内划分多功能区，通过封闭围网与信息围网结合，缩小实际围网面积，解决“非保税业务”难题。
        谋建：综合保税区
       　今年8月底，由中国保税区、出口加工区协会主办的全国海关特殊监管区域整合发展暨建设经验交流会在广西北海举行。此次会议主要议题就是学习讨论《国务院关于海关特殊监管区域整合发展的指导意见》(简称《指导意见》征求意见稿)。其对特殊区域加快整合发展的意图相当明显。
　　这份长达10页的《指导意见》征求意见稿，分为特殊区域整合的发展目标、加快推进特殊区域整合、不断完善特殊区域功能及政策等五个部分。《指导意见》开宗明义地指出，海关特殊监管区域(简称特殊区域)，是参照国际同类区域，继设立经济特区、沿海开放城市和经济技术开发区之后设立的第四类深化改革、扩大开发的先导区。自1990年我国设立第一个特殊区域———上海外高桥保税区后，国务院先后批准设立了保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区等6种类型特殊区域，这些特殊区域在不同的阶段为我国承接国际产业转移、促进加工贸易发展、转变外贸增长方式、提高我国开放水平、提升区域竞争力、扩大就业等方面做出了重要贡献。