关于国有企业外派监事会规章制度细则的思考.docx

关于国有企业外派监事会制度的思考
关于国有企业监事会的法律思考——乔石
乔石
【内容提要】
我国现行的国有企业监事会制度是建立现代企业制度，保障国有资产的重要手段。但在实践运行中，这一机制还存在一些不足，使国企外设监事会还没有充足发挥其作用。本文将从国企监事会的地位及职责、公司职工代表、企业领导人代表三个方面对国有企业监事会制度进行一些法律上的分析，以寻求完善这一制度的途径。
【关键词】
国有企业监事会国有资产职工监事企业领导人监视代表
绪言：
建立现代企业制度是我国市场经济中改革国有企业的重要目标，而完善的现代企业制度一方面要求扩大企业的经济自主权，实现政企分开，另一方面也要求建立系统、科学的企业监督机制。结合当前我国国情和改革实践，规范和强化对国有企业和企业国有资产的监督已带有极大的紧迫性。
国有资产的流失是国有企业监督机制改革中的一个难题，针对国有企业和国有公司，我国采取了派遣监事会的措施实行监督。《国有企业监事会暂行条例》的出台，使国企监事会制度得到了进一步的完善，实际中国有监事会也确实发挥了重要的作用。但是，应该看到，现行的国有监事会制度仍然存在一些不合理之处，在此，我将对着方面的几个问题作一些法律上的思考。
一、对监事会在国有企业中的地位及应履行职责似的思考
（一）国企监事会的地位
对于国有的监事会，《公司法》第六十七条这样规定：“国有独资公司监事会主要由国务院或者国务院授权的机构、部门委派的人员组成，并有公司职工代表参加。”此条文应作为对国有企业监事会的一个纲领性说明，可以看出监视会是国有资产监督机构根据需要派出的对企业财产保值增值状况实施监督的组织，现阶段它是我国加强国有企业财产监督，防止国有资产流失的一种重要组织形式。它不同于公司法中所规定的股份有限公司监事会，不是企业的内设机构，而是企业的外部监督组织。关于监事会同国有企业的关系，《国有企业监事会暂行条例》有较为明确的界定：“国有重点大型企业监事会（以下简称监事会）由国务院派出，对国务院负责代表国家对国有重点大型企业（以下简称企业）的国有资产的保值增值状况实施监督。”“监事会与企业是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。”“监事会管理机构负责监事会的日常管理工作，协调监事会与国务院有关部门和有关地方的联系，承办国务院交办的事项。”
现行法律对监事会地位的说明应该说是清晰的，国企监事会是独立于企业之上的，与企业应为监督与被监督的关系。因而，维护监事会的独立性应是保证其正常工作的基础。赋予企业充分的经营自主权应同政府监督权有效区分，坚决避免企业领导者权利过于膨胀，使监事会流于形式。从监事会的组成来看，大部分成员与企业均存在着或多或少的厉害联系，所以维持监事会的独立原则，防止其受企业的控制绝不仅仅是一句空话，而应是监事会工作中需强调的重要方面。
维持监事会外部性的同时，也应明确其性质与责任来源。监事会不应理解为行政机关的组成部分，与股份公司监事会代表出资股东利益相似，国有企业监事会是国有资产的代表实行监督权，它是在维护国家这一国有资产所有者的利益。国企监事会是国有资产即国家利益的维护者，是国家在把经营权下放于企业经理、董事会之后，对国家财产免于不良侵害和损失的有力保卫者。然而，作为国有资产的代表行使监督权，其所有的权益仍然是抽象的，现实中常会发生由于没有直接感受到出资者的利益要求，监事难以将公司资产视作自己资产，监事不监事的现象。这样看来明确监事会的地位与性质不仅仅是针对企业来说，同时也是对于监事会成员的要求。尤其是监督机构委派的代表及有关部门和单位选任的监事，应充分认识自己的身份与职责，把国家的利益放在最高的位置，实现监事会的功能。《国有企业监事会暂行条例》改变了原本对于监事全部为兼职的规定，确立了监事会主席与一些成员的专职身份，这将有利于提高监事的责任感，增强监事对监事会的自身认识。此外，有关立法还应在提高监事待遇等激励监事忠实履行监督的措施方面下手，使监事会成员既明确自己的地位，又具有工作的热情，让监事会在企业的运作中发挥出自己的作用。
（二）国企监事会应履行的职责
明确了监事会的地位以后，还应对其所履行的职责进行一些思考。国有企业监事会的职责，《公司法》及《国有企业监事会暂行条例》均作了规定，从条文看，规定是合理有效的，只是针对实践中的问题应作出一定的完善。
首先，监事会的职权缺乏对人事的监督权，监视会无选任和解聘董事及经理的权限，该权限仍保留在国家授权向国有企业投资的机构之手中。这样国有企业中，由于本身没有股东会，监事会又缺乏必要的人事弹劾权，没有对人事的制约也就使得其对公司的业务监督软弱无力。
此外，监事会在行使职权时只采用会议的形式，无常设机构和必要的实施手段，使检察权的行使往往落空。应该说，仅仅采用会议的方式局限了监事会职能的发挥，使监督只能采用事后监督，限制了监事会工作方式的灵活性。
针对以上问题，我认为应采取一些适当的措施。立法应扩大监事会的职权，赋予监事会对于经理、董事的弹劾权，使监督能够有力、有效，也使监事会确实能够发挥作用。
扩大监事会的职能，我建议应在企业设立常设的办公地点。《暂行条例》规定，监事会一般每年对企业定期检查一到两次，并可以根据实际需要不定期的对企业进行专项检查。我认为，这样的方式对于监督权的行使仍是不充分的，监事会成员仅仅凭借每年一到两次到企业了解，很难从企业获得真实信息。这不仅使监事会往往流于形式，还会助长监事的庸懒思想。实践看来，监事会成员同企业之间往往存在着千丝万缕的联系，监事会人常驻企业，便于他们随时随地了解和掌握国有企业的经济信息。当然，常驻与干预企业自主权是分开的，监事会设立常驻机关仅仅是为了更好的行使监督权，不会干预企业的自主经营，相反，常设监督机构的存在还可以激发企业领导者的工作积极性，作出合理、谨慎的决策。
最后还应强调，权利扩张的过程也是责任扩张的过程，法律在赋予监事会更多职权的同时必须与监事责任的强化相协调。一方面要提高监事会成员的素质，确立合理的监事任职资格的标准，另一方面要进一步强化监事的责任，当监事不能及时、合理和有效行使监督权而使公司受到损失时，有关监事应对公司负赔偿责任。
总之，只要明确了国有企业监事会的地位和职责，才能更好地发挥监事会的作用。我们不仅期待立法上的完善，更要求实际操作中各机关、单位能将法律规定落到实处，切实依法办事，责权明确
二、对监事会公司职工代表的思考
（一）职工监事的身份基础
对于国有企业监事会中的职工代表，《公司法》及《国有企业监事会暂行条例》均作了规定。《公司法》第六十七条要求国有独资公司监事会必须有公司职工代表参加，《暂行条例》第十四条规定了企业职工代表的产生方法，“监事会中的企业职工代表由企业职工代表大会民主选举产生，报监事会管理机构批准。企业负责人不得担任监事会中的企业职工代表。”
在股份公司的监事会中，职工监事相对于拥有股份权的监事而言只是一种非股份性质的监事，只能对职工负责。而在国有企业中，职工监事则是具有一种特殊的双重身份：既具有职工代表的身份，又具有国有资产代表的身份。一方面，职工监事作为职工代表，首先必须向公司全体职工负责，要更多的代表和反映本公司职工群众的意志、愿望和要求。另一方面在我国公有制经济体制下，人民同时是国有资产的所有者，职工监事便是以国有资产主任的身份受国家委托参与决策与监督，保证国有资产保值增值，因而也要对国家（包括企业）负责。职工监事的这种双重特征，是与国有企业的性质和职工在公司中的地位相一致的，体现了国有企业设立职工监事的宗旨。
（二）设立职工监视的必要性
社会主义市场经济体制的建立，确立了生产资料所有权与经营权相分离的理论，寻求公有制与市场经济的有效结合，以建立比较完善的显得企业制度，增强国有企业的活力。这种改革并不改变国有资产的终极所有关系，国有企业职工也并没有游离于国有资产之外。国有企业中的国有资产属于全民所有资产的投入，是由企业职工在内的全国人民共同所有的。而这些企业的职工作为全民的一部分，与企业中的国有资产直接结合着，因此，相对于全民而言，企业职工对企业的国有资产有着更直接的责任和权利，是企业更直接、更现实、更实在的主人。我国在对国有企业进行规范化的公司制改造，建立公有制基础上的现代企业制度和治理结构时，也应体现中国特点，依靠广大职工的作用确立职工公司法人治理结构中的重要地位。
从现实的层面来说，在国有企业监事会的组成成员中，职工是与企业效益关系最为密切的群体。企业的兴衰与否，直接涉及到企业职工的切身利益，因此职工代表进入监事会，具有极大的必要性。而另一方面，企业职工作为劳动者一方，其合法权益也是最容易受到侵害的，赋予职工充分的监督权，也是对其弱势地位的合理保护。
在监事会中增加企业职工代表，还可以发挥职工独有的优势。国有企业监事会的成员来自各个层次，监督机构委派代表和各机关、单位选任的代表显然对企业的具体情况与行业的特征缺乏足够的了解；而作为聘请的各方面专家，虽然对专业业务了如指掌，但往往又对企业的实际状况认识不足。被监督企业的领导人代表可以说对两方面都有深入的了解，但基于其与企业董事会及经理天然的密切关系，其能发挥的作用仍然值得怀疑。所以，由此看来，职工代表是监事会中唯一对企业自身状况与所在行业特征都十分熟悉并且还能有效发挥监督作用的部分，企业职工代表的存在，无疑成为监事会中的一支“润滑剂”，对其他成员可以提供很多有益的帮助。
（三）充分发挥职工监事作用的几点建议
职工监事在国有企业中有着很重要的作用，那种认为职工代表只是“摆设”的观点是错误并且有害的。但是，不可否认的是，职工监事与公司实际上总存在一种隶属关系，实现中，职工是受企业管制的，这种企业内部的隶属关系显然与职工代表监督权的行使存在矛盾。因此，发挥职工监事的作用仍然需要多方面的进一步完善，在此，提出几点建议。
首先，应该更加密切企业职工监事与企业职工代表大会的关系，使监事的民主选举程序法制化、规范化。企业职工代表大会代表了全体职工的利益，是反映全体职工意愿，由企业职工行使监督权的有效形式，通过职代会来推选职工代表进入监事会，不仅能够体现职工监事的代表性与民主性，而且可以增加职工监事的责任感。企业职工代表大会与职工监事代表之间同样建立起一种监督与被监督的关系，由全体职工对职工监事再进行监督形成一种企业内部的良性监督机制。
职工监事的选举、罢免等程序应明确规定于职工代表大会规章之中，由职代会享有对职工监视的质询、评议、奖惩和罢免权。职工监事任期不能过长，并且不得连任，这样才能充分发挥职工代表进入监事会的民主性，广泛性，同时也尽量避免了企业领导机构对职工监事的干预。
其次，职工监事的选任标准严格规定，在推选职工代表时，应充分考虑其对业务的了解程度和负责程度，让真正素质高、有能力、责任心强的职工进入监事会。既然法律明确要求国企监事会中必须有职工代表，那么职工代表就要求充分发挥出自己的作用，不能“在其位而不谋其事”。由于职工监事人数的有限性，被选任的代表必须能够真正胜任，一方面他自身应具备相应的素质，另一方面他也应具备充分深入职工，反映广大职工心声的能力。扮演好这样一个角色，没有完善的选任机制是不行的。
最后，应完善对于职工监事的奖惩机制，给予进入监事会的职工一定的物质报酬，同时明确其应负担的责任。一旦一名职工进入监事会，他便具有双重身份，需要履行本职与监事双份职责，因此，应给予其额外适当的监事报酬。对于这一报酬的金额，企业应明确规定范围，这也是对职工监事认真负责的一种激励。在监事任职期间，企业内部应协调好其本职工作与监事工作的关系，给予职工监事在时间上的充分支持。此方面也要求监事职务不得连任，防止监事出现“顾此失彼”的现象。
对职业监事予以激励的同时也必须明确其职责，没有无责任的岗位，职工代表进入监事会之后就需向全体职工负责，若出现失责现象，则应给予相应的处罚。
国有企业职工代表在监事会应扮演一个非常重要的角色，但实际中他们却往往被忽略，这与体制的不完善及各部门重视不够不无关系，是今后改革应加以重视的一个环节。
三、对被监督企业领导人进入监事会的思考
（一）领导人监事代表现状简述
在国有企业监事会的组成成员中，往往有来自被监督企业的领导人代表，《国有企业财产监督管理条例》中曾明确规定监事会的成员包括被监督企业的领导人，而《国有企业监事会暂行条例》中虽没有明文要求企业领导人，但仍然在监事会成员中规定了单位派出代表。实际情况下，国企监事会组成人员中也确实踪影一定级别的企业领导人在内。对于这一监事代表，它应该由企业的哪些领导人担任，并且在监事会中起一个什么样的作用呢。对此法律还未明文确定，但却是应予思考的。
（二）完善领导人监事的几点建议
对于企业领导人监事的具体人选，《公司法》第六十七条要求：“董事、经理及财务负责人不得兼任监事。”实际操作中，被监督企业往往由副经理或其他较高级经理人员进入监事会，这应该是正确并且可取的。作为国企监事会，虽然同股份公司的监事会大相径庭，但它仍然属于法人治理结构的一种，企业的执行人员如经理、董事进入监事会显然有悖于原则，而从国有企业的具体情况看，监事会中有一些熟悉本企业情况的高层负责人作为引导，为其他监事提供必要资料和信息，这显然也是合理的。所以，我认为对于监事会中企业领导人代表的推选，在严格遵循《公司法》第六十七条的基础上可以尽量灵活，可以由企业领导机构根据自行确定，当然，发挥其作用还主要取决于其在监事会中的地位。
对于进入企业监事会的负责人代表，我认为应明确其充当引导者的地位。监事会中的企业领导人，应不享有表决权，他们的责任应是为监事会了解企业运营情况，履行监督职责提供尽可能的便利，充当监事会与企业决策机构间的“桥梁”。
之所以这样，首先源于领导人代表自身的情况。进入监事会的成员中唯有领导人代表是由企业选推的，加之其在企业中仍担任职务，这一监事肯定会听命于企业当权者。我们不能期望作为领导人代表的监事在不同场合坚持不同的立场，这是不科学也是不现实的，所以，应绝对排除领导人代表代表对于监事会决策的影响。把他们作为一个引导者，一方面是维护监事会功能要求，另一方面也是对他们本职工作的一种支持。
《国有企业监事会暂行条例》中使用了“单位派出代表”的说法，避免了“领导人”这一称谓的歧异性。但是，我认为单位派出代表则更容易同职工代表相混淆，保持企业领导人的说法并加以更具体一些的法条说明还是可取的。而企业领导人代表的存在，也是有其意义的。
结论：
以上几个方面只是对于国有企业监事会这一制度零星的法律思考，不足之处还很多，还需要进一步的钻研。最后指出的是，监事会并不是以查出问题的多少来衡量其工作成果质量的。它应始终坚持实事求是的原则。企业有业绩而未能得到正确平静也是失败。一切在于弄清实际本来的情况，力求客观、公正、公平地做出符合实际的“事实判断”和“价值判断”。这是评价监事会工作质量的基本标准，也是其优点所在。