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征稽海事局规章制度体系建设
的调研报告
范西康
党的十七大报告提出。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。用科学发展观指导制度建设是贯彻落实十七大精神的具体化，是创新的结果，是把事干好、干快、干成的关键。
征稽海事局规章制度体系建设是为了保证监督管理目标的充分实现而制订并组织实施的，对系统内部职能部门和人员从事的业务活动进行制约的制度、措施和方法体系。健全有效的规章制度，对于纠正错弊、加强管理、提高监督管理水平和服务质量，高效履行职能，可以起到十分重要的作用。
近期，按照征稽海事局党委学习实践科学发展观活动领导小组的安排，课题组一行就征稽海事部门规章制度体系建设情况进行了专题调研，并对制度建设的全局性、稳定性和长期性等方面的问题进行了分析思考，现综述如下：
一、征稽海事局规章制度体系建设的现状
（一）系统内部规章制度建设涉及的主要方面
征稽海事系统规章制度涉及面很广，各个业务部门都有配套的规章和制度，概括起来主要有：
1、规费征收管理方面。车辆征费信息收集、录入、管理、征费吨位的审核等。
2、水上安全监管方面。水上安全监管、船舶检验、船员的适任培训，执法证件的核发等。
3、人事、劳资管理方面。带薪休假的条件和规定、病事假影响奖金、工资的规定，如结婚、生育、丧事假期的条件和规定，法定节假日加班补助、调休等。
4、财务稽核方面。规费票证的审核、经费的拨付、支出、使用，违规私设帐外帐、“小金库”的处臵等。
5、干部管理方面。干部考核、培训、交流、轮岗等方面的规定，干部的提升、诫勉、降职、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职等处理规定等。
6、基本建设、维护工程物资采购方面。基本建设维修工程的招投标制度，大宗办公、材料物品，车辆装备等重大采购招投标制度等。
7、党风廉政、纪检监察方面。反腐倡廉、惩治和预防腐败、外部监督、内部审计、相互制约、违纪处理的规定等等。
（二）近年来开展规章制度体系建设的实践及取得的成效
征稽海事局始终坚持以制度建设为抓手，强化内部管理，努力提高工作质量和水平，促进了征稽和海事工作管理规范化。各单位领导能够充分认识到制度建设工作的重要性和必要性，积极推进制度建设，将制度建设作为征稽海事部门管理考核检查重要内容进行考核，并纳入各级领导干部履职尽责情况的一项重要指标。
多年来，征稽海事局不仅已建立和完善了各种制度68件，包括党建、党风廉政、行政管理、干部队伍建设、后勤保障和职工福利等各方面，还于2007年参与修定了执行多年但已不符合经济发展要求的自治区公路养路费征收标准。通过制度建设，我局管理上的“盲区”进一步减少，做到了有章可循，责任明确，各项管理工作逐步进入科学化、程序化规范化轨道。同时，也为征稽海事工作提供了有力的制度保障，使得征稽海事局的执法行为进一步规范，服务质量进一步提高，征缴关系进一步和谐，规费征收额逐年增长，提高了决策的科学化、民主化水平。通过几年的努力，目前征稽海事局全局性、部门性的规章制度体系基本框架已经初步形成。
（三）目前规章制度体系建设中存在的主要问题虽然规章制度建设对征稽海事事业的改革、管理和发展起到了巨大的推动作用，但是，仍还存在一些不容忽视的问题，与交通经济和社会发展的形势还存在不适应，无章可循、有章不循的问题还不同程度地存在，规章制度体系需要进一步深化。
1、内容泛化，规范性不足。征稽海事局尽管制定了多种规章制度，但有一些规章制度只有原则性规定，过于概括、简单，操作性不强，没有相应的规范措施和奖罚机制，不能为业务提供实际的指导，在实际工作中缺乏具体判断标准即定量要求，制度评价、检查时标准不一，不利于相关部门对规章制度的执行情况进行监督检查和评价。通过调研发现，征稽海事系统基层处在各类业务报表制作、报停车辆牌照管理、特权业务审批办理、车辆吨位核定、采暖费、差旅费、误餐费报销标准、考勤管理、干部培训、福利待遇等涉及规费征收业务、人事劳资、后勤保障等方面，因全局性规章制度缺少规范的、公开的和硬性的要求，致使各基层单位“制出多门，各自为政”，过分依赖基层单位自身所谓的“自觉性”，使基层单位在执行的政策中出现理解和做法上的不统
一、不规范。一些基层处管理水平相对较高，对管理制度重要性认识深刻，则健全和完善管理制度的积极性、主动性就会高一些，管理制度就会健全一些。反之，管理制度就有“缺位”现象。由于管理制度规范性方面的“缺位”，使管理的水平难以提高，也增加了不作为甚至引发职务犯罪的风险。显然，对于管理工作中的种种复杂的情况，原有的一些规章制度内容过于简单，且与相关制度之间的衔接不够，不能完全涵盖，还显得比较粗放。
2、制度“失修”，存在僵化、滞后问题。
随着征稽海事事业的进步，有的规章和制度已经相对滞后，部分内容和条款已经不适应当前和今后的工作需要，特别是涉及到人事管理、奖惩处理等比较敏感的问题，未能根据法纪条规的调整和形势的变化而及时进行修订、补充和健全。
⑴地方性法规滞后。随着交通经济的高速发展，目前的征稽法规已可以说滞后于社会经济的发展，其中反映最为强烈的是1997年5月29日自治区人大通过制定的《新疆维吾尔自治区公路交通规费征稽条例》，因时过境迁，对目前在车辆报停管理、减免征规费、协议包缴和倒换牌照、伪造票、证等方面出现的新问题已难以起到指向性的作用。另外，自2006年全疆各地方地方海事局（处）相继成立至今，自治区一直没有出台地方性的海事法规，对我区海事工作管理和开展带来了一定制约和影响。⑵制度僵化。征稽海事部门虽然逐步建立了一些规章制度汇编，但还没有形成完整、配套的规章制度体系，缺乏规章制度体系建设理论上的探索和实践上创新，影响制度的可操作性、实用性和系统性，并存在一定程度的滞后。据统计，征稽海事局97年机构升格以前颁布（含无年号）的，目前被一些基层单位还在使用的管理制度有9个，占现行管理制度的13%，98年至2006年制定的管理制度有59个，占现行管理制度的87%。旧有的这些管理制度存在三个方面的问题，一是部分管理依据与现行法律和政策规定不对应，表明管理制度政策法规依据“失修”；二是机构名称与现行组织机构名称不对应，表明实施管理制度的主体“失修”；三是业务流程与现行职能职责划分不对应，表明开展工作的有效程序“失修”。这些管理制度“失修”，必然造成征稽海事系统在管理上的“有法难依”。其结果是：维持符合法律政策精神的征稽海事事业管理，维持适应征稽海事事业又好又快发展的管理，要么是靠多年积累起来的管理惯性、传统和“约定俗成”的办法，要么就是依靠人来强行推进，所以，会议多，“纪要”多，协调多，牵扯领导精力多，必然增加了管理成本。
3、规章制度执行异化。规章制度制定之后，关键在于落实和执行。再好的规章制度不落实、不执行也只能是摆设。征稽海事局在规章制度的执行上还存在落实不到位、执行异化的现象，并主要集中体现在一些基层单位，主要表现在：一是规章制度的建立和执行存在形式主义。不少制度只是做表面文章，摆花架子，有些制度只是应付上级检查，而没有认真执行。有的基层单位未结合本单位、本部门实际制定规章制度；有些单位即按现有人员来制定岗位责任制，造成了“因人设岗”而不是“因事设岗”。二是在制度具体执行过程中，存在“领导第一，制度第二”的现象。通过走访调查发现，一些基层单位还存在“领导第一，制度第二”的现象。个别领导在执行制度的过程中还存在不能一视同仁，对不同人员，在不同场合，宽严不一，尺度各异。三是征稽海事局各职能科室在规章制度建设中发挥作用不够。征稽海事系统内各科室职能部门对下级职能部门缺少指导、沟通和检查，没有很好的负起对基层单位的监督、指导、检查的职责，不利于基层单位在规章制度的具体落实执行中科学、准确的予以把握。征稽海事系统各科室“对口”下级基层部门各项业务和工作比较熟悉，对制度规定和岗位分工的原则要求比较了解，只有充分发挥局属各职能科室的作用，才能确保征稽海事系统规章制度体系建设到位。
4、绩效管理制度“缺位”。“岗位职责”尤其是领导岗位及相应的绩效管理制度“缺位”。这主要表现为对各基层单位领导干部尤其是领导班子成员的“岗位职责”及绩效成长目标不明确。对各级领导只有任命书，没有具体的岗位职责描述和权限、义务以及工作内容、绩效成长目标的规定，缺少制度化的内容。没有“明责”，就无所谓“负责”；没有绩效成长目标，也就没有工作压力，形不成“明责、负责、问责”的依据和配套管理机制，长期靠口头的或者过于笼统和原则的方式来管理，是一些干部责任心难以增强的重要原因。
二、加强征稽海事系统规章制度体系建设对策与措施调研的目的是对今后的实践工作提供理论依据和现实指导。因此，为建立符合科学发展观要求的征稽海事管理规章制度长效机制，针对目前我局在规章制度建设方面存在的问题，提出对策与措施如下：
（一）进一步增强制度建设重要性的认识。各级领导干部要从全面贯彻落实科学发展观的高度，充分认识惩防体系制度建设的重要性、必要性，切实增强工作的责任感和紧迫感，紧密联系实际，突出工作重点，紧紧围绕可能出现问题的重点领域和关键环节，以及领导班子建设、监督制约和领导干部廉洁从政、转变作风等方面加强制度建设，充分发挥制度的治本功效，真正形成靠制度管人管事的氛围。
（二）修改完善“失修”的规章制度。按照边学边改的活动思路，我局针对调研查找出来部分制度“失修”问题，将增补符合新形势的新条款，对笼统粗线条的制度进行细化，强调操作性。一是由局征稽科牵头组织人员，着手修订完善《新疆维吾尔自治区交通规费征稽网络化管理办法（试行）》（2006年6月），特别针对规费业务审批管理内容、要求、标准进行定量细化，并负责尽快起草《新疆维吾尔自治区公路交通规费征稽条例》提交交通厅党委及自治区人大、政府相关部门。二是由局海事科负责撰写自治区地方性海事法规报审稿，送交通厅审核。另外，我局目前正在进行修善的制度还有《征稽系统基层党组织党建目标管理责任制及考核办法实施意见（试行）》、《征稽（海事）系统科所级干部辞职暂行规定》和《征稽海事局议事工作规则》。
（三）及时“废止”旧制度。我局将对现行的一些不适时宜的旧内容、老制度予以废除。废除规章制度内容包括《新疆维吾尔自治区养路费征收稽查部门行政管理工作条例（试行）》（1991年）、《关于征稽装备车辆管理办法》（1989年）、《征稽其他业务收支财务管理暂行办法（试行）》（1989年）和《征稽海事系统的政务公开制度》（2006年）。
（四）建“立”新制度。我局正在建立的新制度有。《征稽海事系统政（事）务公开“阳光征稽海事”实施细则》、《征稽海事系统行政工作规则》、《基建工程预算管理》、《车辆基础、异动管理工作》。
（五）编制规章制度汇编。为解决基层单位规章制度建设理解偏差的上问题，同时避免征稽海事局相关部门开展检查、监督时标准执行不一。我局将在修订、废除和新建制度的基础上，对全局各项规章制度进行收集、整理，在此基础上形成相对规范的各项制度蓝本后，汇编成册印发各基层单位，由其结合自身实际参照制定各项规章制度。通过自上而下的规范要求和自下而上反馈信息相结合的方法，注重制度的可操作性和时效性，一定能较好地解决现行规章制度体系建设存在的问题。
（六）大力抓好制度的执行。为及时了解各单位、各部门规章制度建立与执行情况，征稽海事局机关各职能科室要进一步加大此方面的监督检查力度，必须将规章制度建立与执行情况作为检查内容，真正达到以查促建、以查促整的效果，对违反制度的行为坚决予以追究，保证制度的权威性和严肃性，确保各项制度规定真正落到实处。
（七）积极推进制度创新。建立一个适应交通经济体制需要，符合民主法治要求，权威诚信、公正公平、勤政廉洁、务实高效、公开透明的现代新型征稽海事部门，必须在制度上有所创新。为适应形势发展和工作创新的需要，我局将建立“建言献策工作制度”和建立“金点子”档案，对重要工作，在全局范围内征集开展活动、解决问题的好办法，对被采纳的“金点子”视情进行奖励，并在各类评比中作为重要参考依据，以达到开阔思路、相互启发、提高创新能力的目的。
我局将按照党的十七大的要求，坚持把制度建设贯穿于工作的各个方面，争取真正做到用制度去管人、管事和管权。
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