环境保护的公法相邻规章制度探究.docx

环境保护的公法相邻制度探究
一、我国现有的保护邻人居住环境的公法法律规范
从我国现行法规定上看，受行政行为效果影响的第三人（邻人）在其利益受到或可能受到行政机关的侵害时，有三种救济途径：参与行政许可、要求听证和提起行政诉讼。这种一般性规定笼统而模糊。许可法中所涉及的“利害关系人”范围模糊不清。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第13条第1款第（1）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公法、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。那么在许可法中的利害关系人应当也包括相邻人，然而根据环境被污染的形式不同，“相邻人”的概念和范围也应当不同。在污水排放污染之中，“相邻人”的范围应当包括污水排放河流流经的地区的所有居民，而不仅是排污工厂附近居民；在废气、烟排放污染之中，“相邻人”的范围应当包括气体、烟雾能扩散到的地区的所有居民，而不仅只是排放工厂附近居民。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。当工厂排污许可、建筑许可等在符合法律规定的条件下，实际上又造成相邻环境被污染的情况下，然碍于我国司法实践中的“公法优位说”，即在法律无明确规定情况下，行政机关的行政行为（建筑许可）具有限制邻人私法所有权的内容（妨害排除请求权或不作为请求权），这种情况下，排除了邻人私法相邻权救济途径。
二、德国的“相对双轨制”制度介绍，兼述德国公法相邻权
行政案件难受理、难息诉，公民的居住环境受到污染，相邻权被侵害之时，行政诉讼不能、私力救济不能的情况比比皆是。下文将介绍德国的“相对双轨制”制度及德国在公民相邻权受到侵害时如何救济的创新之处。
（一）德国的“相对双轨制”制度
对建筑计划和建筑许可进行区分。就建筑计划而言，如果一个建筑计划的内容与私法规定的与排放有关的相邻权保护的标准相冲突，要么从一开始就排除基于私法相邻权的请求权，要么私法中规定的相关标准就以公法计划法的观点来加以解释。在建筑许可程序中，邻人的私权事实上不需要被审查，所以建筑许可没有影响私权的效力，邻人可基于其私法相邻权排除公法上的建筑许可的效力。
（二）德国公法相邻关系制度简要介绍及其优越性
就公法相邻关系的构成要件而言，德国学者劳夫认为，一种公法规范是否构成公法相邻关系规范应当具备三个构成要件：（1）行政许可前：确保邻人参与到许可程序中；（2）行政许可中：存在关于听证程序义务的规范，如赋予邻人提出异议的权利等；（3）行政许可后：邻人有权请求行政机关对违反公法规范对邻人造成损害的土地所有权人进行干预。环境公法相邻关系请求权在应对环境公害等问题上相对于民法相邻关系更具优越性。首先，行政许可前确保邻人参与到许可程序中来，并赋予邻人在许可程序中提出异议的权利，在异议不成立时邻人有权提出行政诉讼；其次，具体化了私法相邻关系中模糊的概念。《物权法》第90条的规定中“依照国家规定”这一表述中，“国家规定”可以理解为环境法体系中污染防治的法律规范或者包含有污染防治条款的法律规范的总和；最后，注重主动干预，许可保留以及邻人对许可程序的参与权能够有效防止可能对环境造成不可逆转的危害情况的发生。
三、我国环境领域公法相邻关系制度建设的思路
经过对德国相邻关系法的研究和我国实际情况，下文将通过案例形式将构想的环境领域公法相邻关系制度进行介绍。
（一）特殊领域公法排除或限制私人请求之法律规定
案例a：主管行政机关依据相关法律（已对私法上的请求权进行了限制或排除）批准了某居民区附近建一屠宰场。当地居民要求停建，因为这不符合当地同性性要求，理由是畜生的叫声和它们发出的气味将严重妨害本地区。该地区的居民的停建要求不会被满足。当地居民仅能要求采取保护措施或者补偿。工业生产乃国民经济的基础，赋予受害邻人对大工业生产广泛的排除妨害请求权使得经济公益与环境私益不得平衡。公法相邻关系则能恰当调整。比如，私法相邻关系保护在某些领域被公法排除适用或者受到限制，企业可以信赖行政机关的许可，建设该设施，而不必担心私人提出请求权导致其中断。德国《联邦公害防治法》第14条规定，在一个计划得到公法许可情况下邻人基于民法典第1004条的排除请求权被否定。德国的司法实践将这一思想扩大适用到了公法上的企业、或者虽然是私营的，但是被国家用来服务于公共利益的企业（例如煤气公司、发电厂）、或者是国家实行的措施（例如高速公路建设）。看似公法排除私人请求权堵塞了邻人私法上的排除请求权，但实质在公法上的许可程序中，有可能受干扰被侵害的相邻人基于公法相邻权，在许可程序中有参与权以及对颁发的许可提出异议和无效控告的权利。法律明确规定公法中的计划或者可具有排除私法相邻权的效力，是因为考虑到私法相邻权与公法相邻权的冲突问题，公法上的行政许可具有排除以下领域邻人基于私法请求权所享有的不作为或者排除请求权的效力：（1）由主权行为所引起的对相邻土地重大干扰侵入的情况，此处参考的是《德国基本法》第14条第2款“所有权应服务于公共福利”的观点。（2）一个计划获得公法许可情况下邻人私法相邻权被排除，德国《联邦公害防治法》第14条以及德国原子能法第7条、航空运输法第11条也属于这类规范。（3）服务于公众利益、对公众生活具有重大意义的企业所应起的干扰侵入。案例a中，行政机构已经事先对司法上的抗辩进行了审查，只要这种抗辩数以一般的法律抗辩，而不是基于特殊的法律“依据”（例如合同），当地居民只能要求采取保护措施或者补偿。
（二）私法请求权与公法请求权相对的双轨制
案例b：e计划在某地区进行建房计划，建造的工厂排废标准符合公法制定的标准，然在建房过程中会发生噪音，定违背私法相邻权所规定的相关法律，经过充分考量，有关部门给e发布了许可且加以解释，现邻居n以该房屋建设产生噪音为由要求e停止施工。此案中，n只能采取公法救济。案例c：所有权人e的建房计划获得了行政许可。在开挖工作开始之后，他的邻居n依据私法相邻权要求e立即停止施工，因为在e的不动产上的开挖活动不仅导致n的房屋开裂，开挖噪音也已超过忍耐限度，造成e精神上的伤害。e坚持认为，他的建房计划是得到行政部门批准的，因此n无权禁止他的开挖活动。此案中，邻居n可以依据民法相邻权要求不作为。在上述两个案例中，在法律对公法上的计划或许可是否具有影响私法相邻权的效力没有规定的情况下，似乎产生一个问题，若邻人选择私法相邻权保护方式，公法上的建筑计划或建筑许可就会被自动排除。根据德国“相对双轨制”理论，对建筑计划和建筑许可进行区分，并分别赋予二者对私法相邻权的不同的效力。对于建筑计划，符合公法要求但在私法上确实会侵害了邻人权利时，且一开始并没有被公法明文规定排除私法相邻权请求权，考量相关利益的基础上做出给公法让行的，则是公正充分的考量，则公法效力高于私法上的相邻权。在建筑许可程序中，邻人可基于其私法相邻权排除公法上的建筑许可的效力。“相对双轨制”在他人合法利益得到了公正、充分地考量且未违反法律规定的基础上，维护公法的公信力，允许公法上的效力优先于私法上的效力；在他人合法利益未得到公正、充分地考量或者违反了法律规定的基础上，公法上的效力不能优先于私法上的效力。
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