传媒产业的规章制度变迁.docx

传媒产业的制度变迁
摘要。文章对中国传媒产业制度30年的演变进行规范性和描述性分析，表明随着市场经济的发展，传媒产业的政策经历了两个阶段的发展，从关注传媒机构与政府的财政关系到关注传媒机构的市场化进程，并在市场发展的基础之上提出整体产业策略，以往坚守的“二元特性”诸多制度底线不断被突破；但是，产权改革如何进一步发展、资本如何多样化将是未来传媒业发展的重要需解决的核心问题。
关键词：中国传媒业；二元性；产业制度演变
一、前言
一般而言，公共政策具有导向、调控和分配的功能。而宏观调控政策，尤其是产业政策为核心的经济政策，则对产业发展、企业行为和相关的区域经济发展会直接或间接地起到调控的作用。就中国而言，产业政策通常是宏观经济政策中的重要组成部分，对于产业的市场化推进有着至关重要的作用；并且对不同的产业，产业政策往往带着明显的产品属性的侧重点和调控时期的侧重点。
中国传媒业自诞生即具备了强烈的中国特色“二元功能”（龚周方，2008；周鸿铎，2003、2006）：中国传媒机构作为传播党和国家政策的重要工具和国家机器，承担着事实社会稳定和国家安全的公共事业；自1979年之后，历经市场经济的转型与改革，传媒机构在不改变其政治属性和功能的前提下进行一系列具备市场经济特征的行为，以此盈利而获得生存和发展的空间。
因此，从传媒机构的企业性质来看，中国传媒既具备事业单位特质，又衍生出市场经济运行的能力--这使得新闻产品既有传播党和国家方针政策的公共物品性质，又有可交易的商品特性，例如广告版面/栏目。
从传媒机构与社会的政治关系来看，中国传媒既基于苏联共产主义理念的传统媒介观，同时又开始具备新闻专业主义和社会责任相融合的新型媒介观--这使得新闻内容既有宏观叙事的严肃内容，又有反映社会真实面目的其他内容，并且包括能满足或迎合受众对娱乐和消费信息的使用功能。
这种“二元性”在中国传媒制度演变的过程不仅是其演变的政治基础也是指导策略。
纵观中国传媒业自1978年以来的发展历程来看，我国传媒业经历了多种经营、集团化运营、资本进入以及文化体制改革的渐进过程，这一过程的制度主要决策者仍是政府，而不是传媒机构本身；并形成了市场竞争与行政垄断并存的多元制度环境。本文认为，中国传媒业从1978年以来至2010年的有关产业政策变迁过程可分为两个阶段：第一个阶段1978年～2003年，是中国传媒产业正处于由政府主导的、逐步从计划经济走向市场经济、并进行了多种经济活动的转型时期；但从其内容和影响来看，产业政策尽管有开放，仍是以准入监管为主；第二个阶段从2004年～2011年，产业制度转变为结构性市场推进，并对中国传媒产业市场结构发展起到了重要作用。
二、准入监管为主的“事业单位”制初级发展
中国传媒机构自诞生以来一直以行政事业单位作为运营主体。制度改革始于1978年中央8家新闻单位首次实行企业化管理方式，随后20世纪80年代中期国家对新闻媒体的计划经济的财政投入逐年递减。
第一阶段为1978年～2003年，这是一个由政府主导传媒业进行自我改革的初级探索过程，一系列政策的颁布的重点并非在于机构的市场化行为，而是在保证传媒机构的“事业单位”的政治身份的前提下，关注政府与传媒机构之间的财政关系——在促使传媒机构的财政收紧和减免的同时鼓励进行企业化经济行为的尝试。在这个阶段中，国家相关主管部门还出台政策，分别对报刊、出版社、广电媒体提出事业单位与企业单位分开并转制改企的政策要求；但只有极少数传媒机构尝试从事业单位向企业法人制改革并走了改制上市的路径。
有三个产业政策对中国传媒机构转型时期的制度改革起着十分重要的作用：
第一个政策是1978年1月，国家财政部核准《人民日报》等8家中央新闻单位实行企业化管理，从此中国传媒业开始了“事业单位，企业化管理”的管理制度改革，以取代传统的“机关报”的纯事业单位管理方式。这种管理制度既保证传媒机构作为国家事业单位和其新闻产品作为公共产品的重要的政治属性，同时又开始在经营盈利的市场化路径上进行尝试。第二年1月，上海《解放日报》率先刊登了文化大革命后我国大陆的第一则报纸广告，也是第一份媒体广告。
第二政策是关于1985年广播电视被列入第三产业进行统计，这表明政府开始承认了广播电视的产业属性，同年，家财政部决定对新闻媒体的投入开始逐年递减。1986年12月15日广东珠江经济广播电台开始播音，逐步建立有特色、能体现自己广播媒体理念的品牌识别系统，广播品牌识别系统主要包括频率标识、呼号、宣传语、台标、台歌、节目名称、包装、主持风格，等等，广告收入直线上升，曾经创下每半小时广告时长12分钟的惊人记录，引起了很大的反响①。1987年12月在广州召开的珠江经济广播电台广播理论研讨会上，与会代表提出了电台、电视台不断扩大有偿服务、逐步缩小无偿服务节目服务范围，并提出了广播电视二重性的基本观点②。“二元性”首次明确成为中国传媒机构市场化运作改革的重要制度特征。
第三个政策是著名的“17号文”。2001年8月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，简称〔2001〕17号文，以集团化建设为重点和突破口开始了，开始了跨地区、多媒体大型传媒集团化改制的大幕。这是首份关于中国传媒机构进行集团化和市场化改革的重要文件，并制订了延续至今的集团化改制的产业制度。
新闻出版总署③随即制订了相应的实施细则，例如规定报业集团属于事业性质，实行党委（党组）领导下的社委会（编委会）负责制，党委（党组）书记兼任社长。报业集团应认真进行管理体制改革和运行机制的转换，从而增强舆论影响力和综合竞争力。并特别强调加强选择并积极培育和扶持十余家名社、大社作为走内涵式发展道路的试点，将组建“XX省出版集团”、“上海世纪出版集团”、“北京出版社出版集团”、“辽宁出版集团”、“中国科学出版集团”和“山东出版集团”地方出版集团，实行“政事分开”，新闻出版管理部门行使行政监管职能。但是，出版集团和报业集团一样，仍属“事业性质”，实行党委（党组）领导下的管委会负责制，党委（党组）书记兼管委会主任。
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