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中医药对外医疗援助法律制度分析
摘要。伴随着我国对外医疗援助的推进，中医药对外援助逐步增多并形成一定规模。开展中医药对外援助，对于提高中医药国际地位，促进中医药国际贸易具有重要意义。目前，我国中医药对外援助制度建设始终处于空白状态，使得中医药在受援国家的发展缓慢且无法可依。因此，加强中医药对外援助制度建设，构建自上而下对外援助制度体系，具有一定的理论价值和现实意义。
关键词：中医药;对外援助;法律制度
1963年，应阿尔及利亚请求，毛泽东主席和周恩来总理决定向阿尔及利亚派出一支医疗队，并确定我国向发展中国家无偿提供医疗和药品的援助的长期战略，打开了我国同第三世界国家合作的新局面。从此，我国开始有规模、有计划的开展对外医疗援助。截至目前，中国参与国际医疗援助52年来，已向亚洲、非洲、欧洲、拉丁美洲、加勒比和大洋洲69个国家派遣了援外医疗队，共派出援外医生23000多名。①随着我国对外医疗工作的开展，不仅带去了先进的医疗技术和专业的医疗服务，还带去了中国传统医药、针灸、按摩以及中西医结合的诊疗方法，促进了中医药在受援国家的发展。
一、对外医疗援助中中医药援助情况
（一）中医药对外援助规模
1971年，我国派出第一支中医针灸医疗组，共计6名，援助阿尔巴尼亚。随后每2年左右均派出中医医疗组跟随医疗队开展对外医疗援助。除了援非医疗队外，还有一支庞大的志愿者力量无私奉献在医疗援助中，2005年8月，中国向非洲埃塞俄比亚派出第一支志愿者服务队，其中就有两名中医医师，以后派出的每批青年志愿者都有3名左右的中医医师。②
（二）中医药对外援助的形式
我国对外中医药援助形式主要有以下三种形式。一是输出中医药相关物资、技术。向受援国家输出中医药成药物资、现代化针灸设备，并提供设备使用技术服务等。二是进行人力资源的培养。通过提供各种形式的学历学位教育、中短期研修、人员交流以及高级专家服务的项目为受援国家培养中医药方面的技术人员等。例如，从20世纪50年代，中国中医科学院西苑医院、中药研究院、北京中医医院、天津中医药大学等单位长期承担中医药（针灸）领域的援外项目，为非洲医生培训基础理论，并提供临床实习。三是在受援国家以商主体的形式建立中医医院、诊疗研究中心。例如1979年，以XX省援扎伊尔医疗队14名医疗队员为骨干，聘用金丹堡医院医护工勤人员59名，构成73名建制、80张病床，建立具有针灸、内科、外科和儿科的综合性医院———“中国病房”。③
（三）中医药对外援助对中医药发展的影响
一是促进我国中医药产业及相关技术的发展与提高。中医药在对外医疗援助中被广泛应用，尤其是向受援国输出的中成药和针灸技术，疗效显著、价格低廉，越来越多的国家表示愿与中国在传统医学和药用植物的研究、开发和生产上进行合作。二是在受援国家建立了浓厚的中医药文化理念。中医药作为中国所特有的传统医药，具有极强的民族文化性，在国际服务贸易过程中，面临强大的文化壁垒。通过免费的、人道主义的对外医疗援助形式，在受援国家逐步树立和传播了中医药文化理念。三是促进受援国家中医药相关立法的发展。随着国际社会对传统医药的认可，受援国家开始加强对中医药的管理，制定的相关法律法规。在中药的管理方面，很多国家允许中医药作为保健品进行销售。例如，印度尼西亚只允许持有执照的中药店进口草药，南非允许各种中草药申报登记后可合法进入市场销售。在针灸管理方面，不少国家已将针灸作为一种医疗方法，有的国家还将治疗费用纳入医疗保险，受援国家中的越南、南非等国家通过法律程序确认针灸合法地位并纳入医疗体系。④
二、中医药对外医疗援助立法现状及法律困境
（一）我国中医药对外援助立法情况
2014年以前，我国对外援助相关法规少而零散。相关立法主要有：1998年《国家进出口商品检验局、对外贸易经济合作部关于印发＜对外援助物资检验管理办法（试行）＞的通知》、1998年《关于印发＜对外援助支出预算资金管理办法＞的通知》、1999年《关于进一步加强对外援助物资检验管理有关事宜的通知》、2004年商务部《对外援助成套项目施工任务实施企业资格认定办法（试行）》、2007年《关于启用对外援助建筑物标识的通知》、2011年《对外援助物资项目实施企业资格管理办法》等。在总结我国援外工作60多年实践经验的基础上，我国出台了《对外援助管理办法（试行）》，成为对外援助的综合性立法，确立了援外管理的基本制度框架，夯实了援外管理的法治基础。2015年修订了《对外援助项目实施企业资格认定办法（试行）》、《对外援助成套项目管理办法（试行）》、《对外援助物资项目管理办法（试行）》等配套实施办法和细则。我国对外援助立法体系呈现三个特点：一是缺少顶层设计和法律法规;二是现行的部门规章成为提高援助项目质量的主要法律保障;三是援助相关法律配套实施办法还不完善，对于无形服务缺少相应的规定，不利于以劳务服务为内容的医疗援助法制化、规范化。目前，部分实施办法可以对中医药对外援助提供原则性指导，但是中医药对外医疗援助相关制度依然缺位。
（二）中医药对外援助专门立法的必要性
一是中医药对外援助缺乏顶层设计和专项规划。对外援助不仅要承担着人道主义义务，还要发挥政治外交作用，促进中医药服务贸易的发展。由于中医药对外援助存在的主体多元、项目推进目的性较弱，缺少相关整体经济政治安排，没有规模、不成体系，因此，从当前中医药在援助国家的发展情况来看，虽然中医药得到了一些受援国家的认可，允许中草药作为药品自由流通，但是全面承认并放开中医药市场的国家非常有限，与西医统战全球医学市场相比相差很远。二是中医药及其服务具有特殊性，需要专门立法。一方面，中医药具有文化专属性。在我国众多的对外援助领域中，最具有民族代表性、最具有竞争力、最可能在国际服务贸易中创造价值的就是中医药对外援助;另一方面，中医药这一劳务服务具有特殊性。中医药制作工艺、成分、标准以及中医治疗的效果评估等难以量化，因此，需要专门的中医药对外援助立法切实指导中医药对外援助中合同双方在产品质量、服务质量、服务流程上的权利义务分配。三是当前国际合作发展战略形势迫切需要加强中医药援助立法。随着屠呦呦荣获2015年诺贝尔奖，以及国家“一带一路”和周边外交、经略周边等重大的战略布局的推动，一个与现代医学相互借鉴、共同补充发展的中医药国际化时代已经到来。中医药对外服务贸易发展应抓住契机，切实发挥中医药对外援助的积极性和外交效应，加快中医药对外援助法律制度建设，在法律框架和制度范围内进行推进中医药对外援助项目。
（三）中医药对外援助制度建设面临的法律困境
一方面，中医药服务标准体系不健全。中医药注重经验传承，其理论的形成主要源于自身体会，学科发展依靠长期经验积累，标准难以量化。加上我国中医药标准化尚处于起步阶段，缺乏中医药标准化人才，中医药标准化进展缓慢。中医药标准体系的不健全制约了中医药对外援助法律制度的建立。另一方面，中医药对外援助相关制度建设没有可供借鉴的范本，创新性强、难度较大、系统复杂。国际社会中，出台对外援助法律制度的国家不多，而中医药独具特色的属性决定了几乎没有可供借鉴的模板。因此，需要建立整套法规制度确保落地，工作量相对较大。综上所述，中医药对外医疗援助虽然在我国外交历史上已经发挥了巨大作用，但是至今仍然处于无法可依状态。健全中医药对外医疗法律制度，使其在中医药服务贸易中发展更多作用，成为历史发展的必然选择。
三、完善中医药对外医疗援助法律制度的若干建议
（一）国际法领域
本着互惠互利原则，通过签署协定或协议，积极争取中医药发展的机会。一方面可以借助自由贸易区的特殊优势，与相关国家签署中医药自由贸易协定，为自然人流动、商业存在、境外消费提供便利条件，消除制度壁垒;另一方面，通过与受援国家签署中医药对外援助项目合作协议或者公约，积极争取中医药在受援国家的发展机会和合法地位，比如约定中医药援助物资免税政策，医疗援助人员入境居留权，通过援助资金培育当地中医药医疗保险机制建设等。
（二）国内法领域
在国内法领域，积极推进中医药对外援助专项法律制度建设，具体应从以下方面着手。一是尽快制定和完善中医药领域相关标准。对外援助而言，主要涉及中医医院、诊所建设配置标准，中成药生产、检验标准，中药种植培养相关标准，中医用具生产标准，中（医）药服务标准（含治疗康复、养生保健），中医药从业人员培养考核标准等。二是出台中医药援外规划制度和实施细则。首先，制定中医药援外工作规划或指导意见，建立自上而下的中医药援外工作管理体制。其次，针对不同的项目形式制定具体的实施办法，主要包括派遣中医药医疗队进行劳务服务、中医药物资援助、合作建厂建院、人才交流培养等实施办法。最后，制定对外援助协议内容指导规范。即便开展对外援助，也需要通过规范指导项目协议签署，明确约定中方实施主体与受援国家的权利义务。尤其在中外合作组织实施项目中，应明确中外双方的分工，然后由双方按照协议规定各自承担一部分的项目责任，确保援外项目顺利实施。三是注重中医药对外援助制度建设与现行法律制度的衔接。中医药对外援助制度建设既是我国对外援助制度的组成部分，也是中医药法律体系的重要部分，因此，中医药对外援助制度建设中要做到与上位法律不抵触，注意与相关法律相衔接，确保中医药对外援助制度的合法性和可行性。
参考文献：
［1］中国的对外援助（2011）白皮书［eb/ol］.新华网，2014.
［2］中国的对外援助（2014）白皮书［eb/ol］.新华网，2014.
［3］中非合作论坛相关文献报道.
［4］中国援外医疗大事记（1963.4－2012.12）［z］.中国医疗队派遣50周年专题报道.
［5］代金刚，朱建平，宋丽娟，肇红.中医药在非洲［j］.国际中医中药杂志，2014，5，36（5）.
［6］李振吉主编.中医药国际服务贸易实务［m］.北京：人民卫生出版社，2014.
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