论互联互通规章制度.docx

论互联互通制度
摘要。我国电信市场频发互联互通恶性案件，严重影响了电信市场的有效竞争，究其根源在于当前电信监管体制的弊端。本文从阐述互联互通的概念和所包含的法律关系，提出应该从立法和司法两个方面来解决我国互联互通的问题。
关键词：互联互通；恶性竞争；立法；司法
一、互联互通的概述
电信业打破垄断引入竞争以来，互联互通问题备受关注，众多国家将其视为规范规制，建设一个公平竞争电信市场的切入点。能否与主导电信运营商之间进行有效的互联互通不仅关系到新兴运营商的“生死存亡”，而且关系到电信市场开放政策的成败。随着中国电信业多家运营商竞争格局的形成，各电信运营商纷纷签订互联互通协议，但是真正实现互联互通问题还没有完全解决，目前仍然存“求而不联，联而不通，通而不畅，畅而不久”的现象。
（一）互联互通问题的产生
互联互通问题的产生，主要是由于电信业务市场引入竞争机制之后，作为各自拥有不同网络覆盖范围的电信网络运营公司，为了使自己的用户能与其它网络运营商的任何一个用户实现通信，从而引发了不同网络运营商之间的互联互通问题。随着一些电信发达国家逐步开
第1页共7页
电信法作业-论互联互通制度
放电信业务市场，引入竞争机制，允许新加入竞争的运营公司进入电信市场与原来占垄断地位的主导电信运营公司进行竞争，不同网络间的互联互通也就成为广为关注的问题。那就是对于新加入的电信运营公司为了帮助自己迅速开展业务，扩大自己的业务范围，从而吸引用户，必须与主导电信运营公司实现互联互通，并且互联互通制度使新加入的电信运营公司拥有了与主导电信运营公司相同的网络覆盖，能够提供各类相同的服务，为了阻止新加入的电信运营公司争夺自己的市场，主导电信运营公司往往会在互联互通上设置障碍。因此，各国电信市场管制机构都把提供互联互通视为各国电信公司的义务。因为只有通过互联互通把这些电信业务经营者的网络连接起来才能更好的为用户提供通信服务。从我国电信市场上来看，由于没有合适的网间价格结算标准，结算费率较低，不满足主导运营商激励相容的条件。中国运营商之间的结算标准是以业务资费为基础，本着扶持新兴运营商而制定的，其价格十分低廉。使其新加入的电信运营商利用价格优势进行恶性竞争，所以互联互通的障碍主要表现在电信运营商之间的“恶性竞争”，存在“求而不联，联而不通，通而不畅，畅而不久”的现象1。
（二）互联互通的定义
国际上对互联互通没有统一的定义，对其定义都有着不同之处但更大程度上是相类似的。
1.国际上对互联互通的定义
1曾剑秋、李苑、张鹏。‘电信法与电信网间互联互通’，《当代通信》，2006年第11期。
第2页共7页
电信法作业-论互联互通制度
国际电信联盟对网间互联互通的定义是。电信业务经营者把他们的设备、网络和业务连接起来，使用户能够呼叫其他电信经营者的用户，使用其他电信业务经营者的业务。
世界贸易组织对网间互联互通的定义是。电信业务经营者提供公用电信传输网络或业务的连接，目的是允许一个电信业务经营者的用户能与另一个电信业务经营者的用户通信和享用另一个电信业务经营者提供的业务。
联合国经济合作及发展组织对网间互联互通的定义是。这是不同网络之间的连接方式，允许在各个网络之间进行信息传输，包括与某种代表其他载体或服务提供商的载体网络之间的信息传输。
亚太经合组织对网间互联互通的定义是。网络之间有效的通信连接，以使某一运营商的用户与另一运营商的用户进行通信或使用另一运营商提供的服务。
欧盟对网间互联互通的定义是。这是与各种提供电信网络和电信服务的组织的通信设施之间的物理和逻辑连接，目的是使各种组织的用户之间能够进行通信联系，或访问其他组织所提供的服务2。
2.我国对互联互通的定义
中华人民共和国信息产业部令第9号《公用电信网间管理规定》对网间互联互通的定义是：
为了建立电信网络之间的有效的通信连接以使某一电信业务经营者的用户与另一电信业务经营者的用户进行通信或使用另一电信业务经营者提供的业务，而将所有提供电信业务2欧阳恩山、闫波、邹删刚：‘互联互通浅析’，《无线电通信技术》，2005年05期。
第3页共7页
电信法作业-论互联互通制度
经营者的网络联结起来。
根据以上定义，可以得出互联互通具有两个性质的特点，那就是首先在网络上进行物理连接，其次是在业务上进行有效的沟通。
二、互联互通的法律关系
为了更好地揭示互联互通问题的实质，应首先从分析互联互通中的各类法律关系入手，才能便于找到相应的适用规范和解决对策。其包含了电信运营商与电信主管机关之间，各电信运营商之间，各电信运营商与消费者之间的法律关系3：
第一层法律关系是电信运营商与电信主管机关之间就平等接入、互联互通行政处罚等形成的行政法律关系。
依据《电信条例》的相关规定，主导电信运营商应当按照非歧视和透明化的原则，制定互联规程，并报信息产业部审查同意。公用网间互联的，由网间互联双方按照信息产业部的网间互联管理规定进行互联协商，向信息产业部备案。电信运营商之间就签订互联互通协议未能达成一致意见时，或者签订协议后一方电信运营商没有能按照互联互通协议向另一方电信运营商提供网间互联互通服务时，由互联互通协议中的守约方向电信主管机关提出协调解决的申请，电信主管机关经审查确认守约方电信运营商所提供的情况属实的，做出互联互通强制决定，强制双方实现互联互通，对于违反互联互通协议的违约方，电信主管机关依据《电信条例》做出行政处罚的决定。
3丁道勤：‘行政管制下的司法缺位—对我国公用电信网间互联互通争议解决机制之探讨’，《法律科学-西北政法学院学报》，2005年05期
第4页共7页
电信法作业-论互联互通制度
第二层法律关系是各电信运营商之间基于互联协议就本地网接人、互联互通、业务共享形成的民事法律关系。
根据信息产业部《公用电信网间互联管理规定》第25条的规定，互联双方省级以上机构应当按照《合同法》及国家有关规定签订互联协议，互联协议不得含有歧视性内容和损害第三方利益的内容。各电信运营商作为平等的民事法律主体，可以依据《合同法》和相关法律法规就互联工程进度时间表、互通的业务、互联技术方案与互联有关的网络功能及通信设施的提供、与互联相关的设备配置、互联费用的分摊、互联后的网络管理、网间结算、违约责任及救济等方面订立互联协议。
第三层法律关系是各电信运营商因为互联互通的障碍导致电信服务质量下降与消费者之间形成的民事法律关系。
在互联互通中“通而不畅”的一方当事人，不仅侵犯了另一电信运营商的权益，更主要的是损害了另一电信运营商下的用户的权益，在此形成的电信运营商因为互联互通的障碍导致电信服务质量下降与消费者之间形成的民事法律关系，用户可以依据《消费者权益保护法》与《合同法》的规定寻求民事救济。
三、如何解决我国互联互通的问题
搞清楚了互联互通中所存在的法律关系，我们应该从立法和司法两个方面提出建议使得我国互联互通问题得以解决。
（一）从立法层面入手
首先，调整网间结算的办法和结算标准。按照打破垄断、保护竞
第5页共7页
电信法作业-论互联互通制度
争、扶持弱小的原则，制定了对新兴企业优惠的结算办法和结算价格。但是部分业务不结算和结算价格过低助长了电信企业的恶性价格竞争行为，同时对经营本地电话业务的企业来说，结算价格弥补不了接续成本，使网间互联缺乏有效的激励机制。所以调整网间结算的办法和结算标准可以从源头上处理好互联双方合理的经济利益，促进互联互通的顺利实施。
其次在立法上提出制订公用电信网间互联互通质量指标和测试方法，并实施对网间通信质量管理，实行日常检测和监督抽测制度。这样可以在有关部门在进行监督时，做到有法可依，有据可查，出现争议可以得到公正的解决。
最后应加大惩罚力度，追究法律责任到个人。电信条例中罚则里，对其只规定了行政处罚责任，包括责令整改、没收违法所得、责令停业整顿、罚款等。由于处罚金额偏低、处罚手段单一，特别是目前国内电信运营商都是中央直属国有企业，罚款不足以对肇事者形成震慑力，从而使电信条例丧失了权威性，恶性竞争现象屡纠不改。而日本、韩国分别在2001年、2002年修改了电信法，修改后的电信法加重了对运营商的行政处罚力度，而且直接规定了刑事责任，并且实行了对法人与自然人的两罚制，目前看来取得了一定效果4。
（二）从司法层面入手
由于电信管理体制缺陷导致行政诉讼形同虚设，行政权没有受到有效的司法监督。我国目前的电信管理体制缺陷，互联双方即使对监4曾剑秋、李苑、张鹏：‘电信法与电信网间互联互通’，《当代通信》，2006年第11期。
第6页共7页
电信法作业-论互联互通制度
管机构的处理决定不服，也不会冲撞监管层，向法院提起行政诉讼。而且监管机构在“手心是肉手背也是肉”的情形下，也不会对那些破坏互联互通的“不听话的坏孩子”痛下杀手而进行真正意义上的公正处理，只会像家长那样进行压制或和稀泥，避免将“家丑”外扬5。此外，与行政机关扩大行政权力趋势相反的是，法院有意缩小司法管辖权的范围，以避免对某些不熟悉领域的审批累赘和误判风险。
为了解决上述出现的问题，首先，设立独立的司法审查机构是互联互通解决机制中不可或缺的一环。当然，有些互联互通争议涉及一般性行业规则的解释，行政监管机关比法官更具经验去解释这些规则，法官仅仅审查程序的正当性，故应先有行政复议、后有司法审查。其次，建立和健全互联互通争议的民事诉讼解决机制，如通过民事审判或者仲裁予以最终解决。若涉及技术性问题，可由相应的技术法庭负责解决，或者可听取专家意见或请有关专家担任陪审员，以便准确公正地依法裁决。最后，进一步完善行政处理机制，提高行政处理效率。因为在网络规模差异较大和反垄断机构缺乏的条件下，仍需要专业化的行政监管。
5这点似乎在海南联通诉海南电信案中得到了充分的体现。早在2000年，原告就开始向XX省电信管理局申请通过行政手段解决提起本诉的互联互通争议。在长达两年的时间里，XX省电信管理局多次下发了相当于
第9页 共9页