我国城市垃圾分类回收规章制度立法研究.docx

我国城市垃圾分类回收制度立法研究
关于我国生活垃圾分类回收的立法思考
1、我国垃圾分类回收现状
生活垃圾，已经成为当今世界最严重的公害之一。在我国，垃圾仍然以混合收集为主，并采用填埋、堆肥和焚烧的方法进行处理，其中填埋占了处理总量的90%以上。垃圾的混合收集，使得垃圾的处理难度大，垃圾处理厂的建设投资和运行费用高，我国垃圾的回收利用基本上处于空白状态。我国每年可利用而未得到利用的废弃物的价值达250亿元，约有300万吨废钢铁、600万吨废纸未得到回收利用，废塑料的回收率不到3%，橡胶的回收率仅为31%，仅每年扔掉的60多亿只废干电池就含7万多吨锌、10万吨二氧化锰。另外由于垃圾堆存侵占的土地面积多达5亿多平方米，占用了宝贵的土地资源。在垃圾的收集、运输、处理处臵过程中，其中含有的和产生的有害成分会对大气、土壤、水体等造成污染，不仅严重影响城市环境卫生质量，而且也危害到了人类的身体健康。
我国的生活垃圾已经造成了资源浪费和环境污染的双重危害，并一定程度阻碍了人民生活水平的进一步提高和城市建设的发展，如何解决垃圾问题，还城乡居民一个健康、洁净的生存环境，已引起全社会的高度重视。
2、我国垃圾分类回收的立法现状
2.1、现行法律对垃圾分类回收的有关规定
综观我国现有的法律，仅在《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）中对生活垃圾的分类回收做出相关的规定。《固废法》中涉及到垃圾分类回收的规定在总则中体现在第三条“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。”在分则中则体现在第十八条、十九条、三十八条、四十二条、四十三条、四十五条等仅有的几条规定上。
2.2、其他相关法律中的规定
有关的行政法规中，只有2007年建设部修订的《城市生活垃圾管理办法》第三条中直接规定了垃圾的分类回收。地方立法上，只有XX市在其制定的《XX市建设循环经济生态城市条例》中直接规定了垃圾分类回收问题。其它地方，如北京、上海虽然也制定了有关垃圾分类回收的规范性文件，但是并没有上升到立法。可见，除了国家立法外，我国其他法律法规在生活垃圾分类回收的规定上基本也是一片空白。
综合上述，可见目前我国有关生活垃圾的法律法规屈指可数。大部分涉及到生活垃圾管理的规定也偏重于垃圾的清扫、收集、运输、处臵及相关管理活动，而极少涉及到垃圾的分类回收。仅有的几条规定也是鼓励性的、倡导性的，仅仅停留在原则上的而缺乏可操作性。总体上看，我国生活垃圾分类回收立法基本上处于起步阶段，一个完整的生活垃圾分类回收法律体系亟待建立。
3、我国垃圾分类回收立法的必要性分析
要解决我国的垃圾问题，需要综合运用道德、技术、财政、法律等手段共同发挥作用，而法律手段具有强制性、规范性、稳定性、公开性和权威性等特征，是国家调控政治、经济和社会生活各个领域的最高形式，其发挥的作用是其他手段无法替代和比拟的。笔者认为，推进垃圾分类回收立法，有以下几个必要性：
3.1、是解决我国垃圾问题，建立垃圾分类回收机制的重要保障
垃圾分类回收，是传统的经济形式向循环经济转型的一个重要表现，是一次生产、生活理念和方式的提升和变革，这种转变必然触动许多经济主体的利益，所以必须要有制度作为保障，防止各个利益主体不顾社会利益而追求单个利益最大化。而想创设一个有效制度，没有明确的指导思想和可靠的行为规范来统一其行为，是不可能行得通的。法律作为一种权威性和强制性的规范，很适合在传统的生产生活方式仍占据主导地位的今天作为评价标准和行为标准对建立垃圾分类回收机制进行观念表达、价值判断和行为规范。
3.2、是中国走可持续发展道路的必然选择和重要保证垃圾分类回收作为循环经济的一个范畴，其所体现的思想价值内涵是资源的再循环和再利用。这正是可持续发展观的核心思想“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”的一种具体的体现。中国走可持续发展道路，必须保证可持续发展所涉及的每个领域都有法可依，而作为实现可持续发展一个重要方面，垃圾分类回收同样需要法律层面的规范和引导，才能从根本上保证中国的可持续发展不出现偏差和缺陷。
3.3、是我国适应国际形式，紧跟时代步伐的要求
法律是垃圾分类回收和综合利用的重要依据，通过立法促进垃圾的回收和综合利用，是国际社会通行的做法。
德国早在1972年就制定实施了《废物处理法》，1986年8月又将其修改为《避免废弃物产生及废弃物处理法》。1991年通过了《包装条例》，将各类包装物的回收规定为国民义务。1996年提出了新的《循环经济和废物管理法》，把废弃物处理提高到发展循环经济的高度，并建立系统配套的法规体系。
日本是世界上垃圾分类回收的立法最完善的国家，其建立了以《环境基本法》为基础，以《建立循环型社会基本法》为主导的法律体系。2001年4月日本制定实施了《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》。在此基础上，日本又颁布了有关垃圾分类回收的各种单项法，如2001年4月实施的《容器和包装物的分类收集与循环法》、《特种家电循环法》，2001年5月实施的《可循环性食品资源循环法》等。
美国除了1980年修订的《资源保护和回收法》外，基本上没有其他全国性的关于垃圾分类回收的法规，但是自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再循环利用的法规。如加利福尼亚州于1989年通过了《综合废弃物管理法令》。
其他发达国家和地区，如加拿大、韩国和欧盟，也都开始加紧对垃圾分类回收的立法进程。也由此可见，对垃圾分类回收立法已成为世界环保立法的一个大趋势，我国也应当加快这方面的立法脚步，才能适应国际形式和时代的发展。
4、我国垃圾分类回收立法的可行性分析
对于当前我国是否应该加强垃圾分类回收立法，有的人认为，我国目前的经济发展水平和技术水平都无法达到垃圾分类回收的要求，如果盲目的进行立法，只会增加政府的财政支出和企业的经济负担，也可能是对立法资源的一种浪费。但是笔者认为，法律的制定应当具有前瞻性和引导性，才能对社会生活起到正确的引导和推动作用，如果我们以条件达不到为借口而惰于去改变现有的落后的社会体制，那么我们即将面临的是更为严重的垃圾问题，甚至会遇到环境和资源的双重瓶颈，而且，笔者认为我国垃圾分类回收立法具有可行性。首先，垃圾问题已经引起了我国政府的高度重视。“十一五”规划中，我国明确指出要大力发展循环经济，而垃圾分类回收作为循环经济中一项重要内容，已经引起了我国政府的极大重视，温家宝总理在一个月内三次召见建设部部长讨论垃圾治理问题就是一个重要的体现。而与生活垃圾有关的各种法规的起草拟定，如己经列入国家经贸委立法计划的《再生资源回收管理条理》，也说明了垃圾分类回收立法已经引起了我国政府的重视。其次，公民的环保意识已有较大提高，垃圾分类回收立法已经初步具备一个实施的软环境。最后，随着近年来我国环境法学的迅速发展，已经涌现出一批专业的环境法人才，这为我国的垃圾分类回收立法提供了宝贵的人力资源。由此可见，在我国进行垃圾分类回收的立法，并非不具有可行性，但鉴于我国的实际情况和立法的现状，对垃圾分类回收立法并不能操之过急，而应该是一个循序渐进，等待时机成熟的过程，否则只会急功近利，出现相反的效果。
5、对我国垃圾分类回收立法的几点启示我国的垃圾分类回收立法从总体上看还处于初步阶段。虽然有了一些关于垃圾的分类回收的规定，但是对全局有重大影响的实质性内容的规定并不多。我国在垃圾分类回收方面仍有不少法律上的空白需要填补。随着我国垃圾问题也日益严重起来，垃圾分类回收立法也日益急迫，对于我国的垃圾分类回收立法，笔者给出下面几点启示：
5.1、充分借鉴西方发达国家的先进立法经验，选择适合我国的立法模式
正所谓“他山之石，可以攻玉”，借鉴和吸取其他国家和地区垃圾分类回收的立法经验和教训，对弥补我国现在垃圾分类回收立法的空白状态，是非常必要的。西方国家，尤其是德国和日本，都有比较成熟和完善的垃圾分类回收立法。各种法律法规，有综合法，有特别法，一起构成了规定整个国家和地区垃圾分类回收的法律体系，对垃圾的分类、回收、利用、管理、监督、技术、法律责任等等全面细致地加以规定。这些已有的成熟技术与实践经验，是值得我国立法者好好借鉴的，但是应该注意的是，我国的基本国情和人民的思想水平等都与西方国家有着比较大的差别，所以我国的垃圾分类回收立法应该立足于中国的实践情况，选择适合我国的立法模式。
5.2、建立以法律硬约束为基底、道德软约束为辅的互动机制
目前我国的生产和生活方式正处于更新时期，当新的生产方式还未完全确定前，社会成员在传统的生产、生活方式和观念主导下的各种行为，很大程度上需要依靠法律的强制性约束才能改变。中国公民长时间养成的乱丢垃圾，混合回收，就地填埋垃圾等习惯，需要法律的强制性规定方能较快地改变过来。当然，实施垃圾分类回收，也需要建立相应的道德规范，通过长期教育使得这种新的生活理念深入人心。但是，目前来看，我国公民素质和道德水平参差不齐，正处于一个道德、行为规范更新的重要时期，由于法律具有强制性、见效快的特点，而道德教育具有非强制性、见效慢的特点，所以目前垃圾分类回收应该建立一个以法律建设为主，以道德教育为辅的互动机制。
5.3、设臵一系列垃圾分类回收的基本制度
实施垃圾分类回收，必须有一个基本制度可以遵循。这一方面，中国可以借鉴外国的技术和经验，比如德国著名的“绿点”回收系统方法，由生产者对包装物进行标示，以便分类回收。再如押金抵押返还制度。消费者在向销售者购买商品时先支付适当的押金，退还包装物时再领回押金。这一制度将有利于商家对包装物的统一回收，也能改善人们随手丢弃包装物的不良习惯。再如分费计量收费制度。对垃圾进行收费有很多方法，除了我国大部分城市已经开始施行的定额收费制外还有从量收费制。而从量收费被认为是最有利于促进垃圾分类回收的经济手段，近几年已有一些国家推行和加以研究。
5.4、强化政府职责和环卫部门的监管职能，充分发挥非政府组织的作用
实施垃圾分类回收，必须建立在社会各方和政府的合理分工的基础上。政府作为一个监管者，其具体的职责必须通过立法得以明确，方能使各级政府有法可依，真正发挥实施垃圾分类回收的领导者和监管者的作用。对于其他非政府组织，要通过立法赋予其合法的法律地位，并充分肯定其在实施垃圾分类回收所起到的社会作用，鼓励、带动其积极性，充分发挥其所能够发挥的作用。
总而言之，垃圾分类回收是中国走可持续发展道路的必然选择，但是它的实施目前仍然面临着许多障碍，需要人们通过法律来排除这些障碍。在中国实施垃圾分类回收利用，还是个任重而道远的任务，而对于垃圾分类回收的立法，也必须是个循序渐进、不断完善的过程，必须根据中国的具体国情，积极学习和引进西方发达国家的经验和方法。尽管中国实施垃圾分类回收还处在初步阶段，但是我们相信，它作为一种新生力量，必然将以其强大的生命力成为中国人未来生活方式的必然选择。
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