关于加快推进农村产权规章制度改革的思考 .docx

关于加快推进农村产权制度改革的思考
关于推进农村集体产权制度改革的思考
2016年底，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），对农村集体产权制度改革进行了总体部署，这是继家庭联产承包责任制改革之后，对农村集体经济经营体制的又一次深化改革，也是农村一项管长远、管根本的制度性改革。改革越向纵深推进，需要回答的理论、政策也越多，需要解决的实践问题也越复杂。
充分保障集体经济组织成员各项权利任重道远
成员权利是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。作为集体经济组织成员，最重要的两项权利是农民对集体资产的股份权利和对集体经济活动的民主管理权利。《意见》提出，改革的目标就是保护和发展农民作为集体经济组织成员的合法权益，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。但在实践中，充分保障集体经济组织成员的各项权利还任重道远。
股份权能还不完整。农民对集体资产股份有六项权能。占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承。从现实情况看，各地的改革实践在赋予农民占有、收益权能方面得到了较好的体现，但其他几项权能很少或基本没有触及。有偿退出、抵押、担保权能涉及打破集体经济均等共有和成员封闭性问题，基本没有实际交易。对于有偿退出，关于退出的是成员权还是股份收益权，地方的看法不一。即便有的地方明确提出有偿退出的是股份收益权，集体经济强的地方，成员对股权收益预期较高，退出意愿不强;集体经济弱的地方，当下的资产价格偏低，成员退出的意愿也不强。对于抵押、担保，基层同志也纠结于抵押担保的究竟是股权本身还是股权的收益权，银行、担保机构也没有太高积极性。继承权目前在改革初期只有少数地区涉及，但继承依据的办法不明确。如果按照《继承法》继承农村集体资产股权，有些继承人不是集体经济组织的成员，与“社内流转”的规定相违背。如果实行户内仅成员继承，可能会产生一些不公平现象。有的地区对继承权进行了有益探索，按照《继承法》继承，但对非农村集体经济组织成员的继承内容进行限定，非集体经济组织成员继承只享有股份收益权和处分权，不享受民主管理表决权。
笔者认为，赋予农民完整的集体资产股份权能还需要一个较长的过程。在实际工作中，一方面要把已经落实的占有、收益权能巩固住、发展好，让成员充分享有各项收益，调动农民参与改革的积极性;另一方面，要积极培育和创造其他权能实现的条件。对有偿退出权能，要充分利用已经建立的产权交易市场，加强产权评估、担保、鉴证等功能，降低股权退出的成本;对继承、抵押、担保权能，继续试点，积累经验，留下空间，视改革实践的进展，逐步完善顶层设计，推动改革走向深入。
股权流转范围颇具争议。集体资产股份能在多大范围内流转一直是颇具争议的问题。《意见》明确指出，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。一些地方农民认为，限制股权转让范围会导致城乡居民间新的权利不平等，损害农民利益;股权不能对外转让，集体资产无法与外部要素优化结合，无法实现效益最大化，集体资产价值会大打折扣，集体经济也无法发展壮大等等。
笔者认为，由于目前绝大多数地区并未对集体的资源性资产评估作价，农民所持的股份并不对应集体资产的实际价值，只是参与集体收益分配的份额依据，不同于工商企业的股份，不能像股票那样拿到股市上去炒作。加之农民还缺少长远的财产意识，如果允许对外流转，一旦资本“大鳄”大规模收购，在较短的时间就会造成集体资产流失、被侵占，就会把集体经济改弱了、改小了、改垮了，就会造成无法挽回的局面，也就违背了农村集体产权制度改革的初衷和底线，因此严格限制股权流转是推进改革必须坚持的一个原则。
民主权利有被虚置的趋向。成员的民主权利主要是指对集体经济活动的民主管理的权利，比如知情权、参与权、表达权、监督权等。保障成员民主权利最核心的就是尊重农民意愿，涉及成员利益的重大事项都要由农民群众民主讨论决定，而不是干部决定;改革方案的制定、改革之后集体经济发展走向都要接受成员的监督管理。从目前各地推进改革的情况看，改制后的集体经济组织，都建立和完善了内部治理结构，充分保障了农民的监督管理权力，农民对分红的预期高了，对集体资产的保值增值更关心了，干部带头发展集体经济的压力也大了。但需要注意的是，随着城镇化进程的加快，村域内社会变迁较快，人口流动多，不少成员后代会选择离开原有的村集体经济组织所在地，部分成员后代只享有继承股份收益权的权利，拥有民主权利的成员会越来越少，对于集体经济组织的发展走向未必会像父辈那样关心，如何进一步凝聚共识、充分调动成员关心集体资产、发展集体经济的积极性和主动性、防止民主权利被虚置还需要进一步探索。
多种形式多举措发展集体经济
农村集体产权制度改革的目的之一就是建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。目前的改革还只是迈出了第一步，如何使改革后的集体经济更好地适应市场经济的要求并不断发展壮大，才是最终目的。《意见》明确提出“多种形式发展集体经济”，但在实践中找到集体经济与市场经济的结合点殊为不易，多数集体经济组织不敢放手发展产业，惧怕集体资产亏损，选择保守的方式发展集体经济，如物业出租、委托贷款等形式以保障盈利。
发展壮大集体经济，必须遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，按市场规律办事，鼓励和支持村集体通过租赁经营、股份经营、合作经营等形式，把资产资源交给市场经济主体，让那些懂经营、会管理的农业企业、专业合作社、经营大户来经营，最大限度获取收益，实现资产保值增值。在地方探索中，不少传统农区将村集体资产入股专业合作社，实行村社合一，融合发展，做大做强了当地的优质农产品、特色农产品产业。还有一些城中村、城郊村依托地处城郊的优势，大力发展餐饮、运输、休闲、旅游等三产服务业，推动了一二三产业融合，拓展了村集体经济发展空间。实际上，发展集体经济的具体形态是多种多样的，合作制与股份制的结合是有很大的选择空间的，探索集体经济新的实现形式和运行机制关键是要在保持集体经济性质不变的前提下，找到最适合自身发展的组织形式，这应成为下一步深化改革的重点。
正确认识集体经济组织的生命周期
集体经济组织作为组织的一种形态，并不是一旦产生就处于永续发展的状态，而是具有一定的生命周期，在发展过程中可能出现停滞不前甚至消亡的现象。《意见》明确提出了“农村集体经济组织的市场主体地位”，就意味着集体经济组织是一个自主经营、独立核算、自负盈亏的市场竞争主体，要经受市场风险的洗礼，接受市场经济的优胜劣汰。但目前多数地区在股份合作社章程中没有解散组织的相关规定，仅有少数村集体经济组织对解散事由与清算办法进行规定。
我们认为，应正确认识集体经济组织的动态发展，认识到集体经济组织具有生命周期、而不是一味成长，克服干部群众对集体经济组织“年年需有增收，年年要有分红”的片面认识，尊重集体经济组织的发展周期规律，沉着应对集体经济组织的管理难题。不可只在意组织的存在，不在意集体经济发展，也不可忽视了集体经济组织可以解散的事实。
总之，农村集体产权制度改革是一项系统工程，是在市场经济条件下探索具有中国特色农村集体经济的有效实现形式。当前推进农村集体产权制度改革工作正处在关键阶段，既要准确领会推进产权制度改革的总体要求，把思想和认识统一到中央决策部署上，又要充分尊重农民意愿，遵循市场规律，研究解决改革实践中的问题，确保改革取得实实在在的成效。
（作者单位：农业部产业政策与法规司）
第6页 共6页