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《国家公务员制度讲座》学习辅导(5)
《国家公务员制度讲座》学习辅导（2）第四章
录
用
第一节
考试录用制度的产生、发展及实行考试录用制度的意义
一、考试录用制度的产生与发展
考试录用就是通过竞争性考试选拔政府工作人员的一种制度。从一般的意义上理解，这种以考试方法选拔政府官员的制度起源于中国古代的科举制；从现代意义上理解，这种制度则是伴随着近代西方产业革命而产生的西方文官的考任
制。从历史渊源来讲，我国公务员录用制度中采用的考试办法，与上述考试录用制度具有一定的继承性。
（一）中国古代的科举制
早在汉代，我国就有以“对策”和“射策”方式选拔官吏的做法。对策类似于命题考试，射策类似于抽签考试。
中国古代真正的考试选官制度是从隋朝开始。隋炀帝大业年间设进士科，一般认为是科举制正式创立的标志。
所谓“科举制”，就是分科举士之意。它与以往的官吏选拔制度的根本区别在于：以往官吏选拔制度主要采取各种形式的推荐选拔办法，而科举制度主要是通过分门别类的考试来确定官吏的选拔与任用，考试成绩是主要的标准。
科举制在唐朝已得到长足发展。唐朝的科举制分为常科和制科两类。常科即每年由礼部定期举行的科举考试；制科则是由皇帝不定期下诏举行的考试。
科举制从唐朝至清朝，一直是选拔任用官吏的主要途径，有时甚至强调“非科举毋得为官”。一般讲，明清时期的科举考试大体分为四级，即童试、乡试、会试、殿试。童试为科举考试的初级考试。应考者须经过童试取得生员资格才能参加乡试。乡试为省一级的考试。一般三年举行一次，通过考试者称为举人。举人可以参加会试，会试为中央一级的考试；由礼部主持，一般也是三年举行一次。通过考试者称为贡士，取得参加殿试的资格。殿试是科举考试为最高一级考试，由皇帝亲自主持。录取的名次分为三甲。一甲取三人，第一名为状元，第二名为榜眼，第三名为探花，赐进士及第；二甲约取考试者的三分之一左右，赐进士出身；余者为三甲，赐同进士出身。通过殿试的考生可根据不同情况分别授官。
（二）近现代西方文官的考任制
现代意义上的考试选官制度是始于西方资本主义国家，即在十九世纪中叶伴随西方产业革命的完成而建立的文官考任制。这种制度在德国和英国实行较早。英国考任制度的建立对西方各国影响很大。
二、实行考试录用制度的意义
考试录用制度的意义主要表现在两个方面：
（一）从考试的一般意义上理解，考试在选拔优秀人才、优化人才结构方面有重要作用。
考试作为一种测度、评价个体差异性的手段，在确保行政机关工作人员的基本素质、选拔优秀人才方面起着重要作用。
考试还有一种功能，即调整社会上人才的布局和结构。一旦录用考试成为国家行政机关录用人员的主要方式，就产生几方面社会效果：一是促使教育内容的改革，使学校培养出来的人才能适应社会的需要；二是促使行政机关本身对自己的职位设置，人才的年龄、专业配置以及知识结构等进行科学分析，提出新的要
1求，不断改善人才结构，以达到优化组合；三是使社会各行各业人员能够根据自己的潜在能力，向着有利于发挥自己特长的方向努力，从而在整个社会上起到人才调节的作用。
（二）从国家机关录用考试的特殊意义上理解，考试的作用表现在如下几点：第一，从考试的地位看，它是确保国家行政机关工作人员的基本素质，选拔秀人才，提高行政效率的重要手段。
从公务员制度的规定看，与旧的人事管理体制不同，采用考试加考核的录用办法是选拔主任科员以下非领导职务的公务员的根本途径。凡进入公务员队伍，担任科级以下非领导职务，都要经过法定考试，公开竞争，择优录用。考试在公务员制度中的这种“特殊”地位，使其在确保公务员队伍基本素质上起着别的方法不可替代的作用。
第二，从考试的内容看，它是确保党的德才兼备的干部路线得以贯彻落实的重要手段。
录用考试包含两个主要环节，一是笔试，二是面试。笔试侧重于考察考生的基本文化知识、专业知识；面试侧重于考察考生的言语表达能力、反应能力、逻辑思维能力以及其他实际工作需要的能力。通过这样的考试，再加上我们过去一贯坚持的考核，即对考生政治态度、道德品质的考察，就在干部录中具体落实了德才兼备的方针，从而从根本上体现了党的干部路线。
第三，从社会效果看，它是促进机关廉政建设，抵制用人上的不正之风的重要手段。
录用考试有两个特点，一是有一个科学的评价标准，不分对象，一视同仁。二是面向社会，公开竞争。将考试应用于机关干部的选拔录用上，实际上是在用人工作中增加了公平竞争和公开监督的机制。这两点正是我国干部人事制度改革中所要解决的问题。
第二节
公务员录用的涵义与原则
一、公务员录用的涵义
公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。
它有三个方面的基本涵义。第一，录用的适用范围只限于补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，即主任科员、副主任科员、科员和办事员。行政机关以外的其他党政机关和企业、事业单位的在职人员进人公务员队伍担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务的，不采取录用的方式，属于交流的范畴。第二，录用公务员，必须采用公开考试和严格考核的办法，择优录用。即通过考试全面测验报考者的文化知识和专业技术水平以及适应职位要求的基本能力；通过考核全面考察考试合格者的政治思想、道德品质、工作能力、工作表现及其他方面的情况。第三，录用公务员，必须按照法定的条件和程序进行。这里的法定条件，既有对有关人员的条件要求，也有对用人单位的条件要求。对人员的条件要求，按照录用过程中不同阶段的要求来划分，有报考条件和正式录用条件；按照各种条件的内容要求来划分，又包括政治条件、业务条件和自然条件（包括健康状况等）。对用人单位的条件要求，主要指职位空缺等条件。录用公务员的法定程序，包括从发布报考公告、进行资格审查，到考试、考核、提出拟录用名单报批等一套规定，录用公务员必须按照这样的程序进行。
二、公务员录用制度的基本原则
我国的公务员录用制度，应当坚持以下五条基本原则：
（一）公开原则
公开原则主要是指录用公务员必须面向社会，公开招考。通过贯彻公开原则，一方面能动员社会上各种优秀人才报考国家公务员，以便在更大范围内选拔人才，保证录用质量；另一方面能够增加用人制度的透明度，便于公开监督，减少用人上的不正之风。
在公务员录用工作中贯彻公开原则，在具体做法上必须做到以下几点：一是招考政策公开；二是报名时间、招考对象和条件公开；三是用人部门、招考指标、招考职位、任职资格公开；四是考试时间、方法、程序公开；五是考试成绩、录用结果公开。公开的形式多种多样，主要有（1）利用报纸、电台、电视台等宣传工具公开刊登或广播、发布招考简章和消息；（2）举办新闻发布会，向新闻界和社会宣传招考的有关政策，解答有关招考的询问；（3）主管招考的负责人以公开信或发表电视讲话的方式解释有关招考的政策，介绍国家机关的工作性质和特点，鼓励各方面的优秀人才积极报考，呼吁社会给以理解和支持；（4）考试成绩与录取结果采取公开张榜公布或个别通知考生。
（二）平等原则
平等原则即承认公民在担任公职方面有平等的权利与机会里所讲的平等，是指公民报考国家公务员的法律地位平等，凡具有报考资格的公民均可应考。当公民受到不平等待遇时，有权要求法律保护。除了不符合法定报考条件的人员，任何人不因民族、性别、家庭出身、个人成分、宗教信仰、婚姻状况等原因，而在录用方面受到歧视，同时也不因上述原因而享有特权。对他们的录用与否只看其是否具备任职所需要的品德与才能。
对待平等原则的理解不能绝对化。一方面，它是我们制定有关政策规定的准则；另一方面又要看到，平等条件的实现程度必然受到经济、政治、社会发展水平的制约。
（三）竞争原则
所谓竞争，主要是指公务员的录用按照考试成绩排列名次，并考核本人政治思想、道德品质和实际工作能力，鉴别优劣，择优录用。选择优秀人才为政府提供高效的服务是公务员录用制度的基本目的。
整个招考工作分为几个环节。报名及资格审查、笔试、面试、体检、考核，每一环节都是一次筛选，前一环节不合格者不得进入下一环节。经过这种层层筛选，层层淘汰，选拔出来的人员就会具有较好的政治素质和较强的工作能力。
（四）德才兼备的原则
德才兼备的原则是我们党在长期的斗争中形成的被历史证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是我国公务员录用制度需遵循的原则。德才兼备作为我国公务员录用制度的一条基本原则，最突出地表现是，录用公务员时，对报考者要从“德”和“才”两方面去衡量，二者得兼，不可偏废。具体来讲，即不仅测试报考人员的文化知识和业务能力，还要考核其政治态度和思想品质。因此，我们说的竞争，同西方国家的竞争，涵义是不同的，它不是单纯的文化水平和业务能力的竞争，而是报考者之间包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。
（五）按职位要求选人的原则
按职位要求选人作为公务员录用制度的一条原则，是指在录用公务员时，应当要有职位空缺并按照招考职位的工作性质、责任大小、难易程度及其任职资
3格条件来衡量报考者的德、才情况是否符合要求。按职位要求选人，也是适才适所的人事管理原则的一般要求。尤其是初级职位，专业化分工比较细，一般都要求任职人员具有相应的专业才能，专才专用。另外，某些特殊职位，对“德”的条件也有特殊的要求。
第三节
公务员录用考试的种类、方法和内容
一、测评种类
（一）公开竞争性考试
公开竞争性考试的特点是，这种考试是开放性的，实行面向社会，公开报名，凡具有报考资格条件者都可报考；考试成绩也要公开，允许查询；整个考试过程要接受社会的公开监督等。同时，这种考试是充分体现竞争精神的，通过笔试、面试，全面测试报考者的知识水平和适应职位要求的能力，层层筛选，按照考试成绩评价优劣、排出先后名次，确定合格者名单。
在考试实践中，对公开竞争性考试的具体组织，还将根据各招考职位对应考者文化水平的不同要求，大体划分为两种类型（层次），分别命题，分别组织进行。即：招考职位要求应考者应具有大学专科以上学历的作为一个类型；招考职位要
求应考者具有高中、中专学历的作为另一个类型。对这两种类型的应考者的笔试和面试，不仅命题水平有差异，考试科目也不完全相同。
（二）简化程序与采用其他测评办法
简化程序与采用其他测评办法，是相对于公开竞争性考试而言的。在—般情况下，录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，都必须采用公开竞争性考试的办法。但一些特殊职位录用公务员，也可以不采用公开竞争性考试的办法，可
以简化公务员条例规定的录用程序或者采用其他测评办法。
适用简化程序和其他测评办法的情况，大体有以下几种：
1.因特殊情况不宜公开招考的职位。
2.因招考职位所要求的专业特殊，有条件报考的人员极少，难以形成竞争的。
3.因业务要求特殊，需要专门测试其业务水平，而不需进行一般性考试的。
4.对一些技术操作性比较强的职位，可以采取审查资格证书或者考察实际操作演练情况的办法。
需要注意的是，采用简化程序与其他测评方法录用公务员的“特殊职位”以及如何简化程序，采用什么样的测评办法，必须经国务院人事部门或者省级政府人事部门批准，其他任何机关不能自行决定。
二、考试的基本方法
我国公务员录用考试的基本方法是笔试和面试，现分述如下：
（一）笔试
笔试，主要用于考查应试者的知识水平、理论水平、写作能力和思维能力等。笔试具有三大优点：一是经济性。可以在同一时间对大批人员在不同地点进行考试；二是客观性。主考人与报考者不直接接触，评卷有客观尺度；三是广博性。一张试卷可以出多学科的不同类型的题目。
笔试的形式，世界各国主要采用两种。一种是英、法、德等国家采用的传统论文式笔试，它要求以议论文或记叙文解答问题。这种方法能够较好地检验报考者的文字表达、材料综合以及逻辑思维能力，但命题范围较小，选择性比较差，特别是评分标准易受阅卷者主观好恶的影响。另一种是美国采用的选择式笔试。它主要是让应试者根据试题的要求，以简明的文字或符号判断是非或选择答案。
4这种方法能够检验应试者多方面的知识，考卷容量大，且评分标准化、统一化，但应试者在答题时有猜度的可能性，而且难以考查应试者的文字表达能力、创新能力和思想深度。因此，这两种形式各有利弊。目前，世界各国有把这两种方式综合使用的趋势。
（二）面试
面试是通过考试人员与应试者直接交谈或者置考生于某种特定情景中进行观察，从而完成对其在素质能力等方面的评价的一种考试方法。主要考查应试者是否具备拟任职位所需要的实际才能和某些素质。
面试的突出优点在于。可以弥补笔试内容的不足，易于观察应试者的口头表达能力、交往能力、应变能力、举止仪表、气质等。但是评分时易受主考人员的主观印象的影响。因此，面试的设计应科学合理，并有标准答案，主考人员应受过专门训练。面试过程中，应为报考人创造相同的环境和气氛，面试时间要控制适中，努力保证整个面试的一致性和客观性。
面试的形式也有两种。一种是个别面试。即由5-7名人员组成面试考官委员会，对应考人就个人的经历，求职动机、计划、兴趣等一系列问题，连续发问，以测试其口头表达能力、应变能力等；第二种是分组面试。通常是以会议的方式，由考生轮流当会议主席，就某个问题进行讨论或辩论，考官只做引导性发言，最后以表达能力、组织协调能力、团体适应能力等指标进行打分。
除了面谈法外，面试中常用的还有情景模拟法和心理测验法。情景模拟是指将考生置于一个模拟真实工作情景的环境中，通过所创造的逼真工作环境，在模拟工作中运用各种手段综合考察应试人的治事、领导、适应、创造和言谈等能力，从而获得应试人实际工作能力的直观印象。
心理测验的应用大体有三种形式。纸笔测验式、纸笔测验加仪器测验式以及问答式。主要用于了解一个人的性格、气质、能力倾向等。心理测验还有待进一步予以完善，只有科学、合理地将其应用于我国的人才选拔考试中，才能发挥其应有的效能。
三、考试的基本内容
国外对公务员考试内容的设计主要有两种倾向。一种是以英国为代表的“通才”标准。即在考试内容设计上比较注重报考者的一般教育程度，在考试方法上偏重于对基础理论的测验；另一种是以美国为代表的“专才”标准。即注重考察应考者的专业知识和技能，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和作用。在考试内容上侧重于专业性、实用项目的测验，注意吸收专家学者担任高级文官。
我国公务员考试在内容设计上主张：博专结合，以博促专。考试内容大致可分三个方面：
（一）知识测验。主要包括基础知识和专业知识两部分。基础知识主要是指担任国家行政机关工作人员必备的基本的通用性知识，如政治、法律、行政管理、宏观经济、公文写作等；专业知识主要是指从事某一专业或职位所必备的业务知识。
（二）智力测验，或叫能力测验。主要包括对记忆能力、分析观察能力、综合归纳能力、数目能力、文字表达能力以及语言关系能力等一般能力的综合测验。
（三）技能测验。主要包括应试者处理实际问题的速度与质量，检验应试者对知识和智力运用的程度和能力。
第四节
录用公务员的程序
我国行政机关录用公务员应当经过以下几项程序：
一、发布招考公告
发布招考公告，是采用公开竞争性考试的办法录用公务员的法定必经程序。除经国家明文规定或经有权机关批准不宜公开招考的职位之外，其他普通职位录用公务员时，都必须面向社会公开招考。招考公告的基本内容应当包括：招考部门及所在地区、招考职位及其所要求的资格条件、考试科目及报名地点和时间等。发布招考公告的方式，可以利用报刊、电台、电视台来发布，也可以采用新闻发布会的方式，还可以在公共场所张贴公告等等。
二、对报考人员进行资格审查
资格审查程序就是初步审查报考人员是否具有报考公务员的资格条件。对审查合格者发给准考证，准其参加录用考试。
报考资格条件是指国家和主考机关规定的成为某个职位上的公务员时不可缺少的起码的条件。对此，世界各国公务员法中都有规定，主要包括六个方面的内容；一是国籍，报考者必须具有本国的国籍；二是享有公民权；三是报考者应有良好的道德品质；四是报考者应具有与报考职位相应的文化程度；五是年龄要求；六是身体素质方面的要求。规定的方式大体有三种：一种是只规定积极性报考资格条件，即符合什么样的条件方可报考；一种是只规定消极性资格条件，即是具有什么样的情况不允许报考；另一种是既规定积极性资格条件，同时也规定消极性资格条件。
我国的国家公务员报考资格条件的规定大体属于积极性的。报考国家公务员的基本资格条件为：（1）具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；（2）拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；（3）遵纪守法，品行端正，具有为人民服务精神；（4）具有与报考职位相应的文化程度；（5）身体条件和年龄等方面的条件；（6）具有考试主管机关批准的其他条件。
其中第（6）项“具有考试主管机关批准的其他条件”，是指由用人单位根据某些特殊职位的要求提出，经过考试主管部门批准同意，在一般资格条件之外增加的条件，如有的保密职位要求符合机要人员条件等。
三、对资格审查合格者进行考试
考试程序的目的是通过笔试和面试的方式，全面测验应考者的文化知识和专业知识以及适应职位要求的业务素质和工作能力。考试根据报考职位所需文化程度的高低分等次分别组织进行。笔试分公共科目和专业科目，面试也分若干测
评要素，都由国家统一规定，或授权有关机关具体确定。考试成绩应一一核对登记，并与考卷一起妥为保管。按照规定的录取分数线确定考试合格者名单，并按成绩高低顺序排列予以公布。考试的分数可以不公布，但当事人要求查阅时可以
查阅。
四、对考试合格者进行录用考核
录用考核的对象是前一程序确定的考试合格者。考核的基本内容包括政治思想、道德品质、工作能力等方面。用人部门在明确考核的内容后，还必须确定出考核合格与不合格的标准。
考核的方法必须有统一的组织领导，一般应以用人单位的机关人事部门为主，组成考核小组。考核的方式可通过查阅个人档案，向其所在单位领导、同事了解情况，与本人交谈等形式进行。
考核结束后，用人部门应综合分析考核情况，给每一个被考核者作出考核结论。这一程序中，除了对考试合格者进行政治思想、道德品质、工作能力等方面
6的考核之外，实践中还应组织这些人员进行体格检查，以审查其健康状况是否适应工作要求。体检的项目及标准由录用考试主管机关规定，体检的具体组织工作
由政府人事部门或由其委托用人部门负责。
五、提出拟录用人员名单，办理录用手续
考试、考核工作结束后；根据考试成绩和考核结果，进行综合平衡和比较，按照择优录用的原则提出拟录用人员名单，报设区的市级（即地市级）以上人民政府人事部门审批。经批准后再履行其他录用手续。
六、对新录用人员进行试用
在《国家公务员暂行条例》中虽然没有把试用作为录用公务员的程序，而是作为对新录用人员的要求规定的。但实际上，试用是整个录用程序的延伸，新录用的公务员必须经过一段时间的试用，方可正式任职。试用的目的主要是用人部门对被试用人员的政治思想水平和适应工作的能力等进行考察，作为试用期满后正式任职或取消录用资格的依据，同时也使试用人员在正式任职前获得职务上所需要的知识和能力，更快地适应工作。应届毕业大学生、研究生除特殊专业外，试用时间为一年，从在职人员中录用的人员试用时间由用人部门决定，一般不得少于三个月。特殊情况由用人部门决定可适当延长试用期。
用人部门应该对试用人员严格要求和管理。首先，应对试用人员进行认真考察，试用期满后，要对所有试用人员进行考核，确定试用是否合格。其次，要加强对试用人员的培训，使之熟悉行政机关工作所需知识，了解本机关机构设置与职能情况，掌握拟任职务的工作性质、任务、方法等，成为一名合格的公务员。
此外，按照公务员条例的规定，省级以上人民政府的工作部门录用的公务员，一般应当具有基层工作经历（两年以上），但是，由于某些职位所要求的专业知识和技能特殊，比如会计、翻译、计算机操作员等，经国家规定或授权有关机关批准，也可以录用没有基层工作经历的人员任职（主要是从应届大中专毕业生中录取），录取后在试用期内或者试用期后安排这些人员到基层机关工作一至二年，以取得基层工作经验。
第五章
考
核
第一节
考核制度的涵义与建立考核制度的意义
一、我国干部考核制度的发展概况
我国干部考核制度，是在新民主主义革命时期党的干部考核工作的基础上，逐步建立和发展起来的。在不同的历史时期，干部考核的形式不尽相同，考核的内容也各有侧重。
新民主主义革命时期，干部考核主要表现为对干部的“审查”制度，其主要目的，一是为了“防止和清除奸细”；二是为了了解干部的长处和弱点，以便更好地使用于部。
建国初期，干部考核叫“鉴定”和“考察”。1949年11月4中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》说明了干部鉴定的性质和目的，同时对鉴定内容和方法等作了规定，指出：“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。”考核内容，“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。鉴定方法“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。在考核时间上，规定“每隔一年左右的时间内，各地均须对其所属干部进行一次鉴定”。在实际执行中，干部鉴定工作虽然不够制度化，但鉴定办法一直坚持下来，干部在经过一个时期的工作以后，或者
7经过一次运动，参加一次培训之后，都要做一次鉴定。
到1964年，在干部考核内容方面规定得更加全面，中央组织部《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》提出，对科技干部的考核，除了考核政治思想之处，还要考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献、科学技术水平和业务能力。
1979年11月中央组织部印发了《关于实行干部考核制度的意见》的通知。通知指出：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核”。在考核方法上，提出“要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来”。通知对考核内容和考核方法的规定，表明我们对干部考核的认识达到了一个新的水平，从此，干部考核逐步向正规化、科学化方向发展。
1988年6月，经中央批准，中央组织部发出《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》两个文件。
1989年2月，中央组织部、人事部又联合发出《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》。1988年、1989年发出的这两个考核通知及三个考核方案，对部分领导干部年度考核的目的、对象、形式、内容、时间、程序和考核机构的设置及职责、考核结果的使用等问题都作了具体详细的规定。这些规定是近十几年来各地各部门干部考核实践经验的总结，为建立公务员的
考核制度打下了良好的基础。
二、建立考核制度的科学依据
考核制度的建立，是加强人事管理工作的客观要求，是建立在科学基础之上的。
（一）考核是加强人事管理的必然要求
我国古代很早就有了比较正规的官吏考核制度，通过考核了解官吏的善恶功过，以决定对他们的升降去留，以求惩汰庸劣，官得其人，野无遗贤，朝无幸进。现代世界各国也都十分重视对公职人员的考核工作，把考核结果作为对公职人员
加薪、升级、调职、免职等的重要依据，先后创造了不少考核办法，注意引进现代科学技术，谋求考核方法的不断改进。
（二）人的素质是可以考核的
一个人的基本素质总要在他的日常工作和社会活动中表现出来的。反过来说，通过一个人的工作和生活，完全可以了解到他的基本素质。所谓“知人知面不知心”，只是反映了考核的难度，并不是说不能考核。总之，人的素质是客观存在，因而是可知的。既然人的素质可以通过一定的办法得以了解，并且人们的素质各有不同，那么，对人的素质，包括政治素质和业务素质，就可以考核，可以比较，可以鉴别，然后区分情况，有针对性地实施管理。
（三）考核的功能和效应
考核要对人员作出评价，评价的结果能起到依据作用，即可以根据评价结果对人员进行合理、正确的任用、奖励、培训、晋升工资等。与这种评价作用相联系，考核能产生一定的心理效应，因而起到督促、激励和导向的作用。由于考核要检查工作人员的行为是否符合要求，检查工作人员是否尽到了职责，是否完成了任务，这就在工作人员的心理上起到一种鞭策和督促的作用。同时，人有自我
8比较能力，考核能调动人的自我比较意识，每个工作人员都会将自己的评价结果同周围的人进行比较，将自己的工作成绩同工作要求比较，这样就有效地激发了人的竞争意识，从而产生激励作用。当工作人员的优点和成绩在考核中得到肯定时，也会受到激励，力求日后保持优点或争取做得更好。另外，考核还能起导向作用，正确的考核标准就像一面旗帜，指出工作人员前进的方向，工作人员通过考核，会产生一种“见贤思齐，见不贤而内自省”的心理效应。由此可见，在人事管理中正确地运用考核，能产生相当重要的作用。与此相反，如果工作人员长期处在一种缺乏考核的环境里，便会出现“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的局面，工作人员就会越来越消极、怠惰。
综上所述，人事管理需要检查人员的工作情况和评价、识别人才，这使考核制度的产生有了必要性；人的政治素质和业务素质都可以通过一定的科学方法得以考察，这使考核制度的产生有了可行性；考核有多种功能和作用，这就使考核制度的产生和发展具备了可能性。
三、公务员考核制度的涵义
所谓公务员的考核制度，就是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等的依据的制度。
这一制度的涵义包括：
第一，考核的对象是已确立公务员身份的人员。
第二，考核制度的实施主要采取定期考核的形式进行。公务员的考核包括平时考核和年度考核，但主要形式应是定期考核，因为定期举行的、时间相对集中、按照一定程序进行的考核才是考核制度化的标志。如果只有平时考核，而无定
期考核，便还不能认为是已经建立起正规的考核制度。
第三，考核严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。依法进行考核，这是公务员考核制度的一个特点。如果考核不是按法律法规所规定的标准和程序进行，而是机关领导人自行决定的，那么它很可能是一种临时性、单项性的考核，它不是也不能代替我们在这里所讲的考核制度。
第四，考核结果是合理使用公务员的依据。从根本上说，考核是为了使用，如果考核仅仅是作出评价，而不能成为合理使用公务员的一种手段，那么这种考核也不是完整意义上的公务员考核制度。
由此可见，公务员的考核是有特定涵义的。这不仅仅是说考核的对象必须是公务员，而且还有许多特定的要求。因此，要注意将公务员考核制度同对公务员的其他考核相区别。一要与公务员的晋升考核相区别。作为考核制度的考核与晋
升考核有密切的联系，前者可以作为后者的基础，但是不能代替晋升考核。晋升考核是根据公务员拟任职务的要求进行的考核，它除了要了解公务员日常的德才表现，还要考察公务员是否具备拟任职务所要求的政治理论水平、文化程度、专业知识及在下一级岗位的任职年限等。晋升领导职务的，还要了解其组织领导能力。考察能力时，不但要注意已经表现出来的能力，还要注意考察潜在能力，即考察其是否具备在上一级职务的工作能力。二要与对公务员在某项政治活动中或某次事件中的表现的考核相区别。这类考核目的比较专一，就是考察公务员在特定环境中的表现，主要是政治思想表现。三要区别对公务员其他考核，比如对新录用公务员试用期满后的考核，公务员培训结束的考核，公务员转换职位任职的考核等。
四、建立公务员考核制度的意义
建立科学的考核制度，对于我们建立国家公务员制度来说，具有重要的意义。
（一）对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过分明。
（二）有利于合理使用公务员，发挥公务员的作用，调动他们的积极性。
（三）为公务员的奖惩、培训以及晋级增资等提供依据，使这些工作做到科学、公平、合理。
（四）鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的工作责任感。
（五）有利于对公务员实行监督。
第二节
公务员考核的基本原则、内容和标准
一、公务员考核的基本原则
我国公务员考核制度的基本原则是：
（一）考核要做到客观公正
坚持客观公正是考核工作的基本原则。所谓“客观”。一是要实事求是地对公务员做出评价；二是要全面地本质地反映公务员的政治、业务和实际工作情况，避免片面性。所谓“公正”，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准进行考核，不因公务员的职务高低及与领导者的亲疏而在标准掌握宽严不一。如果考核结果不能正确全面地反映公务员的情况，那么考核结果就毫无用处，无法把它作为任用、培训、晋升工资等级的依据。如果考核结果不公正，就会引起广大公务员的不满，使考核工作失去权威性，还会严重挫伤公务员的工作积极性。只有做到客观公正，考核才能成为知人善任的前提，成为激励公务员奋发上进的有效手段，发挥出它应有的作用。
（二）严格依法进行考核
公务员的考核是一项重要的公务员管理制度，必须严格依法考核。依法考核，对于维护公务员考核的正规性和严肃性，排除任何形式的主观性和随意性；对于统一标准，保证考核的客观和公正；对于从考核方法、考核结果的依据作用等方
面保证考核的效果；对于依法对公务员进行管理，加强公务员管理的法制化建设，等等，都有重要的意义。
对公务员依法考核，就必须建立健全公务员的考核制度。国家公务员暂行条例对考核的原则、内容、程序、等次等都作出了原则性规定，同时还要制定考核的专门法规，作出具体的明确的规定，使其具有操作性。
公务员考核的正规性和考核结果的法律效力表现在这样几方面：第一，凡是公务员都必须接受定期考核，任何公务员都没有拒绝接受考核的权利。第二，任何机关及其领导者都不得随意取消本单位的考核，也不得以自己的考核办法代替
法定的考核办法，必须严格按照规定的标准和程序进行。第三，考核结果应该并必须作为对公务员进行升降、奖惩、晋级增资等的依据。
（三）贯彻公开性和民主性
按照我国公务员考核制度的要求，考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准，都要公之于众。同时把领导与群众相结合的方法确定为考核的一条基本原则。考核委员会或考核小组必须有群众代表参加。主管领导在给公务员写评语、提出等次意见之前，要广泛听取群众意见。考核结果要正式通知本人。这些都体现了我国公务员考核的公开性和民主性。
在考核中贯彻公开与民主的精神，对于考核制度的建设有很大好处：
第一，从制度上保障了群众在考核中的民主监督权，既体现了行政首长负责制，又体现了民主监督和公开监督。从根本上说，只有在各项行政管理制度中把行政首长负责制同民主监督、公开监督有机地结合起来，才能保证增强活力、提
10高效率、调动积极性的目的得以实现。
第二，保证考核的客观和公正，防止由于领导者单凭个人恩怨好恶，或者限于个人认识水平和了解情况不全面所造成的考核不公的现象发生。领导在充分听取群众意见的基础对被考核者作出评价，可以较好地做到公正、客观，减少或
抵消各种带主观成分的偏见。
第三，更好地起到鼓励先进、激励后进的作用。公务员对照公开的标准对自己进行评价，或对别人进行测评，就会通过相互比较，发现自己的优点和缺点，做到自知之明。同时也可以避免出现由于单纯领导考核而容易产生的各种抵触和不服气的情绪。
（四）考核必须同对公务员的奖惩、使用、晋升级别和提高工资等紧密结合起来。
我国古代的考核大体可分为两种类型，一种是结合任期进行的全面考核，直接根据考核结果决定升、降或留任。另一种是以处理不称职和不法者为目的的考核，根据考核结果对他们分别作出处理。
现代世界各国也都十分重视考核对于其他人事管理环节的依据作用。
由此，我们可以得出结论，要搞好公务员的考核，就一定要同升降赏罚有机联系起来，配套进行，该升者升，该降者降，不能用其所长者还要给他们调整工作岗位，要通过考核实现量才用人，人尽其长，还要达到抑浊扬清的目的，调动起广大公务员的积极性。
二、考核的内容
从各国对于考核内容的设计看，有的注重全面考核，有的侧重某一方面。我国是一个在建立正规统一的人事制度方面具有悠久历史的国家，在人事管理方面有着丰富的经验，很早就注意了从人的条件与工作成绩两个方面来考核官员。
唐朝的考核标准“四善二十七最”，“四善”包括的德义、清慎、公平、恪勤，是指的人的品德和工作态度，而“二十七最”是指的各行各业完成工作的标准。
宋朝的“四善四最”，其设计宗旨与唐朝差不多。
至清代确定的“守、才、政、年”四项就更全面了，大约相当于今天所说的操守、才能、政绩和身体状况。
新中国成立以后，我们在干部考核中一直是注重全面考核。1949年中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》里就强调，干部鉴定是“各方面表现的检查和总结”，以便使组织“系统地全面地了解干部”。1979年中央组织部关于实行干部考核制度的意见里明确提出要考核“德、能、勤、绩”四个方面。
根据我国现阶段的实际情况和考核目的，我国公务员考核的内容，也应当包括“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面。
考德主要是考察公务员的政治思想和道德品质，包括是否认真执行党的基本路线、党和国家的各项方针政策；是否具有为人民服务的精神，自觉接受群众监督；是否努力学习马列主义、毛泽东思想，并以此为指导，不断提高自己的政策水平；是否遵纪守法，维护国家和群众利益，同一切违法乱纪行为作斗争；是否忠于职守，实事求是，廉洁奉公，遵守职业道德，尊重社会公德，等等。
考能主要是考察公务员的基本能力和应用能力。基本能力包括是否具有所在职位所要求的文化知识、专业技能以及身体条件等基本素质方面的能